小微企業的問題貸款，“盡職免責”誰說了算？

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導讀：卜祥瑞認爲，要讓銀行對小微企業真正做到“願貸、敢貸”，除了將監管和內部追責的“盡職免責”落到實處，還要做好監管規制與司法的銜接，不應過度加重銀行員工的責任。

來源丨21世紀經濟報道（ID：jjbd21）

記者丨李玉敏北京報道

編輯丨馬春園

圖片來源 / 圖蟲

小微企業融資難題已是老生常談，爲了應對金融機構對小微企業“惜貸”現象，監管部門曾出臺了“盡職免責”措施，如今這一措施遇到了現實的爭議。

今年57歲的鄒德力是中國工商銀行丹東分行小企業貸款中心的一名基層信貸員，臨近退休，卻因6年前的一筆480萬元貸款苦惱不已，他被以“違法發放貸款罪”追究了刑事責任。

但是這筆貸款已於2013年9月全部還清，且並未給銀行造成不良和損失。銀行在事後的自查中也認定，鄒德力嚴格按照法律法規及銀行相關規定，認真履行了審貸職責，在貸款調查中，他多次到借款企業實地調查，向企業法人、股東、出納、工作人員瞭解企業生產經營情況，查看企業水電稅憑證和工資狀況。

鄒德力被追究刑事責任，原因在於，彼時全國“鋼貿騙貸”風波爆發，借款方小企業主王禮波向一家小貸公司借款“過橋”，在償還銀行貸款後，由於信貸政策收緊未獲批覆新貸款，致使小貸公司的借款無法還上。小貸公司在追索債權時，企業主王禮波因爲騙取貸款和詐騙被追究刑責，鄒德力及該行其他幾名信貸員、信貸主任、審覈員均受牽連。

鄒德力於2014年7月被鳳城市公安局調查，2017年5月被鳳城市人民法院作出有罪判決，因犯違法發放貸款罪，被判處有期徒刑兩年，緩期三年。鄒德力不服上訴，檢方則認爲量刑過輕同時提起抗訴。2018年2月，丹東市中院將該案發回重審。2018年12月，鳳城市法院再審一審仍作出同樣的有罪判決。鄒德力不服再提起上訴，2019年3月14日，再審二審正式開庭。

鄒德力近日在接受21世紀經濟報道記者採訪時表示：“我認爲這是一筆正常的貸款，我們銀行和監管部門認定我沒有任何違規，但被司法機構追究刑事責任了。折騰了五六年了，還沒給出一個結果，我還是‘戴罪之身’。不過，我相信司法機關最終會給我公正的判決。”

儘管未被實質羈押，但這個案件給鄒德力及其家庭造成了較大的影響。

小貸公司負責人佟大豔在接受21世紀經濟報道記者電話採訪時則表示：“就是銀行違法放貸，銀行員工和王禮波一起熊（蒙）我的錢，把我的錢拿去還了銀行貸款。我是受害者，得利的是銀行，現在損失的480萬沒處要去。”

企業僞造虛假材料申請貸款

鄒德力提供給21世紀經濟報道記者的一份由鳳城法院2018年12月19日作出的、案號爲（2018）遼0682刑初68號判決書。

該判決書顯示，鳳城市檢察院指控，2012年2月21日，鳳城市恆大精密機械製造有限公司（下稱“恆大公司”），法定代表人王立波，以採購貨物爲由，編制虛假的資產負債表、產品購銷合同，虛構恆大公司以數量500噸、價值364萬元的鋼材作爲抵押物的事實，同時僞造了抵押物的產品購銷合同、抵押物增值稅專用發票等材料，通過工商銀行聚寶支行，向工商銀行丹東分行申請貸款200萬元，貸款期限六個月，該筆貸款當年的8月8日已經還清。

此後，王禮波又以同樣的方式，四次向工行丹東分行聚寶支行申請貸款，貸款金額分別是500萬元、500萬元、500萬元和 480萬元。其中，最後一筆貸款於2013年3月11日發放，借款期限六個月，該筆貸款於2013年9月3日還清。

檢方認定，最後一筆480萬元的貸款，是王禮波詐騙鳳城市兆雁小額貸款有限責任公司負責人佟大豔的465.6萬元贓款，用於償還這筆貸款。

檢方認爲，鄒德力作爲這批貸款的第一審覈人，在這五筆貸款的貸前審覈及發放中，違反了《商業銀行法》和貸款通則等相關規定，未嚴格審查，未查明王禮波使用虛假材料騙取貸款，致使該五筆貸款均被順利審覈併發放，應追究刑事責任。

