县级市为什么大多都是被代管的？
因为宪法里是省——县——乡三级，没有地级市，也没有地级市管县级市的条文。
在这里就不得不提到地级市的起源了。曾经我国有一个行政区划叫做「地区」，一个地区里有若干个县级市和县，市县平级，县级市管城区，县管乡镇农村，地区行政公署驻扎在一个县级市里。
在清朝，若干个县构成一个府，若干个府构成一个省。民国时期废掉了府，但是一个省直接管几十个县甚至上百个县，实在是力不从心，后来省政府在地方设立行政督察专员公署，也就相当于恢复了清朝的府。
新中国成立以后，沿袭了这一制度，省政府派出几个专区去管理大量的县，由于专区是省政府的派出机构，替省政府管若干个县，所以专区对县在某种意义上是「代管」。并且专区是省政府派出的临时机构，不构成一级行政区，所以我国在很长一段时间的确是省——县——乡三级管理。后来专区改名为地区，职能不变。
从80年代起，为了加快城市化进程，为了加强中心城区对周边的辐射，陆续把全国的地区改成了地级市，地级市除了管理自己的中心城区，还要行使地区的职能替省政府管理县和县级市。从此就形成了中国特色的「市」。
目前我国大部分地区都改成了地级市，只有在相对落后的区域还保留著地区，比如新疆的阿勒泰地区、塔城地区等。
做了张图，更加直观表示地区和地级市的区别。
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@秋雁两行江上雨 回答得比较明确了，这里再做一点补充，即政府层级背后所反映的财政问题，具体来说，就是分税制下财事权与之的矛盾、财权与事权的矛盾两个方面。
行政层级
自改革开放以来，尤其是80年代「市管县」改革的兴起，城市加快了向农村扩张的步伐。「市」逐渐取代「地区」成为了省与县之间的层级。整个80年代，中国的行政层级从以三级为主逐渐过渡到三、四级混合为主，到了90年代，又演变成了以四级为主的行政格局。到目前为止，中国行政层级呈现五级制格局，即中央、省（自治区、直辖市）、市（地区、自治州）、县（自治县、县级市）、乡（民族乡、镇）。
但是从理论上来看，中国现行宪法规定的政府层级只有四级——中央、省、县、乡镇。在现实情况中，政府层级的设置更是相当复杂，中央、省、计划单列市（相当于副省级）、地市、副地级市、县市、区公所、乡镇、行政村构成了实际中的9个层次。尽管村委会在法律文本中被定义为村民自治组织，但是在实际工作当中它仍然履行著大量的基层行政职能，与乡镇政府俨然构成了实际的上下级关系。这种错综复杂的行政层级划分不要说外国人弄不清，就连中国人自身恐怕也是难以明晰。
中国是人口最多的国家，也是行政层级最多的国家。实际中的五级政府层级对应著五级财政层级，这导致了中央与地方的财权、事权关系相当大程度的混乱，这主要体现在事权划分与财权分配的不统一等问题上。这种不统一具体来说不存在于中央与地方的关系上，而处于地方内部之间，也就是省以下财政体制中。在后来20多年里日益显露出的一个不足就是，分税制改革在一定程度上理顺了中央—地方关系，但是对于省以下财政体制的改革，分税制并没有很好地贯穿下去。
政府层级上，我国层次过多，行政区域的辖区范围悬殊极大，同时经济发展、地形地貌、历史等因素使得政府层级具体到每个地方又不一样，管理成本过大导致了行政效率较低。在政府收入的「初次分配」[1]中，实际上经过了两个阶段。首先是中央与地方的收入划分，在这方面，由于分税制导致「两个比重」的提高，中央占据了主导优势。而后「初次分配」开始进行第二阶段的分配，即省级政府将划分的收入与市之间进行了又一次分配，此时留给县乡一级的财政收入就相形见绌了。地方政府行政层级在数量上的过多设置导致地方内部的分税相当困难，「中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政集体逃荒」描述的正是这样一种情况。市级政府数量在近些年来增长过快，较大程度地影响了财政体制改革的顺利推行。30多年来以「放权」为背景的市场化改革使得地方政府逐渐成为了一种特殊的经济微观主体。持续的放权使得各级地方政府有了自己的特殊利益，由于经济改革的深入，这种市场化特征日益强化了地方的利益。此时的五级制政府则使这种地方利益加剧了分税制垂直贯彻的难度，难以适应新的经济发展形势。据估算，目前1个省平均管辖11个左右的地市级行政单位，1个地市级行政单位平均管辖8个左右的县级行政单位，1个县级行政单位平均管辖19个左右的乡级行政区[2]。这种宽泛的行政区划管理，极其容易造成不合理的权力配置。
