縣級市為什麼大多都是被代管的？
因為憲法里是省——縣——鄉三級，沒有地級市，也沒有地級市管縣級市的條文。
在這裡就不得不提到地級市的起源了。曾經我國有一個行政區劃叫做「地區」，一個地區里有若干個縣級市和縣，市縣平級，縣級市管城區，縣管鄉鎮農村，地區行政公署駐紮在一個縣級市裡。
在清朝，若干個縣構成一個府，若干個府構成一個省。民國時期廢掉了府，但是一個省直接管幾十個縣甚至上百個縣，實在是力不從心，後來省政府在地方設立行政督察專員公署，也就相當於恢復了清朝的府。
新中國成立以後，沿襲了這一制度，省政府派出幾個專區去管理大量的縣，由於專區是省政府的派出機構，替省政府管若干個縣，所以專區對縣在某種意義上是「代管」。並且專區是省政府派出的臨時機構，不構成一級行政區，所以我國在很長一段時間的確是省——縣——鄉三級管理。後來專區改名為地區，職能不變。
從80年代起，為了加快城市化進程，為了加強中心城區對周邊的輻射，陸續把全國的地區改成了地級市，地級市除了管理自己的中心城區，還要行使地區的職能替省政府管理縣和縣級市。從此就形成了中國特色的「市」。
目前我國大部分地區都改成了地級市，只有在相對落後的區域還保留著地區，比如新疆的阿勒泰地區、塔城地區等。
做了張圖，更加直觀表示地區和地級市的區別。
![]()
@秋雁兩行江上雨 回答得比較明確了，這裡再做一點補充，即政府層級背後所反映的財政問題，具體來說，就是分稅制下財事權與之的矛盾、財權與事權的矛盾兩個方面。
行政層級
自改革開放以來，尤其是80年代「市管縣」改革的興起，城市加快了向農村擴張的步伐。「市」逐漸取代「地區」成為了省與縣之間的層級。整個80年代，中國的行政層級從以三級為主逐漸過渡到三、四級混合為主，到了90年代，又演變成了以四級為主的行政格局。到目前為止，中國行政層級呈現五級制格局，即中央、省（自治區、直轄市）、市（地區、自治州）、縣（自治縣、縣級市）、鄉（民族鄉、鎮）。
但是從理論上來看，中國現行憲法規定的政府層級只有四級——中央、省、縣、鄉鎮。在現實情況中，政府層級的設置更是相當複雜，中央、省、計劃單列市（相當於副省級）、地市、副地級市、縣市、區公所、鄉鎮、行政村構成了實際中的9個層次。儘管村委會在法律文本中被定義為村民自治組織，但是在實際工作當中它仍然履行著大量的基層行政職能，與鄉鎮政府儼然構成了實際的上下級關係。這種錯綜複雜的行政層級劃分不要說外國人弄不清，就連中國人自身恐怕也是難以明晰。
中國是人口最多的國家，也是行政層級最多的國家。實際中的五級政府層級對應著五級財政層級，這導致了中央與地方的財權、事權關係相當大程度的混亂，這主要體現在事權劃分與財權分配的不統一等問題上。這種不統一具體來說不存在於中央與地方的關係上，而處於地方內部之間，也就是省以下財政體制中。在後來20多年裡日益顯露出的一個不足就是，分稅制改革在一定程度上理順了中央—地方關係，但是對於省以下財政體制的改革，分稅制並沒有很好地貫穿下去。
政府層級上，我國層次過多，行政區域的轄區範圍懸殊極大，同時經濟發展、地形地貌、歷史等因素使得政府層級具體到每個地方又不一樣，管理成本過大導致了行政效率較低。在政府收入的「初次分配」[1]中，實際上經過了兩個階段。首先是中央與地方的收入劃分，在這方面，由於分稅制導致「兩個比重」的提高，中央佔據了主導優勢。而後「初次分配」開始進行第二階段的分配，即省級政府將劃分的收入與市之間進行了又一次分配，此時留給縣鄉一級的財政收入就相形見絀了。地方政府行政層級在數量上的過多設置導致地方內部的分稅相當困難，「中央財政蒸蒸日上，省級財政穩穩噹噹，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政集體逃荒」描述的正是這樣一種情況。市級政府數量在近些年來增長過快，較大程度地影響了財政體制改革的順利推行。30多年來以「放權」為背景的市場化改革使得地方政府逐漸成為了一種特殊的經濟微觀主體。持續的放權使得各級地方政府有了自己的特殊利益，由於經濟改革的深入，這種市場化特徵日益強化了地方的利益。此時的五級制政府則使這種地方利益加劇了分稅制垂直貫徹的難度，難以適應新的經濟發展形勢。據估算，目前1個省平均管轄11個左右的地市級行政單位，1個地市級行政單位平均管轄8個左右的縣級行政單位，1個縣級行政單位平均管轄19個左右的鄉級行政區[2]。這種寬泛的行政區劃管理，極其容易造成不合理的權力配置。
