最高法院案例：“複議機關不作爲”和答覆判決

【裁判要旨】

行政複議是依申請的行政行爲。一方面，沒有申請人的申請，行政複議就不會發生；另一方面，不是任何申請都必然產生受理與審查的法律效果。行政複議機關應當對行政複議申請是否符合法律規定進行審查，並對不符合法律規定的申請作出不予受理的決定。《行政複議法》第十七條第一款規定的就是對行政複議申請的受理與審查。雖然該條第二款規定：“除前款規定外，行政複議申請自行政複議機關負責法制工作的機構收到之日起即爲受理”,但該款規定的前提，是行政複議機關確實依照第一款的規定，對行政複議申請進行了審查和處理。在行政複議機關對審查和處理消極不作爲的情況下，並不意味着行政複議申請自然符合法律規定、視爲已經受理。《行政訴訟法》第二十六條第三款規定：“起訴複議機關不作爲的，複議機關是被告。”這裏所說的“複議機關不作爲”，既包括受理之後逾期不作複議決定，也包括對複議申請不予受理；既包括書面決定不予受理的積極不作爲，也包括對是否受理怠爲處分的消極不作爲。但是，超出《行政複議法》第十七條第一款規定的“五日內”的審查期限，甚至超出《行政複議法》第三十一條第一款規定的“六十日內”的行政複議期限，行政複議機關仍對是否受理行政複議申請怠爲處分，固然構成“複議機關不作爲”，卻非必然代表行政複議機關已經自動受理複議申請。

根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國和行政訴訟法〉的解釋》第九十一條的規定，如果“原告請求被告履行法定職責的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答覆的，人民法院可以根據行政訴訟法第七十二條的規定，判決被告在一定期限內依法履行原告請求的法定職責”，但是，該條還規定：“尚需被告調查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理。”這種判決方式被稱作答覆判決，相比於履行具體、特定的法定職責的判決，這種判決方式的標的內容尚不具體，之所以承認這種判決方式，主要是基於人民法院對行政機關的裁量權和首次判斷權的尊重。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行政裁定書

（2018）最高法行申9429號

本院認爲：綜合再審申請人的再審理由，本案主要爭議焦點集中在兩個方面，一是對《行政複議法》第十七條規定的行政複議受理問題的理解，二是履行法定職責判決與答覆判決如何選擇適用。

一、行政複議的受理問題

本案的起因是，再審申請人張遠鳳等向再審被申請人丹江口市政府申請行政複議，後者未作任何答覆或處理。一審法院認爲，“依據《行政複議法》第十七條規定，丹江口市政府收到張遠鳳等的複議申請後，應當進行審查，對是否符合複議法律規定等應予書面明確告知。鑑於丹江口市政府庭審中提出不屬於其行政複議範圍的抗辯理由，應尊重行政機關的首次判斷權，不宜直接視爲受理。”因此依照《行政訴訟法》第七十二條的規定，責令丹江口市政府在判決生效之日起五日內對張遠鳳等的複議申請作出是否受理的書面決定。再審申請人在再審申請中提出，“《行政複議法》第十七條第一款規定：‘行政複議機關收到行政複議申請後，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政複議申請，決定不予受理，並書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬於本機關受理的行政複議申請，應當告知申請人向有關行政複議機關提出。’第二款規定：‘除前款規定外，行政複議申請自行政複議機關負責法制工作的機構收到之日起即爲受理。’本案中，再審被申請人在收到再審申請人的行政複議申請材料後的五日內並未作出不予受理的決定，根據《行政複議法》第十七條第二款的規定，本案的行政複議申請已經受理。”

二、履行法定職責判決與答覆判決

《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十七條規定：“公民、法人或者其他組織認爲行政機關的具體行政行爲侵犯其合法權益提出行政複議申請，除不符合行政複議法和本條例規定的申請條件的，行政複議機關必須受理。”對申請人的行政複議申請在法定期限內審查並作出是否受理的決定，也是《行政複議法》第十七條第一款賦予行政複議機關的職責。行政複議機關在法定期限內不受理複議申請，無論是以書面形式作出不予受理決定，還是消極不作爲，行政複議申請人都有權依照《行政訴訟法》第四十五條和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第二款的規定，向人民法院提起訴訟。針對行政複議機關拒絕受理行政複議申請或者無正當理由逾期不予答覆，原告可以僅請求人民法院判決行政複議機關受理其申請，也可以請求人民法院在判決行政複議機關受理其申請的同時一併判決行政複議機關作出複議決定。根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國和行政訴訟法〉的解釋》第九十一條的規定，如果“原告請求被告履行法定職責的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答覆的，人民法院可以根據行政訴訟法第七十二條的規定，判決被告在一定期限內依法履行原告請求的法定職責”，但是，該條還規定：“尚需被告調查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理。”這種判決方式被稱作答覆判決，相比於履行具體、特定的法定職責的判決，這種判決方式的標的內容尚不具體，之所以承認這種判決方式，主要是基於人民法院對行政機關的裁量權和首次判斷權的尊重。具體到本案，在行政複議機關尚未就是否符合行政複議申請條件作出審查判斷的情況下，原審法院只是判決行政複議機關在法定期限內對再審申請人的複議申請作出是否受理的書面決定，既對行政複議機關的消極不作爲進行了監督，也考慮了司法權與行政權必要的界限，符合《行政訴訟法》第七十二條和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國和行政訴訟法〉的解釋》第九十一條的規定。

綜上，再審申請人張遠鳳等的再審理由不能成立，其再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人張遠鳳、譚文雲、武勝義、陳聖府、柴玉傑、杜淑林、陳清平、陳訓蘭、陳嘯梅、付桂林、石磊的再審申請。