「治國有常，而利民為本」，共享發展是黨的十八屆五中全會提出的新發展理念之一。當前，建設特色小（城）鎮在以人為核心的新型城鎮化推進過程中扮演著重要的角色， 讓人民羣眾共建特色小鎮，共享成果，是特色小（城）鎮建設的重要出發點和落腳點。

小（城）鎮裏的羣眾有兩種類型，一是原住民，絕大部分是農牧民；二是新住民，即去創新創業的人。特色小鎮建設的共享理念，就是要突出以人為本，讓小鎮全體居民都充分參與進來，使原住民生活能夠改善、職業能夠保障、創業能夠引領、就業能夠尊嚴，他們快樂地生產生活成為小鎮當中美麗的動態風景；新住民能夠被小鎮宜居宜業的舒適環境吸引，把小鎮作為他們創業的平臺、心靈回歸的港灣、安家置業的新家園，接踵而來，為小鎮注入新活力、新生機。

一、特色產業發展要富民

習總書記講「小康不小康，關鍵看老鄉」，「老鄉小康不小康，關鍵看收入」，全面建成小康的重點和難點在農村和農民。由於生產力發展水平和社會化發育程度較低，產業結構單一，抗禦自然災害能力低，小而散、缺乏市場競爭力，羣眾科技意識和商品意識淡薄，市場經濟觀念落後，農民持續增收還面臨諸多不利的因素。當前城鄉居民人均收入相差2.8倍左右，雖然在逐年縮小，但農村牧區就業渠道窄，致富項目較少，特色小鎮建設是帶動農牧民羣眾致富奔小康的重要抓手。

1、把特色產業培育成致富產業

特色小（城）鎮建設是推進供給側結構性改革、培育特色產業和新興產業的重要平臺。產業是小鎮建設發展的「根」，是小鎮建設發展的核心，小鎮的培育發展必須通過一個個「產業」 「項目」來實現。產業培育和發展主要是在「特色」上下功夫。一是 「有中生新、精益求精」。我國地域廣大，各地在資源稟賦、區位條件等方面存在很大差異，一些地方有獨特的資源或產業基礎（包括物質和非物質資源），應充分地挖掘和利用好這些獨具特色的比較優勢，在產業的差異化定位和行業領域細分中精研產業鏈，整合升級，把優勢產業做特、做精、做強，做響品牌，逐步發展成為農畜產品小鎮、交通樞紐小鎮、歷史文化小鎮等傳統資源特點明顯的特色小鎮，比如，西湖龍塢茶小鎮、蕭山空港小鎮、陝西禮泉縣袁家村等都屬於此類；二是「無中生有、創新突破」。隨著世界經濟全球化和信息時代的到來，資源流動更為快捷便利，哪裡市場活躍，機制靈活，資源就向哪裡流動聚集，一些並不具備優勢資源的產業在傳統的「零資源」地區，也可以「無中生有」地培育成相關商品集聚中心，這是供給側結構性改革的應有之意，是通過「市場」這隻無形的手逐漸形成有效供給能力，形成滿足市場新需求的創新特點鮮明的特色小鎮，類似一些金融小鎮、電商小鎮、「雙創」小鎮，如北京的房山基金小鎮、浙江雲棲小鎮、嘉善巧克力甜蜜小鎮、四川菁成都蓉創客小鎮等就是這類特色小鎮。這些特色小鎮的「大」產業，既是一定區域內最有競爭力的「立鎮強鎮」產業，也是帶動羣眾穩定增收的「就業富民」產業。

