聚焦土地儲備：如何從粗放走向精準化？
導讀
中國大陸的土地儲備出現於上世紀90年代中後期，僅有二十餘年歷史，發展時間短，運行機制尚不成熟。那麼，我國土地儲備制度是如何發展的？土地儲備的運作流程包括哪些環節？隨著土地增量時代向存量時代的轉變，土地儲備面臨哪些新的挑戰？粗放土地儲備轉向精準土地儲備，政府應該處理好什麼環節？詳情見下文。
一、什麼是土地儲備？
土地儲備概念來自於國外的Land Banking，類似的表述還有Land Bank、Land Storage、Land Reserve等。1896年，土地儲備制度首次在荷蘭實行，隨後瑞典、挪威、澳大利亞、加拿大、韓國、中國臺灣、中國香港等國家和地區也相繼開展了土地儲備。國外及港臺學者對土地儲備概念的認識基本達成一致，即：由政府或公共機構預先取得土地進行儲備，以備適時供應市場，從而達到公共政策目標、抑制投機、平穩地價的目的。
中國大陸的土地儲備出現於上世紀90年代中後期，僅有二十餘年歷史，發展時間短，運行機制尚不成熟。2007年由國土資源部、財政部、人民銀行出臺的《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007]277號）對土地儲備進行了明文規定，土地儲備是指各級人民政府依照法定程序在批准許可權範圍內，對通過收回、收購、徵用或其他方式取得土地使用權的土地，進行儲存或前期開發整理，並向社會提供各類建設用地的行為。2017年6月，財政部印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預[2017]62號）表示「土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構負責實施。」
二、土地儲備制度變遷
（1）土地儲備機構制度變遷
從1996年設立的上海土地發展中心開始，我國的土地儲備機構經歷了從無到有再到逐步規範的過程，目前全國已經有2000多個土地儲備機構。20多年的發展歷程主要可以分為三個階段：
第一階段：1996年-2009年 從無到有階段
這一階段先後發布了《關於加強國有土地資產管理的通知》（國發[2001]15號）、《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007]277號），基本上確立了土地儲備機構作為土地儲備工作的具體實施主體的地位，但是管理尚不規範。機構重複，業務混雜以及其他企事業單位參與土地儲備的現象大量存在。
第二階段：2010年-2015年 主體規範階段
2010年9月，國土資源部下發「兩整治一改革」目標的通知，提出土地儲備機構必須與其下屬和掛靠的從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業單位都不得直接從事土地一級市場開發。2012年12月國土資源部、財政部、人民銀行、銀監會聯合發布的關於加強土地儲備與融資管理的通知（國土資發[2012]162號）提出建立土地儲備機構名錄，加強土地儲備機構管理。
第三階段：2016年至今 全面規範階段
這一階段以2016年2月的《規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號）為標誌，規定每個縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，並要求土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。
（2）土地儲備的融資規範梳理
土地儲備伴隨著資金的流通，會出現融資需求，由於土地儲備機構是事業單位，直接融資較為困難，並且土地收儲的成本相對較大，僅靠政府財政撥遠遠不夠，融資模式顯得尤為重要。在近20年的發展過程中土地儲備的融資規範也經歷了三個階段：
第一階段：2001年-2008年 初步確立金融機構可為土地儲備機構融資
