《國家級自然保護區人類活動遙感監測情況》系列解讀之二：拿什麼保護你，脆弱的自然保護區

2016年12月5日，環境保護部通報了國家級自然保護區遙感監測情況。通過對全國所有446個國家級自然保護區2013-2015年人類活動遙感監測，環保部分析得出這些保護區2015年人類活動現狀及2013-2015年變化[1]。在環保部公布的遙感監測結果中， 446個國家級自然保護區都有不同程度的人類活動。自然保護區內，為什麼人類活動還如此活躍？這些活動對自然保護區有什麼影響？這些活動合法嗎？

正文

12月5日，環保部對外公布全國446個國家級自然保護區遙感監測結果[2]，顯示所有的保護區都有不同程度的人類活動。活動類型除了居民點和耕地之外，還有開設採石場、礦場、能源設施、旅遊設施、交通設施、養殖場等等。

《自然保護區條例》規定了什麼

根據我國的《自然保護區條例》（以下簡稱「條例」）[3]，自然保護區可以劃分成三個區域，分別是核心區、緩衝區和實驗區。

核心區的保護級別最為嚴格，「禁止任何人進入自然保護區的核心區」[4]，科研需求也需要相應的上級主管部門批准。但這一條對保護區內原有居民網開一面：「自然保護區核心區內原有居民確有必要遷出的，由自然保護區所在地的地方人民政府予以妥善安置。」意味著核心區內原有居民不是「確有必要遷出」的可以留在保護區內[5]，因此許多保護區的核心區里還有村莊和農田。

緩衝區位於核心區外，條例規定「禁止在自然保護區的緩衝區開展旅遊和生產經營活動」[6]。因為教學科研需要進入進行非破壞性的活動，經自然保護區自己的管理機構批准即可。

實驗區是保護區的最外緣，規定也最寬鬆，可以參觀、旅遊，但是都得主管部門批准，而且不能是有污染和破壞性質的。有的保護區沒有這樣分區，按照緩衝區和核心區的規定進行管理。

根據《條例》，在保護區的核心區和緩衝區內不得建設任何生產設施。保護區任何範圍內，都「禁止進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、採藥、開墾、燒荒、開礦、採石、挖沙等活動。

保護區保護之難

儘管《自然保護區條例》做了如此嚴格的規定，保護區的破壞情況卻非常驚人。在這一次環保部發布的調查結果中，2013-2015年三年間人類活動的新增面積擴大了2339平方公里，採石、工礦、能源、交通、旅遊、養殖等人工設施不斷增加，在核心區和緩衝區內新增的開發建設活動有320處[7]。在實際情況中，由於條例中規定的懲罰太低，保護區沒有執法權且人員資金不足，甚至其他政府部門無視條例存在等等原因，導致保護區並沒有得到嚴格的保護。

保護之難一：違法成本太低

這些違法破壞活動的驅動力都是「利益」，而同時違法的成本卻又太低。在條例中對處罰形式描述模糊，唯一明確的是罰款金額，卻只有「３００元以上１００００元以下」。現行的《自然保護區條例》是1994年開始實行的，距今已經過去近22年。國家GDP從1994年的4.85萬億，上升到2015年的67.67萬億，但是對破壞保護區的處罰金額沒有變過。

實際執行中，這樣輕微的處罰完全不足以彌補保護區收到的損失。2014年，《包頭日報》的新聞《大青山保護區重拳遏制亂開採》提到「累計出動執法人員150餘人次，車輛50台（次）……重點對22家採石場、7家采沙場、47家碎石場、4家選礦場共計80家非煤礦山企業進行拉網排查」。看上去對保護區破壞非常重視，但處罰的結果卻僅是「下發《責令停產停業通知書》80份，扣押非法作業裝載機6台，運輸車輛2台，無序亂開採行為基本得到遏制[8]。」

保護之難二：有法可依，違法難究

如上面案例中的處罰輕微，並不能怪保護區的主管部門。因為《條例》並沒有將保護區的管委會或地方環保機構確認為執法主體，導致在實際工作中操作困難。今年的國際生物多樣性日，環保部等國務院7部門討論我國自然保護區發展的聯合會議上，環保部新任部長陳吉寧明確指出：「自然保護區屢屢為經濟開發讓路，一方面是保護區的管理機構沒有執法權，不能對保護區內的違法行為進行及時處置；另一方面，與保護區相關的條例對違法行為的處置規定過於『原則』，處罰力度偏弱……」