2、帶動當地羣眾就業創業

實現約1億人就地就近城鎮化 （李克強總理2014年政府工作報告），吸引村民和羣眾回鄉創業，讓他們不再背井離鄉去大城市找工作，既是新型城鎮化的重點任務，也是特色小城鎮建設要實現的真命題。特色小鎮大多分佈在大城市周邊，相對中心城區，小鎮生產生活成本相對較低，是吸引新生創業團隊和年輕創業者的理想棲息地。要把創新創業作為特色小（城）鎮建設的新動能，千方百計打造「雙創」平臺，降低門檻，減少束縛，營造環境，讓更多的優質資源就近向特色小鎮集中，吸引和引導青年人返鄉就近就業、創業、興業，讓當地羣眾掙錢和顧家兩不誤，享受到特色小鎮建設的紅利。主要是解決困擾創新創業的「三難」，一是改善營商環境，破解准入難；二是規範政策環境，破解成本難；三是構建金融環境，破解融資難，讓小鎮創業者成為受益者。例如，山東德州近年來培育了十幾個特色小鎮，已吸引40多萬勞動力返鄉務工創業，不僅羣眾家庭收入增加，而且家庭團聚，還解決了「留守」、「空巢」等社會問題，實現了經濟效益和社會效益的雙贏。據住建部數據顯示，第一批特色小鎮名單公佈後，新增企業就業人口10萬人，平均每個小鎮新增工作崗位近800個，農民人均純收入比全國平均水平高1/3（數據來源於住建部公開資料）。帶動產業和農村發展效果明顯。

當前還有一個很好的特色小鎮產業創建模式，就是田園綜合體。它為農業型為主的特色小鎮發展提供了更加具體的方向和發展路徑，是特色小鎮建設現實的方法論和優秀的商業模式選擇。過去，傳統的農業鄉村大多以單一產業類型或農作物作為主要支撐，現在，一個完善的田園綜合體就是各類新產業疊加的特色村鎮，它有農牧業生產，還有緊緊圍繞農牧產品的加工、營銷等下游產品以及旅遊、文化等衍生產品，讓農業的多功能性大為擴展，由單純農業生產向農業觀光、農事參與和對農耕文化的體驗品味等複合功能轉變，一二三產業深度融合，既把傳統的農事產業培育成農民的當家產業、致富產業，還吸引了更多的年輕人回家置業，帶動了更多的農牧民羣眾在發展特色產業中得到實惠。

二、環境建設要便民

如果說，「產業」是特色小鎮發展的「根」，那麼「人」就是特色小鎮的「本」，是小鎮建設發展的出發點和落腳點。農牧村鎮的水、電、路、氣等基礎設施欠賬、醫療、教育、養老等公共服務配套不完善，生態脆弱、環境治理跟不上，社會管理滯後，是農村牧區經濟社會發展最大的瓶頸，也是城鄉發展所面臨的現實差距。能夠像城市一樣，有便捷的基礎設施、完善的公共服務、優美宜居的生態環境，是小鎮產業集聚的必要條件和重要支撐，也是小鎮人民羣眾對美好新生活的熱切期盼。

1、傾聽羣眾意見

要堅持以人為本，在特色小（城）鎮的規劃、選址、設計、建設、管理等過程中要充分考慮當地羣眾、企業的意見和需求，要讓小鎮發展理念直接鏈接小鎮羣眾的意願和訴求，讓他們切實感受到與自身息息相關，激發他們熱情參與。小鎮不需要可望不可及的「烏託邦」，小鎮的定位、規模和風貌要構建在小鎮居民羣眾的日常工作和生活當中，要符合小鎮羣眾生產生活的實際，要與小鎮的文化民俗傳統結合、與小鎮生產生活承載能力配套，與周邊自然生態環境協調、與周邊城鎮功能佈局統籌，要彰顯出自己的獨特魅力，有了特色，就永遠不會落後。

2、滿足羣眾真實需要

在建設中，要立足補短板，從解決羣眾最關心、最直接的問題入手。一是硬體上建設基礎設施，加快道路交通改造，尤其是出行環境髒亂差的背街背巷、小街小巷、土路泥路，讓羣眾能幹凈便捷出行。加快水、電、氣、視、訊等進村入戶，要降低綜合成本，讓羣眾用得上、用的起，用的長遠。要加強污水、垃圾處理、物流通道等建設，完善小城鎮功能，提升產業承載能力，讓更多企業願意選擇把總部設在小鎮上。二是軟體上配套多樣化公共服務，要引導開發正能量的休閑度假項目，圖書館裡要有羣眾願意看、看得懂、看了有用的圖書，廣場、體育場上要有羣眾喜聞樂見安全健康的休閑活動，要調動好基層黨組織、青工婦羣團和羣眾團體組織引領豐富羣眾文化精神領地。要重視引進優良的幼兒園、小學教育資源和社區醫療資源，實踐證明，教育和醫療衛生條件比產業更能吸引人口聚集，就近入托上學、就近看病就醫和就近放心養老是農村牧區羣眾「最大」的後顧之憂，要疏導城鎮的優質資源向特色小鎮平衡和傾斜，推進公共服務均等化進程，讓小鎮羣眾享受到更有質量、更愉悅的公共服務。