當時工行丹東分行有關領導認爲，鄒德力不構成犯罪；最終，鄒德力並未實質羈押。

判決書顯示，檢方認爲鄒德力失職主要有兩點：一是王禮波提供了虛假的增值稅發票騙取貸款，其中第1筆提供的8張增值稅專用發票及第2筆貸款提供的9張增值稅專用發票，右上角的82位密碼完全相同，第3筆貸款提供的12張增值稅發票，購買的鋼管數量均爲100噸，如果鄒德力認真核查應該能發現虛假。二是鄒德力在恆大公司現場並沒有認真核對質押物的數量、重量，只按照企業提供的虛假賬目給予認定。

王禮波作爲該案證人供述，第一筆貸款的質押物是150噸左右的鋼管，由於鐵管不易保管，後來用鍍鋅鋼管做質押，這批鍍鋅約150噸，價值110萬，後四次在銀行貸款都是用這150噸左右的鍍鋅鋼管作質押，沒有足質的質押物。

工行認定員工已盡職

法院同時查明，丹東工行向恆大公司發放的這五筆貸款屬於商品融資貸款，在簽訂商品融資合同的同時，還簽署了三方的《商品融資質押監管協議》，工行專門委託中國外運丹東公司對質押物進行監管。

中國銀行業協會首席法律顧問卜祥瑞在接受21世紀經濟報道記者採訪時表示，商品融資貸款屬於擔保貸款，借款人以動產作爲質物提供質押擔保。由於實踐中質押物種類繁雜，而且數量龐大，銀行爲保證商品融資類貸款質量，規定對於商品融資業務需要聘請專業的第三方監管機構對質押物種類、數量進行覈實並監管。本案中，質物的核實責任已委託給第三方，第三方擔保品管理公司應當履行合同約定義務。

鄒德力表示，盡調時他和監管公司一起到現場看的質押物，監管公司做了實地測算。當時監管公司人員對這批質押物進行評估稱重，然後根據企業提供的賬上記載數量和實物進行確認，賬實相符。

至於虛假髮票問題，卜祥瑞認爲，銀行貸款根據不同業務種類採取不同的風控措施，審貸重點也有差異。

本案所涉及的貸款表面上是商品融資貸款，實際上是綜合性擔保貸款，銀行採取了第三方監管公司審覈監管質物、借款方承擔無限連帶保證責任、財產保險等一系列風控措施，發票在其中的作用是微乎其微的，有無發票對本案貸款風險並無本質影響。

在發票覈實上，鄒德力認爲自己做到了盡職。前兩筆貸款增值稅發票沒有進行省國稅局官網驗舊，原因是銀行沒有規定和要求。第三筆業務以後，增值稅發票均在省國稅局官網進行了驗證，原因是工商銀行總行對商品融資業務風險管理提出了新的要求。

鄒德力表示，新的政策出臺後，他按照要求將查詢結果做截圖處理掃描至信貸臺賬，附在貸款卷宗內。由於該查詢系統僅能查詢開票日期、開票單位、發票號碼和發票代碼等基本信息，因此客觀上無法發現發票具體數量、價款等造假情況。

在企業的還款能力及經營狀況調查方面，鄒德力多次到借款公司實地調查，向企業法定代表人、股東、出納和工人瞭解企業生產情況，查看企業的水電稅憑證和工資發放情況，調查企業是否有停產和拖欠工資的情況，認真審查了王禮波提供的公司財務報表。根據當時審覈情況，恆大公司正常生產經營，符合貸款條件。

鄒德力向21世紀經濟報道記者表示：“我和企業負責人沒有任何經濟往來，之前甚至都不認識，是我們行宣傳小微企業貸款產品，企業自己找來的，我負責接待。貸款完全按照行裏要求進行，沒有任何優惠條件。”

針對此案，工行方面也堅稱鄒德力做到了盡職，並未違法違規。

2016年6月20日，工行丹東分行給鳳城法院發了一份名爲《關於我行員工涉嫌違法發放貸款一案的情況說明》的函件。工行丹東分行表示：“希望法院能夠全面調查覈實案件情況、證據，依法認定我行員工無罪。”

工行在《情況說明》中表示，對於公安機關、檢察機關所列的情況，我行經過十分嚴格認真詳細的內部調查覈實，查閱了我行有關規章制度，向有關當事人瞭解了情況，重審相關貸款的調查，我們認爲我行員工按照商業銀行法、貸款通則等法律法規以及我行相關工作規定認真履行了審貸第一調查人的職責，沒有違反我行貸款審批業務相關規定，更不存在違法發放貸款的問題，不構成犯罪。

