編者按

　　當下，中央有關基層減負和基層治理改革的精神正在落地。各地貫徹落實情況如何？有哪些破解之道和創新亮點？形式主義突出問題和基層負擔問題有何好轉？哪些方面依然如故，需要持續發力診治？針對此，《半月談》編輯部近期啓動新一輪大規模調研，策劃刊發《2019：施治基層十大痛點》，以期反映基層減負最新動向，發現基層減負成功經驗，探尋基層治理改革良策，助推中央政策精神切實落地基層。

　　痛點七：

　　施治典型速成，從“裏子”整改

　　淡化GDP考覈後，部分地方把“典型經驗”作爲出政績的捷徑，以“揠苗助長”方式“造樣板”“樹典型”“立標杆”；有些幹部以爲搞“盆景典型”就是出亮點，領導容易看得到。

　　受訪基層幹部認爲，不是不要樹典型，而是要樹真典型。要引導和鼓勵基層尊重創新探索，保證“典型經驗”立得住、用得上，而不能用假典型來“糊弄”“對付”。

　　假典型爲何頻頻冒頭？一方面，是上級需要“撐場面”。湖北省天門市委書記莊光明告訴半月談記者，在基層調研時，有基層幹部向他反映，時常碰到上級部門的文件上午纔到，下午就要反饋信息、報送經驗。“這樣的‘經驗’‘典型’往往是經不起推敲的。”

　　另一方面，下級也想“要面子”。以近年來頗受詬病的“樣板村”爲例，“要面子不要裏子”，是某些地方鄉村振興向“樣板化”走偏的集中體現。一些深受華而不實的“樣板工程”之苦的農民反映，有的示範點小區表面光鮮，實則缺乏必備的公共服務支撐。

　　武漢大學中國鄉村治理研究中心副教授王德福認爲，在實施鄉村振興戰略中，政府應合理使用公共財政資源，一味樣板示範的馬太效應造成的資源分配不均甚至不公，背離了公共資源的屬性，削弱資源使用績效。

　　脫貧攻堅進入衝刺階段，羣衆甚爲關心的“預期收益”問題在一些地方成了“畫餅之策”。基層幹部說，預期激勵本身沒錯，預期目標可以爲扶貧工作提供動力機制和目標導向，但不能將項目計劃、產業收益變異爲層層加壓的考覈指標，更不能以預期來替代實際收益，以畫大餅來替代實際扶貧效果。

　　“定好產業政策以後，就要下力氣去培育，切莫讓扶貧成爲紙上畫餅。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水說，扶貧效果最重要的是老百姓的口碑和實際獲得感。

　　治理典型速成，不少地方正在發力。2017年，河南修訂扶貧工作考覈辦法，力戒“任務剛下達，成績和數字就報上來；工作剛部署，經驗和做法就總結出來”的情況出現。

　　湖北省十堰市鄖陽區紀委書記、監委主任姚天國說：“從查處的典型案例看，不少熱衷‘堆盆景’，搞速成形象工程。對此，必須果斷亮出紀律之劍，久久爲功。”

　　向華而不實的形象工程開刀，是治療典型急躁症、政績浮躁症的一劑猛藥。福建省住房和城鄉建設廳近年曝光了一批在推進美麗鄉村建設中速成的大亭子、大牌坊、大公園、大廣場等形象工程，將其整理彙編成負面案例PPT，發揮了警示作用。

　　對假典型、假政績，更要零容忍。吉林長嶺縣大興鎮黨委書記樑成海等人爲應對國務院扶貧辦扶貧養牛項目檢查，將臨時借用的100餘頭牛放進牛圈並在牛槽中擺放草料，故意製造養牛項目“紅火”場景，撈取虛假政績。今年3月，吉林省紀委監委嚴厲查處了這起“借牛充數”的脫貧假典型。

　　三大攻堅戰打響之際，環保領域也成爲打擊虛假典型的重點領域。2018年，寧夏石嘴山市環保局大樓寒冬時節變“冰雕”事件受到查處。這座大樓頂部有一處國控空氣質量監測探頭，相關人員用霧炮車朝大樓噴霧抑塵，人爲幹擾空氣監測採樣。結果，持續嚴寒低溫讓這一行爲定格在了冰凍時刻。

　　生態環境部相關負責人對此表示：“地方要端正政績觀，在改善環境質量上下功夫，絕對不能在環境監測數據上打歪主意，動手腳。”

　　遏制速成典型歪風，不僅要嚴查案例，還要治病除根，從體制機制治本。山東省建立領導幹部“抓典型”機制，省直部門每年向省委省政府提交一次報告，彙報抓點帶面情況。“抓典型”絕不能“造盆景”、搞“材料典型”“經驗速成”，要經得起歷史和實踐檢驗。