现行的「撤地改市」、「市管县」、「县改市」、「县改区」等市、县制改革模式，是中国特定时期的产物，存在许多严重缺陷。从这30多年来的历史经验来看，市管县体制实际上阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置，束缚了区域经济发展，提高了行政管理成本高，影响了办事效率。尤其是「市管县」的改革，在后来的实践中越发地显现出了以下几点问题：
- 首先是 「县」的扮演角色开始受到影响。自秦朝在全国范围内推广郡县制以来，县级政权一直被历朝历代视作国家政权的政权，所谓「郡县治，天下安」。县一级政府历来都拥有相对较高的自治权。但是受到财权、事权独立的影响，「市」与「县」构成了一对相互竞争的矛盾，市场化的经济改革使得地方各级政府逐渐演化为「公司竞争型」政府，这无疑加深了市县的竞争矛盾。「市管县」要求「县」必须要服从「市」的整体发展布局，这就削弱了「县」自古以来作为一级政权的必要性，同时也较大程度地束缚了县一级政府的活跃性。
- 其次是「市」的事权与职责不够明确，对「县」的事权产生了较大的负面影响。省一级政府从宏观方面贯彻落实中央政府的政策，而县一级政府则是在微观领域负责执行具体的政策。「市」插入到两级政府之后，从上级政府收到了下放的权力，又从下级政府收到了上收的权力。1994年分税制改革以来，各级政府在财政收支的划分上普遍采用财权层层上移而事权逐级下放的原则。由此，这也就导致了县一级政府在财权十分有限的基础上又承担了过多的支出责任，同时这有进一步加剧了社会发展的失衡，使公共服务均等化出现了若干问题。我国县域经济发展的困难正是从这个角度诱发的。
从这个角度来讲，行政体制是划分事权的前提与基础。只有把行政体制尤其是政府层级设置的问题解决好，事权的划分关系才能理顺，财权的合理分配才能实现。这里给出以下几点参考建议：
- 要在全国范围内全面实行「省管县」的模式。「省管县」的核心就是减少财政层级，而在实际操作中，这一做法也确实对经济增长产生了明显的影响。浙江省自1982年以来实行的就一直是「省管县」的财政管理体制，这也是浙江省县域经济发展一直处于全国领先位置的一个重要原因。同时，为了避免两个「婆婆」的问题，即省直管县财政体制的同时并没有摆脱地级市对县的行政控制，在适当的时机、成熟的条件下应该有计划、有步骤地取消地级市层级，提高信息传递的速度和效率，降低行政管理成本。
- 应著手考虑撤销乡镇层级政府。自90年代中期以来，我国已经在县一级政府层面上实施了以「撤乡并镇」为主要措施的政府机构改革。参照南京国民政府的财政体制，我国在宪法规定下的四级政府层级的基础上，应该考虑设立中央、省、市县的三级财政。由于2006年以后农业税被取消，乡镇一级政府存在的合理性就大大地被降低了。在欠发达地区（主要是农业地区），农业税的取消使得乡镇政府难以靠其他税收来维持，它也就无法构成实际的财权，而《预演算法》规定「一级政权一级财权」，因此乡镇层级的存在不是非常必要。在发达地区，乡镇政府财力的主要构成部分也并不是政府税收。在分税制实施以前企业按隶属关系来缴税，因此整个80年代到90年代中期乡镇企业一时盛行，而分税制实施以后税收系统从地方政府独立开来，这就大大减少了地方政府能够从企业中获得的财政收入，由此带来的便是90年代中期乡镇企业大规模的转制和衰落。因此，发达地区的乡镇政府的财政收入主要是土地出让金（土地出售的收入）以及参与企业股份所获得收入。所以无论是欠发达地区还是发达地区，乡镇财政都没有必要单独作为一级存在。现行农村政治社会管理成本已经大大超过了农民的承受能力，乡镇一级政府已经没有存在的必要[3]。撤销后的乡镇府应当成为县政府的派出机构，这就类似于元朝中书省与行中书省的关系。在时机成熟的条件下，应当通过修改宪法的方式完成实际操作。这样事权就可以通过县级政府统一调动，使公共服务尽可能的均等化，保证同一地区的基本平衡。同时也能走出「精简—膨胀—再精简—再膨胀」的恶性循环[4]，实现真正的精兵简政。