3、給羣眾一個生態家園

綠水青山就是金山銀山，綠色是小鎮的本色和底色，要把綠色生態理念融入特色小鎮的規劃、建設和運營全過程，依託小鎮獨具的、城市匱乏的「山、水、林、田、草」等生態優勢，打造山水秀美、設施完善、生活便捷、宜居宜業的魅力小鎮，特色小鎮首先必須是生態小鎮，要統籌用好「生態+」和「+生態」理念。要有鄉土溫情、出門要望得見山、看得見水，要有生態「顏值」。小鎮羣眾在幸福工作生活中，不僅享受著本來在大城市才能享受的城市文明與公共服務，還能享受大城市人所嚮往的現代山水田園風光。

藉助政策和資金支持的東風，各地小城鎮基礎設施和公共服務配套建設如火如荼，浙江計劃3年內特色小鎮要完成固定資產投資50億元左右（不含住宅和商業綜合項目）；河北3年內將完成20億元以上；天津到2020年將完成50億元以上。一批特色鮮明、產業發展、綠色生態、美麗宜居的高顏值小鎮正在崛起。

三、文化建設要樂民

文化是特色小鎮建設的「魂」，是小鎮建設發展的精神原色。農村文化建設投入不足，文化生活貧乏，農閑之餘，農民除看了電視和村頭曬太陽之外，最多的消遣活動是串門、打牌,健康向上的文化活動跟不上，低俗的東西必然會乘虛而入。只有做足文化內涵，賦予小鎮文化氣息，才使每個特色小鎮都積極向上充滿活力，纔能夠區別其他小鎮，讓人念念不忘，長久不衰，文化會讓小鎮更歡樂。

1、讓生活更加優雅

立足於文化富民、文化強民、文化惠民，盤活和利用好各類文化資源，在加強公共文化服務配套、保障供給的基礎上，還要大力發掘地方文化資源潛力和特色，保護和整理好小鎮區域內文物資源和非遺文化資源，鼓勵和支持當地優秀文化項目開發，引導積極向上的等各類節慶活動，把小鎮獨一無二的文化元素注入小鎮建設，在特色產業定位和創新中，重構小鎮的文化認同和文化凝聚力，使特色小鎮文化遺產傳承、人文氣息、文化產業、文化生態等多種功能互動疊加，提升小鎮的文化形象和文化品位，培育形成小鎮獨特的文化印記，讓小鎮生產、羣眾生活處處洋溢著鮮活的文化特色和戀戀的鄉愁情懷。

2、做快樂產業

文化也是特色小鎮的核心資源，要培育和發展文化創新創業，讓小鎮羣眾以文化興業、添樂、揚名的同時，還能有實實在在的收益可見。一是文創產業。特色小鎮建設進入白熱化，特色文化潛移默化成為小鎮的超級IP，我國文化產業的發展時代從1.0、2.0發展演變，進入3.0，出現了一個商機無限的大市場，文創產業迅速發展。但是，相比與常規商業，文創產業更加脆弱，不可能一蹴而就，需要漫長的孵化過程，更賴於政府前期扶持、有賴於專業的配套服務，要先「放水養魚」，為文化創意產業提供良好的創業和融資環境。對有些條件成熟的小鎮可著力打造建設文化主題小鎮。二是文旅融合發展。「文化+」是助力特色小鎮建設的重要發展模式，「旅遊+」和「+旅遊」則是特色小鎮發展的最典型、最重要的路徑，文化旅遊產業融合發展已成為不可拆分理念。要在小鎮的創意策劃之初，就專註於以特色文化產業做基礎，整合小鎮及周邊文旅資源，再切入相關市場要素，設計一條「文創產業+旅遊景區+文旅產品開發+市場運營+N」的文旅產業鏈條。文旅特色小鎮就是以文化資源為依託、旅遊產業為主導，實現「產城人文」融合發展的典型特色小鎮，它不僅是簡單地作為一種小鎮聚居形式和生活模式，也是一塊美麗生態示範區和特色文旅產業集聚地，具有獨特的文化和旅遊價值。當然，每一個特色小鎮都可以站在一個特色文化和獨特風景的文旅景區的思路來精心設計和規劃，讓特色文化與地方主導產業、旅遊產業和社區建設有機融合，使文旅產業為小鎮發展提供源源不斷的營收補充，產業因文旅更加興旺、小鎮因文旅更加美麗、羣眾因文旅更加富裕。