保護之難三：資金和人員短缺

儘管國家有自然保護區專項資金，有些保護區已經配備了比較好的設備，但還有很多保護區存在人員和資金嚴重不足的問題。例如2014年海南日報的一則新聞提到「全省9個國家級保護區都設立管理機構，但人員編製偏少，且沒有配齊，一些國家級自然保護區的人員編製仍是建省前由廣東省核定的。霸王嶺國家級自然保護區總面積達29980公頃，而人員定編僅13名，實際在編人員僅9名；尖峰嶺核定的人員編製19名，財政撥款編製僅9名，自籌編製10人。[9]」

保護之難四：政府部門重開發輕保護

諸多原因造成了自然保護區十分弱勢。2015年11月15日，新疆巴州國土資源局的一則公告[10]明確寫明該州的7個自然保護區中有多少已設採礦權，多少擬設採礦權。其中阿爾金山國家級自然保護區僅核心區內就已設礦權148個。國土部門明知是自然保護區核心區的情況下仍舊發布了採礦證，而且計劃發放更多。就連政府部門都如此無視保護區的存在和條例規定，可見《條例》實際執行情況難度有多大。

巴州的公告還提到新疆羅布泊野駱駝國家級自然保護區內設95個礦權。而事實上，這個保護區已經為了給開發讓路調整過一次。2007年，該保護區申請將保護區的面積從780萬公頃下調至520萬公頃[11]。申請歷時六年，最終在2012年獲得國務院批准，調整後面積為612萬公頃[12]，一共調出168萬公頃，比北京市面積還多，這是迄今為止我國能查到公開數據的自然保護區範圍調整面積減少最多的一個。然而調整後，大量的擁有採礦權的礦點「合法」地存在原保護區內。

保護區範圍調整，儘管最初目標是為了更合理地劃界，但也成為了解決保護與開發衝突的一個「合法化」途徑。為了開發建設天津濱海新區，2009年天津古海岸與濕地國家級自然保護區在2009年獲批[13]將原面積97,588公頃中的61,675公頃調了出去，調出了原面積的63.2%。當地媒體盛讚此次調整「緩解了經濟建設與環境保護之間的矛盾」[14]。

天津古海岸與濕地國家級自然保護區調整前後範圍對比圖片來源：環保部官方網站

據不完全統計，2006年至今各省市共申請調整國家級自然保護區65次，涉及61個保護區；在此期間獲得國務院批准的有32次，共涉及29個保護區[15]。已經獲批的調整導致自然保護區總面積減少了24萬公頃，其中調整出保護區範圍的約224萬公頃，而保護區擴大的範圍約200萬公頃。

未來如何堅守青山綠水

將來保護區會怎麼樣？除了寄希望於衛星遙感這樣的高科技加強監督之外，生態紅線的確立或許可以帶來一些希望。在《生態紅線劃定技術指南》和《生態保護紅線管理辦法(試點試行)徵求意見稿》中，明確國家級自然保護區要劃入禁止開發區。

在《生態保護紅線管理辦法(試點試行)徵求意見稿》[16]中，國家級自然保護區的核心區和緩衝區都劃入了一類管控區，除了必要的科研和及供水、防洪等民生工程需要外，禁止任何形式的開發建設活動；並且建立退出機制，引導紅線區內的不符合要求的人口和建設活動有序轉移[17]。

但是，僅僅依賴國家政策法規的約束是不夠的。當地政府和民眾應該將眼光放遠，不要僅僅只看眼前經濟效益，更要重視長期的生態效益和子孫後代的福利。針對自然保護區的諸多困境，從政府到居民，從關心生態環境的民間組織到個人，都需要發揮更多的智慧和力量。

[1]環境保護部通報國家級自然保護區人類活動遙感監測情況

[2] 同上

[3] 1994年10月9日中華人民共和國國務院令第167號發布，自1994年12月1日起施行中華人民共和國自然保護區條例

[4] 《自然保護區條例》第二十七條

[5] 同上

[6] 《自然保護區條例》第二十八條

[7] 《環境保護部通報國家級自然保護區人類活動遙感監測情況》：「2013-2015年期間，共有297個國家級自然保護區新增（包括範圍擴大）人類活動3780處，新增面積2339平方公里；其中對生態保護影響較大的有採石場104處、工礦用地318處、能源設施335處、交通設施39處、旅遊設施86處、養殖場114處、其他人工設施1433處。特別是核心區和緩衝區新增活動1466處，其中採石場、工礦用地、能源設施、旅遊設施、交通設施、養殖場及其他人工設施等開發建設活動320處。」