這一階段先後頒布了《關於加強國有土地資產管理的通知》（國發[2001]15號）《商業銀行房地產貸款風險管理指引》（銀監發[2004]57號）《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007]277號），提出金融機構要依法提供信貸支持，土地儲備貸款的借款人僅限於負責土地一級開發的機構。
第二階段：2009年-2013年 調整和加強金融機構對土地儲備機構融資管理
這一階段規定信託公司不得以信託資金髮放土地儲備貸款，土地儲備機構融資應納入地方政府性債務統一管理，貸款期限也做出了最長不超過五年。
第三階段：2014年至今 進一步規範融資行為，開啟地方政府發行土地儲備專項債券
這一階段規定地方政府進一步規範土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為；自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款；具備舉債資質的地方政府可以發行土地儲備專項債券，債券資金由土地儲備機構專項用於土地儲備。
三、土地儲備的運作流程
土地儲備的流程主要包括徵購、儲備和供地三個環節。
徵購環節主要是土地儲備機構取得土地的過程。總體而言，可以儲備的土地主要分為增量土地和存量土地兩大類。增量土地儲備主要包括已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的集體土地。存量土地儲備又包括三小類：
一是依法收回的國有土地，主要包括到期收回、違法使用收回、閑置收回等；
二是收購的國有土地，主要是指因實施舊城區改建或落實城市規劃而需要調整使用土地時依法取得土地的情況；
三是優先購買的國有土地。對於城市房地產交易中存在明顯價格與價值不符的情況，即低於市場正常交易價格進行房地產買賣的，當地政府可以行使優先購買權收回該土地的使用權。
在儲備環節，土地儲備機構將收購集中起來的土地（生地或毛地）進行開發和再開發，通過拆遷、平整、歸併整理和基礎設施的配套建設（又稱為「一級開發」），形成可供出讓和出租的「熟地」。土地儲備機構將已完成開發的「熟地」進行儲備，等待出讓。
供地環節又稱為土地交易環節，土地儲備機構根據社會發展、城市規劃和供地計劃，有計劃地將儲備土地出讓和出租，獲取收入。在出讓方式上一般採用市場化程度較高的招標、拍賣和掛牌方式。
四、土地存量時代，土地儲備面臨著新的挑戰
隨著土地增量時代向存量時代的轉變，土地儲備面臨著新的挑戰。2017年5月，《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（徵求意見稿）第44條明確界定土地徵收的公共利益，將國防和外交、基礎設施、公共事業等界定為公共利益，不符合公共利益範圍的退出徵地範圍。徵地範圍的縮窄，意味著土地儲備的重心更多地轉向存量土地。而存量土地儲備工作往往伴隨著大量的拆遷補償工作，相比增量土地儲備，難度往往更大。
同時，2018年修訂後的《土地儲備管理辦法》要求各地應編製土地儲備三年滾動計劃，制定年度土地儲備計劃。土地儲備機構應評估入庫儲備土地的資產價值，進行必要的前期開發，保障土地供應。針對各地批而未供現象，自然資源部將加強土地督察，嚴格考覈供地率。
五、粗放土地儲備必須轉向精準土地儲備
通過以上分析，我們可以瞭解到，中央對土地儲備工作提出了更高的要求。土地儲備機構與業務全面規範、土地儲備專項債券允許發行、徵地範圍縮減、土地儲備三年滾動計劃編製要求和供地率考察等規定無不標誌著粗放式土地儲備時代一去不復返，精準化土地儲備時代將登上歷史舞臺。
如何做到精準化的土地儲備工作呢，政府需要處理好以下三個環節：
一是地從哪裡來。合理確定城市土地儲備總體規模顯得尤為重要。土地儲備供應不足，重大項目難以落地，供應過大，又會導致土地資源浪費，政府債務壓力過大；所以，需要以科學的方法明晰潛在儲備地塊的位置、規模、時序和強度等；
二是地到哪裡去。土地儲備的最終目的是為了促進經濟，為重大項目落地提供供地保障。那麼，做好與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃的銜接，那麼統籌用地安排，合理調配庫存也是需要重點關注的。