央地关系
中央与地方关系问题是中国政治改革必须要面对的一个领域，这也是毛泽东《论十大关系》专门强调的一个问题。与人们所臆断的「高度集中」的「计划经济」不同，毛泽东对于中央与地方关系是这样论述的：
应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事……有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能象苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一点机动权也没有。[5]
当前的中国政治体制中，理论上来讲一切政治权力的源头都是中央政府。在1981年邓小平就一针见血地指出，当时中共的权力结构是党政不分，权力集中在党手中，而党的权力又集中在党的高层，高层又集中在党的少数领袖中。[6]
然而中央与地方关系在现实中却存在两个问题：集权但缺乏权力；分权但缺乏民主。这一现象的根本原因在于中国政治体制的一些深层弊端：中央权力缺乏「中央性」，而人民的力量没有通过民主的方式为中央权力的有效性提供足够的政治上的支持。[7]
有些人认为，单一制国家就必须实行绝对的中央集权，事权的划分亦是如此。但是，即使在计划经济时期，中国也并没有像苏联那般。尽管中共领导下的新中国没有选择联邦制而是选择了单一制，但是在后来的国家建设中依然强调要发挥中央和地方两方面的积极性来给地方放权，邓小平时期的市场化经济改革亦是如此。
近些年来，单一制国家出现了分权的趋势，而联邦制国家也有了进一步集权的迹象。这如同「猫论」所表明的那样，将本国体制套入一个陈旧的框架而不能自拔，最终只会固步自封，走向历史的尘埃。一般来说，日本、英国等国土面积较小的国家会倾向于选择单一制，而美国、俄罗斯、印度、巴西等国土面积较大的国家大多会选择联邦制。中国尽管选择了单一制，但也并不意味著事权与财权、财力的匹配只能按照完全集中的方式来做。实际上只要不是像新加坡那样的城市国家，但凡选择了市场经济，无论单一制抑或联邦制，最终的财政体制都会呈现出「行为联邦」的特点。正如毛泽东所说的那样，在巩固中央领导统一的前提之下，中国政府完全可以选择不同的方式以适应不同的地区。
一般来看，事权主要有「影响范围」和「重要程度」两个划分的标准。前者多适用于联邦制国家，后者多适用於单一制国家。中国1982年重新制定的宪法较为灵活的处理了两个划分的标准。可以说，是中央—地方关系的实质而不是单一制和联邦制的形式影响著事权的划分。这里能体现分税制因素的中央—地方关系的实质，在本文主要指两个方面：一个是公共产品，另一个是税收。
公共产品的层次性指标是界定政府间事权与支出范围的首要依据[8]，这也是公共服务均等化问题研究的一个重要方面。公共产品或者公共服务的有效提供应当是事权与财权财权、财力相匹配的关键。从这个角度出发来划分事权有三种模式：一是像美国那样只列举中央事权，凡是法律未作禁止规定的则属于地方事权；二是跟美国刚好相反的模式；三是像加拿大那样分别规定了中央、地方事权。对于我国来讲，则应该从法律文本的角度出发对中央事权、地方事权、中央地方混合事权三方面给予明确的规定。如果在条件成熟的情况下能够制定出一部专门针对中央—地方关系的法律，这三项事权的详细规定一定是必不可少的内容之一。
然而现实情况却并不如预期一般。分税制改革中，中央本应该负责全国性公共产品的提供，如国防、外交等，而地方则应该对本区域的基建（不含跨地区的）、教育等公共产品承担起则相应的责，但是 「越俎代庖」的行为时常发生。有些口岸的建设相当耗费财力，但是地方出于有求于中央的考虑仍然会参与到建设当中，这样地方在先支出后就会获得中央进一步的支出优惠。还有的地方政府可能会因为种种原因在本应该划归中央的事权上增加支出，譬如通过帮助部队营区建设，以增强军民联系。同时中央也会出于其他方面的原因来帮助地方承担本应属于地方的独立事权。这种不恰当、不合规矩的交叉性的「事权交易」极其不利于规范政府间财政关系的正常发展。它破坏了公共产品提供的原则性，只能使得财、事权相匹配的原则停在政策文件上，流于表面形式中。