工行還稱，截至目前，我行對同類貸款的審覈流程標準、工作要求均是如此，鄒德力沒有任何翫忽職守違法發放貸款的行爲，也未造成任何損失。

卜祥瑞認爲，鄒德力不是發放貸款的決定主體，只是若干經辦人之一，他並無決定權，銀行貸款普遍採用審貸委員會集體審覈決策機制，在業務經辦人並不違反國家法律法規的情形下，將銀行基層經辦員工作爲違法發放貸款的主體追究刑事責任，在主體上顯然存在不適格問題。

“盡職免責”如何界定？

除鄒德力外，工行丹東分行下轄的鳳城支行員工李延宏、孫平也被以同樣的罪名追究責任。

鄒德力經辦的這5筆貸款，恆大公司均到期及時還款，未發生一筆欠息、逾期和不良。工行認定其員工做到了盡職盡責，爲何其還會被追究刑事責任？

工行在前述《情況說明》中給出的理由是這樣描述的：此案是源於我行鳳城支行爲恆大公司辦理的另一筆商品融資擬質押的鍍鋅鋼管丟失，監管公司與我行鳳城支行一起向鳳城市公安局報案追查，鳳城市公安局經偵人員偵查中發現恆大公司企業法人王立波僞造公司財務資料造成企業盈利假象，騙取貸款，對丟失的質押物鍍鋅鋼管，監管公司賠償，銀行未造成任何損失。

鄒德力向21世紀經濟報道記者表示：“背後的因素是小貸公司向恆大公司討要465.6萬元過橋借款引發的。因銀行新的貸款未批下來，王禮波借的小貸公司480萬元貸款（月息3分扣除利息實際借到465.6萬元）難以償還。”

據鄒德力介紹，2013年11月6日，就恆大公司和小貸公司的借貸糾紛，鳳城市人民法院已就同一法律事實作出（2013）鳳民初字第03007號民事調解書、（2013）鳳執字第01032號執行裁定書，判決恆大公司於2013年11月7日前給付債權人佟大豔480萬及利息，王忠瑞（王禮波之子）、李延宏（工行鳳城支行員工）承擔連帶擔保責任。

恆大公司實際控制人王禮波也因騙取貸款罪和詐騙罪，被判處有期徒刑十六年。

佟大豔的親屬向21世紀經濟報道記者表示：“當時王禮波個人找我們借錢，我們沒借，他的還款能力不符合借款條件。王禮波說他已經在工行申請新一筆貸款了，後來我們問了工行員工李延宏，他說這個錢沒問題，能貸下來，我們才借給他錢。”

上述人士表示：“王禮波借錢時說得很清楚，就是給工行借新還舊的過橋資金。”

不過，李延宏本人和工行均認爲違法發放貸款罪不成立。工行丹東分行同樣給法院發過一份公函，認爲李延宏等人不構成犯罪。

工行甚至在上述公函中表示：“目前我行其他信貸人員精神高度緊張，情緒波動嚴重，甚至不敢不願再對外審查貸款，即使審查也是久拖不決，嚴重影響到工作效率。平時工作也是人心惶惶，猶如一把達摩克利斯之劍懸在頭頂，不知何時會災難降臨到自己頭上，工作人員這些情緒蔓延開來，直接後果就是我行的信貸業務受到嚴重影響。”

佟大豔及其親屬則表示：“被騙了480萬，換誰誰不去要？拿我們的錢挽回了工行的損失，工行的員工全程參與還在借條上簽字，我覺得一點都不冤屈。”

21世紀經濟報道記者通過中國法律裁判文書網檢索發現，涉及違法發放貸款罪的一審刑事判決文書高達515件，而二審刑事判決文書僅有25件，在一定意義上反映了違法發放貸款罪案件二審存在相當數量的終審未確定的可能。

有銀行業自律組織也曾就銀行員工涉嫌違法發放貸款罪對51家銀行業金融機構做過調研，據不完全統計，2012年以來，發生三十多例銀行員工被判違法發放貸款罪案例。近半數案件都是因融資出現風險後借款人舉報而引發，其目的或是爲了幹擾或阻礙銀行正常的依法清收工作，企圖達到逃廢債的目的，或是因自身涉嫌犯罪而對銀行員工予以打擊報復。