現行的「撤地改市」、「市管縣」、「縣改市」、「縣改區」等市、縣制改革模式，是中國特定時期的產物，存在許多嚴重缺陷。從這30多年來的歷史經驗來看，市管縣體制實際上阻礙了城鄉資源的合理流動和優化配置，束縛了區域經濟發展，提高了行政管理成本高，影響了辦事效率。尤其是「市管縣」的改革，在後來的實踐中越發地顯現出了以下幾點問題：
- 首先是 「縣」的扮演角色開始受到影響。自秦朝在全國範圍內推廣郡縣制以來，縣級政權一直被歷朝歷代視作國家政權的政權，所謂「郡縣治，天下安」。縣一級政府歷來都擁有相對較高的自治權。但是受到財權、事權獨立的影響，「市」與「縣」構成了一對相互競爭的矛盾，市場化的經濟改革使得地方各級政府逐漸演化為「公司競爭型」政府，這無疑加深了市縣的競爭矛盾。「市管縣」要求「縣」必須要服從「市」的整體發展布局，這就削弱了「縣」自古以來作為一級政權的必要性，同時也較大程度地束縛了縣一級政府的活躍性。
- 其次是「市」的事權與職責不夠明確，對「縣」的事權產生了較大的負面影響。省一級政府從宏觀方面貫徹落實中央政府的政策，而縣一級政府則是在微觀領域負責執行具體的政策。「市」插入到兩級政府之後，從上級政府收到了下放的權力，又從下級政府收到了上收的權力。1994年分稅制改革以來，各級政府在財政收支的劃分上普遍採用財權層層上移而事權逐級下放的原則。由此，這也就導致了縣一級政府在財權十分有限的基礎上又承擔了過多的支出責任，同時這有進一步加劇了社會發展的失衡，使公共服務均等化出現了若干問題。我國縣域經濟發展的困難正是從這個角度誘發的。
從這個角度來講，行政體制是劃分事權的前提與基礎。只有把行政體制尤其是政府層級設置的問題解決好，事權的劃分關係才能理順，財權的合理分配才能實現。這裡給出以下幾點參考建議：
- 要在全國範圍內全面實行「省管縣」的模式。「省管縣」的核心就是減少財政層級，而在實際操作中，這一做法也確實對經濟增長產生了明顯的影響。浙江省自1982年以來實行的就一直是「省管縣」的財政管理體制，這也是浙江省縣域經濟發展一直處於全國領先位置的一個重要原因。同時，為了避免兩個「婆婆」的問題，即省直管縣財政體制的同時並沒有擺脫地級市對縣的行政控制，在適當的時機、成熟的條件下應該有計劃、有步驟地取消地級市層級，提高信息傳遞的速度和效率，降低行政管理成本。
- 應著手考慮撤銷鄉鎮層級政府。自90年代中期以來，我國已經在縣一級政府層面上實施了以「撤鄉並鎮」為主要措施的政府機構改革。參照南京國民政府的財政體制，我國在憲法規定下的四級政府層級的基礎上，應該考慮設立中央、省、市縣的三級財政。由於2006年以後農業稅被取消，鄉鎮一級政府存在的合理性就大大地被降低了。在欠發達地區（主要是農業地區），農業稅的取消使得鄉鎮政府難以靠其他稅收來維持，它也就無法構成實際的財權，而《預演算法》規定「一級政權一級財權」，因此鄉鎮層級的存在不是非常必要。在發達地區，鄉鎮政府財力的主要構成部分也並不是政府稅收。在分稅制實施以前企業按隸屬關係來繳稅，因此整個80年代到90年代中期鄉鎮企業一時盛行，而分稅制實施以後稅收系統從地方政府獨立開來，這就大大減少了地方政府能夠從企業中獲得的財政收入，由此帶來的便是90年代中期鄉鎮企業大規模的轉制和衰落。因此，發達地區的鄉鎮政府的財政收入主要是土地出讓金（土地出售的收入）以及參與企業股份所獲得收入。所以無論是欠發達地區還是發達地區，鄉鎮財政都沒有必要單獨作為一級存在。現行農村政治社會管理成本已經大大超過了農民的承受能力，鄉鎮一級政府已經沒有存在的必要[3]。撤銷後的鄉鎮府應當成為縣政府的派出機構，這就類似於元朝中書省與行中書省的關係。在時機成熟的條件下，應當通過修改憲法的方式完成實際操作。這樣事權就可以通過縣級政府統一調動，使公共服務儘可能的均等化，保證同一地區的基本平衡。同時也能走出「精簡—膨脹—再精簡—再膨脹」的惡性循環[4]，實現真正的精兵簡政。