综上所述，事权的划分必须具有相应的后续保障。也就是说，事权一旦确定下来，就不能随意更改。一切事权划分的变更都必须随著财权、财力的转移为前提来确定。具体到实际操作层面，事权的后续改变必须要用数字来量化支出，方便相应地调整财权和财力。但是从根本上来讲，事权的划分必须要有相关的法律加以保障。因此，出台一部专门针对中央与地方关系的法律迫在眉睫。
另一方面是税收的问题，这里主要谈及「营改增」对于分税制中事权、财权的影响。「营改增」的改革方案中专门强调了营业税在中央与地方之间的划分问题，它使得增值税一步一步地覆盖原本属于营业税的征税领域，营业税的范围不断缩减，直至将来被完全取代，从而退出历史舞台。营业税的税收总量仅落后于增值税之后，但是「营改增」后营业税从地方税变成了中央地方共享税，中央与地方的分成比例为75:25，照此估算地方财政每年在原有的基础上会减少10%左右，这无疑加重了地方财政的负担，进一步加剧了事权下放、财权上收的矛盾。当下，如何培育新的税种成为了保障地方财政的迫切问题。
同时，部分服务行业的税负上升，这无疑加重了地方财政的负担。交通运输业等部分现代服务业的税负水平在「营改增」后有所提升，企业的税负明显加重，此时地方政府为了平衡税负就会出台相应的政策对企业予以优惠补贴。也就是说，「营改增」后为企业带来的负担有一部分最终会由地方政府来承担，这就间接地扩大了地方财政收支缺口。这种缺口的扩大会直接影响地方政府公共产品的供给，这就反向地加大了地方政府的事权。
如果从整个税收体系来看，中央—地方关系下财权的划分也不够合理。首先是税收划分的方式存在问题。在现行的分税制中收入划分没有一个统一的标准，有的收入按税种划分但有的收入却又按行业来划分（如银行总行缴纳的城建税），有的收入按税种划分但有的收入由征管机构来划分（如海关增值税不作为共享税）。这与国际上一般的分税标准相差甚远，也为我国中央税与地方税的征收带来了一定的难度。其次是税收划分的许可权存在问题。这尤其表现在税收立法权的问题上。由于税收立法权高度集中于中央，地方的税收立法权就变得有名无实，这产生了一种副作用——分税制集权化的改革形成了一种「二元财政」的结构格局。
由于税收收入的减少，地方利益受到了损失，分税制改革「迫使」他们寻求预算外甚至是非预算的收入，譬如说「农民负担」和「城市化」这两个领域。这两个领域所带来的收入均属于预算外和非预算的范围，对于这些资金的管理高度分权化，而这些资金的总量上级政府也无从得知。正如当时朱镕基在广东座谈会谈到的「账外账」问题所说：「对这个问题大家最关注。那天，我同叶选平同志谈的也主要是这个问题，他说他也搞不清楚，下面究竟收了多少钱。」[9]所以分税制不仅没有解决软预算约束问题，反而使这个问题更加严重了。因此，如果不考虑「账外账」问题，对于中国这样一个大国来说，「表面集权化」对于财权的规范没有多大的意义。
法律制度
当前，中国法律与以分税制为主体的财政体制不能很好的相互适应。如关于财政的基本法律、财政监督的相关法律、关于税法的通则并没有制定出来。现行的与财政税收相关的法律只有会计法、采购法、预演算法等与公共财政配套的相关法律。多年来，随著社会的发展，很多现行法律的具体条文乃至是部分框架已经跟不上分税制改革的前进步伐。除了会计法、税收征管法等作了重要的重新修订外，其他法律不同程度地影响著分税制改革的顺利进行。尽管官方文件不同层次、不同场合的要求加快落实事权与财权、财力相匹配的进程，但是如果不及时更新现有的部分法律文本，中央的这一意愿很难落实到具体操作层面。
当下，很多财税法律的制定并不是全国人大及其常委会，大多以国务院制定的部门规章、条例、暂行办法等方面构成。这导致在执法过程中，法律法规出现了许多不一致甚至是自相矛盾的情形，下位法与上位法矛盾，甚至在个别地区出现了下位法取代上位法的情况。财政法律制度立法层次太低，透明度太低，这给中央与地方的事权、财权划分造成了相当大的困难。