四、機制建設要助民

特色小鎮建設投入大、週期長，建設的成敗直接影響小鎮的發展和羣眾的生活。體制機制創新是特色小鎮發展的「源」，是小鎮建設發展的不竭動力。要持久地堅持體制機制創新和一貫的政策扶持，把惠民的好事辦好。

1、搭建平臺提供服務

特色小鎮建設政府是引導，企業是主導，羣眾是主人。政府不僅要在看得見、摸得著的硬環境上惠及羣眾，更要探索在軟環境上讓羣眾得到幫助。政府不用大包大攬，既不當「家長」，也不要做「保姆」，而是應把主要精力放在搭建要素匯聚平臺上，用在提供完善的制度供給和精準的公共服務上。

以建設牧業為主的特色小鎮為例，一直以來，農牧民的脫貧致富問題作為熱點民生問題吸引了全社會的持續關注，各級政府在政策資金和體制機制等方面給予了大力扶持和幫助。但是由於牧民居住偏遠分散，牛羊養殖傳統上比較封閉，對接市場和企業遠不如農民直接和廣泛，缺少中間平臺和服務，牧民脫貧致富成為重點中的難點。內蒙古扎魯特旗政府以道老杜蘇木（鎮）為核心打造現代草牧業小鎮，給當地農牧民和企業搭建了一個現代草牧業發展的共贏平臺。一是採用PPP模式投資4億元，實施草原生態保護和治理系統工程，補齊基礎設施和公共服務欠賬，以「政府引導+平臺運營+核心企業主導+牧民合作+金融機構+美麗草原+光伏小鎮+純凈食品加工區」的模式，構築一二三產業融合的現代化品牌運營體系，年可治理草原生態60萬畝左右；拉動當地旅遊人數年均增長3%左右，收入增長5%左右；「十三五」期間農牧民人均可支配收入穩步增長 4000 元以上。二是建設草牧業綜合科研實驗平臺、大數據應用系統，建立草畜產品追溯認證體系，吸引來大量最前沿的產業技術、現代管理經驗和模式。年可培訓農牧民10萬人次以上，培養新型職業農牧民5000人以上。「十三五」期間可培訓草牧業高端人才2500 人次以上。三是引導企業通過聯合生態家庭牧場養殖模式與農牧民展開合作，建設產業化聯盟體系，成立品質聯盟，培育品牌傘，聯盟企業牧戶共享受扎魯特「高端草畜產品」、扎魯特「純凈食品」的品牌溢價。年可培育帶動10個示範嘎查村、200戶示範養殖合作社及養殖大戶；「十三五」期間可安排富餘農牧民勞動力轉移就業 2—3 萬人。四是政府積極為企業和牧民廣開門路，搭建與種草、養殖等科研院所的技術合作平臺、多渠道的銀企對接平臺和實時連通國內外市場的網路信息平臺，有效解決了當地小微企業和牧民市場競爭力弱、融資渠道少、人才儲備不足、信息資源欠缺問題。「十三五」期間可新增農牧業產業化龍頭企業10家以上，帶動農牧戶6萬戶左右(《扎魯特旗現代草牧業示範園區發展規劃》)。草牧業小鎮建設的一些政府搭臺精準服務的經驗非常適合在以畜牧業為主的地區借鑒和推廣。