央地關係
中央與地方關係問題是中國政治改革必須要面對的一個領域，這也是毛澤東《論十大關係》專門強調的一個問題。與人們所臆斷的「高度集中」的「計劃經濟」不同，毛澤東對於中央與地方關係是這樣論述的：
應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事……有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能象蘇聯那樣，把什麼都集中到中央，把地方卡的死死的，一點機動權也沒有。[5]
當前的中國政治體制中，理論上來講一切政治權力的源頭都是中央政府。在1981年鄧小平就一針見血地指出，當時中共的權力結構是黨政不分，權力集中在黨手中，而黨的權力又集中在黨的高層，高層又集中在黨的少數領袖中。[6]
然而中央與地方關係在現實中卻存在兩個問題：集權但缺乏權力；分權但缺乏民主。這一現象的根本原因在於中國政治體制的一些深層弊端：中央權力缺乏「中央性」，而人民的力量沒有通過民主的方式為中央權力的有效性提供足夠的政治上的支持。[7]
有些人認為，單一制國家就必須實行絕對的中央集權，事權的劃分亦是如此。但是，即使在計劃經濟時期，中國也並沒有像蘇聯那般。儘管中共領導下的新中國沒有選擇聯邦制而是選擇了單一制，但是在後來的國家建設中依然強調要發揮中央和地方兩方面的積極性來給地方放權，鄧小平時期的市場化經濟改革亦是如此。
近些年來，單一制國家出現了分權的趨勢，而聯邦制國家也有了進一步集權的跡象。這如同「貓論」所表明的那樣，將本國體制套入一個陳舊的框架而不能自拔，最終只會固步自封，走向歷史的塵埃。一般來說，日本、英國等國土面積較小的國家會傾向於選擇單一制，而美國、俄羅斯、印度、巴西等國土面積較大的國家大多會選擇聯邦制。中國儘管選擇了單一制，但也並不意味著事權與財權、財力的匹配只能按照完全集中的方式來做。實際上只要不是像新加坡那樣的城市國家，但凡選擇了市場經濟，無論單一制抑或聯邦制，最終的財政體制都會呈現出「行為聯邦」的特點。正如毛澤東所說的那樣，在鞏固中央領導統一的前提之下，中國政府完全可以選擇不同的方式以適應不同的地區。
一般來看，事權主要有「影響範圍」和「重要程度」兩個劃分的標準。前者多適用於聯邦制國家，後者多適用於單一制國家。中國1982年重新制定的憲法較為靈活的處理了兩個劃分的標準。可以說，是中央—地方關係的實質而不是單一制和聯邦制的形式影響著事權的劃分。這裡能體現分稅制因素的中央—地方關係的實質，在本文主要指兩個方面：一個是公共產品，另一個是稅收。
公共產品的層次性指標是界定政府間事權與支出範圍的首要依據[8]，這也是公共服務均等化問題研究的一個重要方面。公共產品或者公共服務的有效提供應當是事權與財權財權、財力相匹配的關鍵。從這個角度出發來劃分事權有三種模式：一是像美國那樣只列舉中央事權，凡是法律未作禁止規定的則屬於地方事權；二是跟美國剛好相反的模式；三是像加拿大那樣分別規定了中央、地方事權。對於我國來講，則應該從法律文本的角度出發對中央事權、地方事權、中央地方混合事權三方面給予明確的規定。如果在條件成熟的情況下能夠制定出一部專門針對中央—地方關係的法律，這三項事權的詳細規定一定是必不可少的內容之一。
然而現實情況卻並不如預期一般。分稅制改革中，中央本應該負責全國性公共產品的提供，如國防、外交等，而地方則應該對本區域的基建（不含跨地區的）、教育等公共產品承擔起則相應的責，但是 「越俎代庖」的行為時常發生。有些口岸的建設相當耗費財力，但是地方出於有求於中央的考慮仍然會參與到建設當中，這樣地方在先支出後就會獲得中央進一步的支出優惠。還有的地方政府可能會因為種種原因在本應該劃歸中央的事權上增加支出，譬如通過幫助部隊營區建設，以增強軍民聯繫。同時中央也會出於其他方面的原因來幫助地方承擔本應屬於地方的獨立事權。這種不恰當、不合規矩的交叉性的「事權交易」極其不利於規範政府間財政關係的正常發展。它破壞了公共產品提供的原則性，只能使得財、事權相匹配的原則停在政策文件上，流於表面形式中。
