2012年原國土資源部發布的《關於提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》，在提高耕地質量、提升耕地產能和改善生態環境等方面提出了一系列新舉措，其中包括加強高標準農田建設、全域劃定永久基本農田、強化耕地佔補平衡、從數量到質量到產能、實施耕地輪作休耕等措施。至此，我國耕地保護進入「三位一體」（數量、質量、生態）的政策強化階段。

二、耕地與基本農田保護政策體系

隨著《土地管理法》的幾次修訂，立法思想也發生了重大變化，從控制建設用地供給管理為主轉變為以保護耕地為主。現階段耕地與基本農田保護政策體系主要表現在管控性保護、建設性保護和激勵性保護三方面。

三、國土空間規劃編製中耕地保護的相關建議

1.科學分解指標、精準落實任務

在市級將耕地保有量及基本農田保護指標分解到各縣區時，需綜合各縣區現有耕地及永久基本農田現狀、自然資源特徵、社會經濟情況、城市發展需求等因素，並建立指標分解模型及體系。在縣、鄉級落實指標時，需結合「兩規」（城總規、土總規）評價結論、雙評價結果、城市自然資源狀況，以及「三區三線」劃定要求、城市戰略發展安排等因素給予落實。

2.科學劃定永久基本農田保護紅線

在劃定永久基本農田保護紅線時，以現有永久基本農田為基礎，將質量不符合要求，以及依據《自然資源部 農業農村部關於加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號）中對重大建設項目類型的定義，將重大建設項目需佔用的永久基本農田劃出，並將耕地質量較好以及高標準農田、墾造水田等土地整治項目補充劃入，形成永久基本農田保護紅線，實現永久基本農田數據、質量、生態、佈局「四位一體」。

3.合理調整永久基本農田儲備區（整備區）

以現有永久基本農田整備區為基礎，一是根據未來一定時期內重大建設項目佔用、生態建設等補劃永久基本農田需要，確定儲備區劃定規模，劃定合理比例；二是綜合遙感影像、現狀數據、實地核查、規劃銜接，確保儲備區質量能達到補劃的要求；三是儲備區劃定需協調好保護和發展的關係，將城鎮開發邊界內現有整備地塊劃出，農業空間內未劃入的優質耕地劃入。

4.城鎮開發邊界少佔耕地特別是水田

在劃定城鎮開發邊界時，需堅持能少佔就不多佔、能不佔就不少佔的原則，儘力避開或少佔耕地特別是水田等優質耕地，提高規劃實施可操作性。對於連片程度高、質量較好、地類為水田的耕地盡量避開，優先佔用質量較差、地塊零碎的耕地。

5.推進生態化土地綜合整治

從生態化、全局化的角度統籌安排高標準農田、墾造水田、未利用地開發、土壤修復、土地復墾、環境整治等項目，實現耕地生產與生態功能的統一、單個項目與整體效益的統一。

作者簡介：

孫錦海：空間規劃事業部總經理，國土高級工程師，主要研究方向為國土空間規劃、國土政策和城市更新等。孫曉桃：國地科技空間規劃事業部項目經理，國土工程師，從事國土空間規劃、國土政策研究。

責任編輯：林冬娜、鄧小雲

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