2、落實政策明確要求

自浙江省特色小鎮典型樹立，特色小鎮建設取得積極成就，國家和各省市區陸續出臺了特色小城鎮建設的系列政策。要及時梳理和調整對接，抓好落地到位，確保兌現政府對羣眾的承諾，保護特色小鎮建設的成果和羣眾的利益。一是對扶持類政策政策，尤其是在用地、融資等關鍵環節上給予重點扶持的政策，要用活用好。國家發改委牽頭組織了「千企千鎮工程」，搭建小（城）鎮與企業主體有效對接平臺，引導企業等市場主體參與特色小（城）鎮建設；政策性金融、開發性金融分別出臺支持支持小城鎮建設辦法，對公共服務設施、產業發展配套設施、環境塑造和傳統文化傳承等工程建設給予支持；國家開發銀行「以批發的方式融資支持龍頭企業、中小微企業、農民合作組織以及返鄉農民工等各類創業者發展特色優勢產業」；安徽省出臺多項差別化用地支持政策，支持特色小鎮新產業、鄉村旅遊和文化產業、養老服務業發展；海南等一些省區還設立了特色產業發展引導基金；浙江省對特色小鎮建設需新增建設用地的,由各地先行辦理農用地轉用及供地手續,對如期完成年度規劃目標任務的,省裏按實際使用指標的50%給與配套獎勵。二是對規範類政策，要緊跟要求。國家還出臺了一系列指導意見和政策措施，規範和指導特色小鎮發展。要因地制宜創建特色小鎮，尊重經濟社會發展規律、城鎮化發展規律和市場經濟規律，不能「一哄而上」，防止「有條件的要上，沒有條件的創造條件也要上」。規劃和建設要注重堅持「無特色，不小鎮」原則，少點功利色彩，不要簡單複製模仿，搞遍地開花，導致同質競爭，惡性競爭，不僅浪費物力、財力，更重要的是好事辦不好，更傷民心。要防止借小城鎮概念炒作，搞形象工程、大拆大建，圈地炒地，嬗變成房地產開發或產業園區建設的變種，人為推高房價，抬高企業生產經營和羣眾生活創業的成本。

五、多方參與共惠民

小鎮是羣眾的家，要吸引居民羣眾和各類市場主體積極參與，讓小鎮建設處處呈現出當地居民羣眾人人參與、人人努力、人人有獲得感、幸福感和成就感的生動局面。

1、積極參與規劃和建設

注重開發和尊重民智，通過激勵引導措施，提高參與小城鎮規劃、建設的積極性，讓羣眾從觀眾變演員，而且要擔當主要演員。羣眾作為小城鎮的使用者，可以更好參與規劃、設計、建設、經營。特別是「特色小鎮」項目建設，一部分羣眾的身份會從客人轉化為主人，要鼓勵引導各類生產經營主體和有條件的羣眾參與規劃建設開發。

2、建立有效利益聯結機制

在產業培育上，通過政策引導和資金扶持，鼓勵和引導本土中小微企業、各類生產經營主體和當地羣眾投身投資特色主導產業，讓羣眾主動謀劃和發展特色產業，自主發起、自主謀劃、自願參與、自主組建、自主管理、自主開發。幫助他們解決資金、原料、市場、銷售等關鍵環節，做好技術指導、專業培訓和服務管理，實現羣眾在家門口興業致富。

3、廣泛參加運營和管理

特色小鎮的施工建設只是開頭的第一步，後期的管理、維護和運營就必須依靠小鎮居民每一個人的共同努力。小鎮的鎮、村兩級幹部要敢於和善於做好羣眾工作，要重視帶動本土企業和小鎮羣眾的親身參與和實踐，打造一個讓當地羣眾生活快樂幸福，讓外來遊客樂於參與分享的共同的生活空間，實現小鎮羣眾與遊客和諧相處、互相尊重的平衡，這也是特色小鎮保持持久魅力的法寶。

「人民對美好生活的嚮往，就是我們的奮鬥目標」。小城鎮承載著大夢想，要突出以人為本，以產業為核心，以綠色為基礎，以改革為動力，補齊基礎設施短板，提高公共服務供給質量，建設優美宜居的生態環境，讓小鎮羣眾提高獲得感和幸福感。


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