綜上所述，事權的劃分必須具有相應的後續保障。也就是說，事權一旦確定下來，就不能隨意更改。一切事權劃分的變更都必須隨著財權、財力的轉移為前提來確定。具體到實際操作層面，事權的後續改變必須要用數字來量化支出，方便相應地調整財權和財力。但是從根本上來講，事權的劃分必須要有相關的法律加以保障。因此，出台一部專門針對中央與地方關係的法律迫在眉睫。
另一方面是稅收的問題，這裡主要談及「營改增」對於分稅制中事權、財權的影響。「營改增」的改革方案中專門強調了營業稅在中央與地方之間的劃分問題，它使得增值稅一步一步地覆蓋原本屬於營業稅的徵稅領域，營業稅的範圍不斷縮減，直至將來被完全取代，從而退出歷史舞台。營業稅的稅收總量僅落後於增值稅之後，但是「營改增」後營業稅從地方稅變成了中央地方共享稅，中央與地方的分成比例為75:25，照此估算地方財政每年在原有的基礎上會減少10%左右，這無疑加重了地方財政的負擔，進一步加劇了事權下放、財權上收的矛盾。當下，如何培育新的稅種成為了保障地方財政的迫切問題。
同時，部分服務行業的稅負上升，這無疑加重了地方財政的負擔。交通運輸業等部分現代服務業的稅負水平在「營改增」後有所提升，企業的稅負明顯加重，此時地方政府為了平衡稅負就會出台相應的政策對企業予以優惠補貼。也就是說，「營改增」後為企業帶來的負擔有一部分最終會由地方政府來承擔，這就間接地擴大了地方財政收支缺口。這種缺口的擴大會直接影響地方政府公共產品的供給，這就反向地加大了地方政府的事權。
如果從整個稅收體系來看，中央—地方關係下財權的劃分也不夠合理。首先是稅收劃分的方式存在問題。在現行的分稅制中收入劃分沒有一個統一的標準，有的收入按稅種劃分但有的收入卻又按行業來劃分（如銀行總行繳納的城建稅），有的收入按稅種劃分但有的收入由征管機構來劃分（如海關增值稅不作為共享稅）。這與國際上一般的分稅標準相差甚遠，也為我國中央稅與地方稅的徵收帶來了一定的難度。其次是稅收劃分的許可權存在問題。這尤其表現在稅收立法權的問題上。由於稅收立法權高度集中於中央，地方的稅收立法權就變得有名無實，這產生了一種副作用——分稅制集權化的改革形成了一種「二元財政」的結構格局。
由於稅收收入的減少，地方利益受到了損失，分稅制改革「迫使」他們尋求預算外甚至是非預算的收入，譬如說「農民負擔」和「城市化」這兩個領域。這兩個領域所帶來的收入均屬於預算外和非預算的範圍，對於這些資金的管理高度分權化，而這些資金的總量上級政府也無從得知。正如當時朱鎔基在廣東座談會談到的「賬外賬」問題所說：「對這個問題大家最關注。那天，我同葉選平同志談的也主要是這個問題，他說他也搞不清楚，下面究竟收了多少錢。」[9]所以分稅制不僅沒有解決軟預算約束問題，反而使這個問題更加嚴重了。因此，如果不考慮「賬外賬」問題，對於中國這樣一個大國來說，「表面集權化」對於財權的規範沒有多大的意義。
法律制度
當前，中國法律與以分稅製為主體的財政體制不能很好的相互適應。如關於財政的基本法律、財政監督的相關法律、關於稅法的通則並沒有制定出來。現行的與財政稅收相關的法律只有會計法、採購法、預演算法等與公共財政配套的相關法律。多年來，隨著社會的發展，很多現行法律的具體條文乃至是部分框架已經跟不上分稅制改革的前進步伐。除了會計法、稅收征管法等作了重要的重新修訂外，其他法律不同程度地影響著分稅制改革的順利進行。儘管官方文件不同層次、不同場合的要求加快落實事權與財權、財力相匹配的進程，但是如果不及時更新現有的部分法律文本，中央的這一意願很難落實到具體操作層面。
當下，很多財稅法律的制定並不是全國人大及其常委會，大多以國務院制定的部門規章、條例、暫行辦法等方面構成。這導致在執法過程中，法律法規出現了許多不一致甚至是自相矛盾的情形，下位法與上位法矛盾，甚至在個別地區出現了下位法取代上位法的情況。財政法律制度立法層次太低，透明度太低，這給中央與地方的事權、財權劃分造成了相當大的困難。