卜祥瑞認爲，要讓銀行對小微企業真正做到“願貸、敢貸”，除了將監管和內部追責的“盡職免責”落到實處，還要做好監管規制與司法的銜接，不應過度加重銀行員工的責任。

卜祥瑞表示：“借款人等構成騙取貸款罪，銀行員工並不必然構成違法發放貸款罪。”應該考慮信貸人員是否存在主觀罪過，客觀上是否實施了違法發放貸款行爲。如果信貸員只因沒有嚴格履行貸前調查職責或因工作輕微失誤，而導致貸款通過審查審批程序的情況，不能簡單化追究信貸人員違法放貸刑事責任。

記者觀察：如何讓銀行基層員工，對小微企業真正“願貸、敢貸”？

要解決小微企業融資難、融資貴的問題，關鍵是讓銀行對小微企業“敢貸、願貸”。儘管監管部門已經出臺了“盡職免責”的措施，但是“違法發放貸款罪”等存在爭議的司法刑事追責制度，無疑是懸在銀行員工頭上的達摩克利斯之劍。

工商銀行丹東分行小企業貸款中心的一名基層信貸員鄒德力的遭遇就很典型。他給一家小微企業貸款五筆，每筆不超過500萬元，這些貸款在六年前就已全部還清，沒有逾期和欠息，也未給銀行造成任何不良和損失。但因小微企業主“倒貸”過程中，借了小貸公司的過橋貸款無法償還，被以詐騙罪追責，鄒德力等多名銀行員工也牽涉其中，被以違法發放貸款罪追究刑事責任。

衆所周知，小微企業普遍存在經營管理不規範、財務數據失真、缺乏抵質押物等問題。爲了獲得銀行的信貸融資，編造虛假報表、抵質押物估值虛高等行爲不在少數，銀行識別難度加大。另一方面，在中央及金融監管部門要求加大對小微企業融資支持的背景下，極少數銀行及員工對這樣的違規行爲“睜隻眼、閉隻眼”，變相默許了。

首先，落實“盡職免責”，特別是對“盡職”的判斷標準應該儘快明確。

正如一位股份制銀行支行長所說的：“不良貸款是終身追責的，未發生不良是否就一定不追責？如果發生了不良，銀行員工做到什麼程度可以免責？我希望有一個可操作的、清楚的標準，讓我們真正敢放開手腳去做業務。”

更重要的是，“盡職免責”需要做好銜接，特別是與現有的法律和司法機關的法規的銜接。以鄒德力的案件爲例，銀行內部自查和監管檢查均認爲其並未違反相關規定和銀行操作流程，而司法機關認定其存在犯罪行爲。

“盡職免責”是金融監管部門出臺的政策，盡職後免去的是銀行內部的責任追究以及監管的處罰，而司法纔是終局性的裁定。如果法律特別是刑法的追責標準嚴於監管要求，這一監管要求在司法機關面前等同於無效。

其次，警惕刑事追責下的債務人惡意逃廢債或向銀行轉嫁風險。

之所以造成銀行認定合規、監管不處罰，而公檢法卻認定構成犯罪的狀況，或許是因爲刑法中關於違法放貸罪的認定標準較低。根據《最高人民檢察院、公安部關於公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》違法發放貸款數額在100萬元以上或造成直接經濟損失數額在20萬元以上的，應予立案追訴。

這一標準已落後於當下的經濟發展水平，應適當修訂刑法和相關法律適用標準。監管部門關於普惠型小微企業的貸款，單筆在500萬以下，且個人消費貸款、信用卡透支也可高達30萬。過低的立案追訴標準，可能造成刑事程序啓動的隨意性，給借款人、擔保人或其他民間債權人向銀行打擊報復及惡意逃廢債留下空間。

此外，銀行應該規範自身的押品管理，改進與第三方合作的業務模式。

押品本質是緩釋風險的重要手段，真實、足額的押品可以有效降低貸款的損失率，提高不良處置的回收率。無論是此前的“鋼貿”騙貸風波、青島港貿易融資騙貸案，還是近年來的“虛假黃金”質押騙貸案等，押品的管理都是重大的風險隱患。

鄒德力一案中，爭議的一個焦點也是質押物是否足值的問題。銀行及其員工均認爲，已委託了專業的第三方機構進行監管，抵質押物的真實性、質量、數量、規格等應由第三方負責覈查，銀行便可以高枕無憂。

抵質押物的管理、估值，特別是以動產質押發放貸款的業務中，質物種類多、數量大，銀行保管儲存起來不方便，委託專業的第三方機構是很好的途徑。不過，銀行纔是動產質押的權利人，不應過度依賴第三方，對質物應形成自己完善的評估、判斷和管理體系。且在和第三方的合作中，也應建立相應的准入制度，明確雙方各自的權利義務關係。