三是資金平衡。土地儲備工作伴隨著資金的流動、運作，測算項目預期收益和成本，做好土地儲備專項債務發行，確定資金使用方向與撥付計劃是關鍵。
六、土地儲備規劃編製是發展方向
土地儲備工作對完善土地一級市場，建立公開、公正、公平的市場環境，促進房地產市場發展，提升國有土地資產價值，提供城市建設資金等諸多方面作出了重要貢獻。土地儲備制度的完善需要進一步引入創新機制，實行規劃控制，即編製土地儲備規劃。土地儲備規劃即土地儲備長期綜合計劃，是根據經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市規劃，針對收儲城市可開發建設用地資源編製的總體規劃，也是制訂土地儲備年度計劃的一種方式。編製和實施城市土地儲備規劃，有利於加大土地儲備工作力度、實現政府對土地一級市場的全面高度壟斷，進而增強政府對土地資源的宏觀調控能力，促進城市土地資源的優化配置，保障城市經濟、社會和環境的協調發展。
作為一項創新性很強的工作，目前國內已經有上海、南京、廣州、武漢等少數發達城市開始編製實施，這些城市對規劃編製意義、目的、內容等進行的探索，極大地促進了土地儲備規劃的推廣和應用。例如，為了促進經營性土地儲備工作與城市規劃的緊密結合，廣州市於2004-2005年完成了《廣州市經營性土地儲備規劃》，其中包括全市總體儲備規劃、近期儲備規劃和年度儲備計劃等內容；上海市《寶山區土地儲備規劃（2006-2020）》對寶山區土地儲備戰略、土地儲備的總量、結構、佈局、時序、強度等進行了系統研究；南京市土地儲備中心於2003年會同南京市規劃局編製了《南京市土地儲備規劃（2003-2007）》，實踐證明南京市土地儲備中心在此規劃指導下能更有序開展工作，充分體現了土地儲備規劃的優越性，於是在第一輪的基礎上南京市又完成了第二輪《土地儲備規劃2007-2020）》的編製。《武漢市土地儲備近期規劃（2012-2016）》圍繞著「土地、資金、效益」三項工作開展，確定規劃期內土地收儲的標準、規模和分佈，測算土地收儲資金投入及預期效益，提出融資、拆遷等方面的措施。
國地機構立足國土資源由增量時代走向存量時代的背景，積極參加各級土地儲備研討會、培訓講座，瞭解土地儲備新要求，不斷提升自我。憑藉在規劃編製、土地評估、大數據信息平臺建設方面打下的堅實的項目基礎與強大的技術優勢，形成集基礎數據管理服務、儲備規劃和計劃、專項債券諮詢、研究、供地計劃及土地整備為一體的一站式一站式服務。基礎數據管理服務主要是全方位瞭解土地儲備現狀，為國土資源管理工作提供準確、全面的數據來源，保障數據真實性、時效性，以實現實時分析功能；儲備規劃主要是合理安排近期土地儲備規模、佈局、投放數量，確定遠期土地儲備規模和空間引導；專項債券諮詢對於踐行政府債券舉債制度， 實現項目收益和融資平衡，為相關部門做好土地儲備專項債券發行工作提供參考具有十分重大的意義；同時，課題研究針對土地儲備過程中的政策研究、融資模式、利益分配模式研究、制度優化方案設計及配套政策擬定等方面深入剖析問題存在的原因及產生的後果，提出解決方案，為土地儲備工作的順利、高效開展提供諮詢服務。
七、結語
土地作為一種兼具資產與資源屬性的特殊商品，在我國特有的土地產權制度中，事實上已經成為城市政府的最大資產。在這種背景下，城市土地儲備制度應運而生並迅速成為21世紀初各級政府加快城市經濟社會發展的一個重要手段，它對經濟社會的影響直接而深刻。編製土地儲備規劃，摸清家底，明確儲備土地的總量規模、區域分佈、結構類型、分期儲備重點等，正是在新形勢下適應需要而開展的一項基礎性工作，如何建立土地儲備規劃編製體系，使其有效發揮作用，前景光明，任重道遠，仍需要大家的共同努力與完善。
文章作者：薛思鵬、劉寶欽、洪濤︱文章審核：劉寶欽︱責任編輯：林冬娜、鄧小雲文章鏈接：研究︱聚焦土地儲備：如何從粗放走向精準化？
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