財政領域的立法主體應該是中國的權力機關而不是行政機關。全國人大必須要適當地收回部分授予國務院的立法權，要做到「有法可依」。全國人大及其常委會應該著重完善國有資產、稅收、財政監督這幾個領域的法律體系。事權、財權的劃分有賴於法律框架的確立以及法律條文的穩定。近些年來政府出台的政策文件對於事、財權的規定具有碎片化特點，事權時大時小，降低了法律的權威性。全國人大應該著手建立宏觀監督體系，發揮人大的監督作用。同時在政府內部一定要做好事前監督（財政預算）與事後監督（審計公示）。
總而言之，如果不從法律層面上予以保障，事權、財權和財力問題就不可能在分稅制改革中得到根本性地解決。
總體評價
事實上影響這個問題的因素有很多，但是歸於一句話，就是事權過度下沉、財權過度上升。所有因素對這個問題的影響均通過這一過程展現開來。因此分稅制改革在這個問題上應該有一個明確的基本思路和總體方向：適當下放財權、上移事權，控制財政轉移支付規模，形成收支責任更為匹配的分權格局，從而改良中央—地方關係，形成良好的政治格局。
第一，事權劃分上要有收有放，總體集權。特別是醫療、教育等領域的支出責任適當上移，以便於中央在這些領域的協調與統籌，有利於公共服務的均等化，也有利於減輕基層政府的支出。
第二，財權劃分上要有收有放，總體分權。審慎對待地方政府舉債問題。當前我國債券市場還處於非常不成熟的階段，我國股票市場二十多年來的發展足以證明債券市場的不穩定性。地方債券在未來很長一段時間內不應該過分依賴債券市場，而要發揮銀行信貸監管的約束機製作用。另一方面，可以考慮將土地出讓金納入共享稅的範疇，這樣有助於遏制地方對「土地財政」的畸形依賴。最重要的是，要利用「營改增」的契機，引導地方財力更多地向縣一級基層政府傾斜，推動分稅制在省以下政府層級的改革。
參考
- ^周飛舟將中央與地方財政收入的劃分分為兩個過程：按照稅種劃分中央和地方收入的過程為「初次分配」，中央對地方實行稅收返還和轉移支付補助以及地方對中央的上解的過程為「再分配」。具體參見《分稅制十年：制度及其影響》（中國社會科學2006年第6期）
- ^孫開.我國地方財政面臨的問題與改革思路[J].改革，2005(6).
- ^侯建東.中央與地方財權、事權關係[D].太原：山西財經大學，2008.
- ^譚建立.論中央與地方財權、事權關係[J].財政研究，2008(1).
- ^毛澤東選集(第五卷)[M].北京：人民出版社，1991：285.
- ^鄧小平文選(第二卷)[M].北京：人民出版社，1994：327-331.
- ^鄭永年、王旭.論中央和地方關係中的集權和民主問題[J].戰略與管理，2001(3).
- ^孫開、彭健.財政管理體制創新研究[M].北京：中國社會科學出版社，2004：140.
- ^朱鎔基講話實錄(第一卷)[M].北京：人民出版社，2011：362.
你看看泉州……市區對下面這些晉江南安石獅的沒什麼執行力……
省直管，地級市代管的意思就是財稅人事等重要領域省直管，剩下的還由原來的地級市管理。縣級市畢竟是縣級市。
改革開放以後很多沿海比較發達的縣，GDP已經超過了很多地區，甚至超過了西部的省份。當時也是為了探索，就改成了市，級別還是縣，縣級市就是這樣誕生的。縣級市一般都掛靠在地區行署或者地級市下面，主要是一個省的管理幅度太大，一般都在100個縣以上，直接管理不過來。所以由地級市代管縣級市。為什麼是代管?因為我們的現行憲法是1982年制定的，地方行政區劃是省縣鄉三級，理論上縣級市是應該由省政府直接管理的，所以就只能叫做代管。
歷史慣性。至少在唐代就出現了現在的省市縣三級制的雛形了。說到底，人口多了，縣也就多了，那麼多縣，省級單位管不過來，必然出現地級市帶管縣。
感覺代管和直轄沒有什麼區別... 反正好多縣級市都是被地級市吸血
因為常駐人口數，經濟等達不到市的要求，就是不夠發達
推薦閱讀：