财政领域的立法主体应该是中国的权力机关而不是行政机关。全国人大必须要适当地收回部分授予国务院的立法权，要做到「有法可依」。全国人大及其常委会应该著重完善国有资产、税收、财政监督这几个领域的法律体系。事权、财权的划分有赖于法律框架的确立以及法律条文的稳定。近些年来政府出台的政策文件对于事、财权的规定具有碎片化特点，事权时大时小，降低了法律的权威性。全国人大应该著手建立宏观监督体系，发挥人大的监督作用。同时在政府内部一定要做好事前监督（财政预算）与事后监督（审计公示）。
总而言之，如果不从法律层面上予以保障，事权、财权和财力问题就不可能在分税制改革中得到根本性地解决。
总体评价
事实上影响这个问题的因素有很多，但是归于一句话，就是事权过度下沉、财权过度上升。所有因素对这个问题的影响均通过这一过程展现开来。因此分税制改革在这个问题上应该有一个明确的基本思路和总体方向：适当下放财权、上移事权，控制财政转移支付规模，形成收支责任更为匹配的分权格局，从而改良中央—地方关系，形成良好的政治格局。
第一，事权划分上要有收有放，总体集权。特别是医疗、教育等领域的支出责任适当上移，以便于中央在这些领域的协调与统筹，有利于公共服务的均等化，也有利于减轻基层政府的支出。
第二，财权划分上要有收有放，总体分权。审慎对待地方政府举债问题。当前我国债券市场还处于非常不成熟的阶段，我国股票市场二十多年来的发展足以证明债券市场的不稳定性。地方债券在未来很长一段时间内不应该过分依赖债券市场，而要发挥银行信贷监管的约束机制作用。另一方面，可以考虑将土地出让金纳入共享税的范畴，这样有助于遏制地方对「土地财政」的畸形依赖。最重要的是，要利用「营改增」的契机，引导地方财力更多地向县一级基层政府倾斜，推动分税制在省以下政府层级的改革。
参考
- ^周飞舟将中央与地方财政收入的划分分为两个过程：按照税种划分中央和地方收入的过程为「初次分配」，中央对地方实行税收返还和转移支付补助以及地方对中央的上解的过程为「再分配」。具体参见《分税制十年：制度及其影响》（中国社会科学2006年第6期）
- ^孙开.我国地方财政面临的问题与改革思路[J].改革，2005(6).
- ^侯建东.中央与地方财权、事权关系[D].太原：山西财经大学，2008.
- ^谭建立.论中央与地方财权、事权关系[J].财政研究，2008(1).
- ^毛泽东选集(第五卷)[M].北京：人民出版社，1991：285.
- ^邓小平文选(第二卷)[M].北京：人民出版社，1994：327-331.
- ^郑永年、王旭.论中央和地方关系中的集权和民主问题[J].战略与管理，2001(3).
- ^孙开、彭健.财政管理体制创新研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004：140.
- ^朱镕基讲话实录(第一卷)[M].北京：人民出版社，2011：362.
你看看泉州……市区对下面这些晋江南安石狮的没什么执行力……
省直管，地级市代管的意思就是财税人事等重要领域省直管，剩下的还由原来的地级市管理。县级市毕竟是县级市。
改革开放以后很多沿海比较发达的县，GDP已经超过了很多地区，甚至超过了西部的省份。当时也是为了探索，就改成了市，级别还是县，县级市就是这样诞生的。县级市一般都挂靠在地区行署或者地级市下面，主要是一个省的管理幅度太大，一般都在100个县以上，直接管理不过来。所以由地级市代管县级市。为什么是代管?因为我们的现行宪法是1982年制定的，地方行政区划是省县乡三级，理论上县级市是应该由省政府直接管理的，所以就只能叫做代管。
历史惯性。至少在唐代就出现了现在的省市县三级制的雏形了。说到底，人口多了，县也就多了，那么多县，省级单位管不过来，必然出现地级市带管县。
感觉代管和直辖没有什么区别... 反正好多县级市都是被地级市吸血
因为常驻人口数，经济等达不到市的要求，就是不够发达
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