　　不搞速成典型，需要機制，亦需情懷。2019年3月，安徽省涇縣汀溪鄉提出，要有“功成不必在我、功成必定有我”的境界，不得好大喜功搞“面子工程”，急躁冒進上項目，要充分考慮資源稟賦，量力而行，水到渠成。

　　同時，受訪基層幹部提醒，不能讓清理“面子工程”也變異成爲新的“面子工程”，要切實從“裏子”整改。相關部門應嚴懲弄虛作假行爲，讓投機取巧者沒有市場，激勵廣大幹部真抓實幹，努力取得經得起羣衆、實踐和歷史檢驗的實績。

　　痛點五：

　　施治政策打架，

　　建立政策法規審查機制

　　“上下齟齬”，上有政策、下有對策，執行口徑七十二變；“左右各異”，各司其職、各盡其責變成政出多門、各自爲政；“新舊不一”，新的法令政策已出臺，舊的政策規定尚未清理，導致“穿新鞋走老路”……當政策打起架來而且打法不止一種，基層幹部無所適從，羣衆的獲得感很難不受連累。

　　究竟爲何政策打架流風難絕？根源有三：新興領域存在管理空白，執行依據不一致；政出多門職責交叉，有的政策倉促出臺；上有政策下有對策，爲局部利益搞“土政策”，吹小調、吹變調。

　　湖南省政府參事柳思維等受訪人士介紹，大部分在實際操作中產生衝突的政策，其出臺導向都是方便職能部門管理，或基於部門自身利益，造成企業和羣衆辦事難度和成本增加。

　　中南財經政法大學社會發展研究中心主任喬新生表示，當前經濟、科技發展迅速，市場變化和新興業態層出不窮，基層政府應加快對新生事物公共管理政策的研究和制定，主動清除妨礙改革的陳規戒律。

　　湖南行政學院教授唐琦玉等業內專家建議，破除政策上下不一的弊病，需要加強對政策落實情況的日常監管，對政策執行中出現的變形問題實時糾偏。對於私自對政策“加碼”等情況，加大懲處力度，提高違規成本，讓各類違規“土政策”無所遁形。

　　對打架的政策文件，需要常態化清理。半月談記者調研發現，廣東、山東、江蘇等多地目前已開展政策性文件清理工作。江蘇省財政廳建立了計劃管理、統一編號、公衆參與、合法性審查、集體討論、主要負責人簽發、主動公開、及時備案、定期清理的一整套標準化管理模式，通過信息化固化流程，並將其納入“六位一體”法治財政標準化管理體系，有效提高了財政管理法治化、規範化水平。

　　山東省濰坊市2018年8月底結束的市政府文件集中清理工作中，1396件文件停止執行。主要原因是這些文件內容與現行上位法和上級政策文件相抵觸，違背公平競爭原則，不符合“放管服”改革要求。

　　同時，部分地方已在着力規範地方出臺政策、法規時“各自爲政”問題。湖北省人大常委會法規審批工作處處長鄭文金向半月談記者介紹，爲夯實“監督防線”，省、市（州）人大常委會和省人民政府加強了對市（州）政府規章的備案審查監督。

　　湖北還提出四個“不得”原則，包括不得違反上位法的規定，不得有地方保護主義，不得違背市場經濟基本原則和公平競爭的市場秩序，不得違背法定程序等內容。

　　曾就減少政策“打架”問題提交專項提案的全國政協委員樑靜建議，相關部門要把工作做到前面，在政策法規修訂前，由法制辦對有關“打架”法規的適用問題予以明確，以提高政策的可操作性。

　　“要建立政策法規審查機制，經常性地對已頒行的政策法規進行梳理和處理，及時對有衝突的內容進行廢止、修改和補充完善。”

　　華中科技大學教授趙振宇認爲，應更加關注立法決策過程中，是否形成了完整的制度程序，避免出現“拍腦袋”決策。

　　多名受訪專家和基層幹部建議，在政策法規的制定過程中，建立部際協商溝通機制，召開聯席會議，避免衝突“打架”。

　　同時他們認爲，建立部際聯動機制雖是減少部門“打架”的有效手段，但要真正行之有效，還有待在推進工作中，對發令者和基層執行者實行權責對等。“只有權責對等，才能改變少數部門‘亂發號施令，不全局考慮，不承擔責任’的現象。”湖南省社科院城鄉一體化智庫團隊首席專家陳文勝說。

　　關於基層治理

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　　來源：《半月談》2019年第7期

　　創意策劃：葉俊東

　　組織實施：周清印

　　半月談記者：樑建強 範世輝 吳鍾昊 陽建 吳帥帥 張志龍 邵琨 譚暢 譚元斌 邱冰清 向定傑 周聞韜

　　編輯：徐希才 範鍾秀許中科

　　主編：孫愛東

　　編輯：楊建楠