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王江雨：東亞政治領袖的「法」與「治」之困

作者：王江雨，單位為新加坡國立大學法學院

來源：時政國關分析

微信平臺編輯：周悅

東亞經濟的成功導致了「東亞模式」這個概念在學界和政策分析界的流行，從概念上看，東亞模式首先依賴於一個強勢、懂經濟和有發展目標的領導人的存在，這是唯一的必要條件，其他條件都可以因之而產生。

 

「東亞模式」下的發展與法治

 

以過去一百年的時空為觀察單位，我們可以說，東亞在社會經濟發展方面所取得的成就，在世界政治經濟版圖上頗為顯著，也具有相當的特殊性。大多數東亞國家在二戰以前是西方的殖民地，迄今為止，這些已經獨立的國家在政治體制和意識形態上仍然受到前殖民者的深遠影響，在國民精神上也對殖民者抱有複雜的感情，但在體制上並沒有原汁原味地採納殖民者的政治制度。二戰後亞洲國家（主要是東北亞和東南亞國家）在經濟上則表現得異常卓越。如今，世界經濟中心已然向亞太轉移，亞洲對世界經濟增長的貢獻早已經超越了世界其他地區。

東亞在經濟上的成功不代表全世界的成功。在過去百年來，只有極少數的貧窮國家（後來稱之為發展中國家）擺脫不發達地位，成為相對富裕的國家，而不少拉美國家則從高收入行列跌落至中等收入國家行列。世界銀行2012年一項研究指出，20世紀60年代位居中等收入行列的101個經濟體，二戰後之後只有13個邁入高等收入行列（按購買力平價計算），其中六個在東亞（包括中國香港、日本、韓國、新加坡、中國臺灣和中國大陸）。

東亞經濟的成功導致了「東亞模式」(East Asian Model, EAM)這個概念在學界和政策分析界的流行，其奠基之作是世界銀行在1993年發表的大部頭研究報告《東亞奇蹟：經濟增長與公共政策》。此後對東亞模式的研究由經濟模式轉入包括政治體制在內的綜合分析，東亞的經濟增長和政治發展被描述為一種「威權發展模式」，即這些國家成功的原因在於其擁有強勢和了解現代經濟的領導人，他們以經濟增長為國家發展和個人執政目標，在一個能幹的技術精英集團的輔佐下制定合適的產業政策，從而推動國家經濟的現代化。

從概念上看，東亞模式首先依賴於一個強勢、懂經濟和有發展目標的領導人的存在，這是唯一的必要條件，其他條件都可以因之而產生。而從實證角度看，在東亞這個區域，李光耀、蔣經國、朴正熙都可以算是這樣既強大又精明的領袖，他們為各自所帶領的經濟體制定了發展方向和藍圖，並以堅韌的手段執行之，從GDP數字和人民生活水平提高度來看也取得了成功。

當然，從概念上，我們可以爭論說，所謂的東亞模式並不是科學合理的分析，而更像是一種倒因為果的事後總結，是用後來的經濟成功來論證當時威權政治存在的正當性。這一流行的自由主義觀點認為，如果這幾個東亞經濟體一開始就走向自由市場之路（比如像香港那樣），它們也許發展得更快，今天的經濟成就也許更大也更穩定。

依賴威權體制推動的東亞模式也許與民主頗不兼容，但它在多大程度上兼容或者排斥法治則是一個相關聯但又依然獨立的問題。在這裡，法治本身的概念作為一個分析的前置性問題必須稍加解說。本文主要在狹義層面上使用法治概念，即強調法治的形式要素和工具性價值，認為任何法制體系都必須具備如下形式要素纔能有效履行其職能：（1）立法合乎程序；（2）法律過程透明；（3）法律普遍適用；（4）法律規則清晰易懂；（5）法律針對未來，不溯及既

往；（6）法律體系在整體上統一；（7）法律必須保持適當穩定性，不可朝令夕改；（8）法律適用必須公平；（9）法律必須得到執行；（10）法律應該具有大眾性，被大多數受到法律影響的人所接受。

推動東亞模式發展的政治強人們如何看待和運用法律，有沒有在主觀上或者客觀上去促進法治的建立——即使僅僅是狹義意義上的法治？對這個問題沒有一概而論的答案，因為它涉及政治強人們自身的經歷、信仰、視野甚至個性，包括他們是否認為在特定情形下法治有助於鞏固權力或者實現政策目標，及其所處的法律文化環境。 

如果說「不患寡而患不均」這個關於古代分配正義的說法還有什麼現代意義的話，那就是現代人更擔憂的是不同的人適用不同的規則，從而使機會資源的後天分配永遠不均等，使弱者永遠沒有翻身的可能。

就法治本身的價值而言，法治被視為現代國家政府合法性的基礎。如果說「不患寡而患不均」這個關於古代分配正義的說法還有什麼現代意義的話，那就是現代人更擔憂的是不同的人適用不同的規則，從而使機會資源的後天分配永遠不均等，使弱者永遠沒有翻身的可能。建立法治社會、依法行政、依法治國和法律面前人人平等，一是能使一切社會活動在法律的框架內「標準化運作」，以長期的眼光看，能夠提高效率，降低交易成本，二是能使人民增強對政府的信任，知道政府對所有人適用相同的規則，不會對任何人有所偏私。即使政府不能絕對做到這一點，但只要盡到最大努力，並且政府自身不違法行事，人民也會體諒。

但是上述「優勢」在很多情況下對政治強人們卻形成限制，影響他們便宜行事。即使我們假設政治領袖們凡是出於公心，根據東亞模式的發展邏輯，遵循法治——尤其是和正當程序以及權利保護相關聯的法律——也會延誤短期政策目標的迅速達成，從而削弱甚至破壞國家建設。如大野健一所指出的：

一個國家必須把不同的民族和社會集團凝聚起來，團結成一個想像的共同體，還要建造電力和交通體系、吸引投資、提升技能和技術、興建學校和醫院、打擊犯罪和社會醜惡現象、調整安置移民、控制城市化和人口遷移、制定宏觀和貿易政策，以及應付全球和地區衝擊，等等。如果允許所有相關團體都參與政治，如果所有的法律和政策都必須在議會進行充分辯論，這固然更加民主，但需要太多時間。假如一組關鍵政策的採用不及時、不協調，這個國家就不能啟動增長。這正是……民粹主義模式的失敗。

而在個人或團體利益層面，如果法治會削弱統治者的統治基礎，導致喪失政權甚至影響政治領導人的個人安危，在沒有強大制約機制的情況下，法治就容易被拋棄，法律本身則被當作打擊政敵、鎮壓異己的手段。在東亞國家的現代發展史上，「以法治人」的例子也層出不窮。

東亞各國政治強人們在對待法律和法治問題上有著不同的態度，這也在很大程度上決定了他們所領導的國家發展的路徑。在成功的經濟體中，新加坡和韓國是兩個特色鮮明的案例。

簡而言之，東亞各國政治強人們在對待法律和法治問題上有著不同的態度，這也在很大程度上決定了他們所領導的國家發展的路徑。在成功的經濟體中，新加坡和韓國是兩個特色鮮明的案例。新加坡作為英國殖民地，一開始就在某種程度上具有「法治」的基因，這一點又被一個深具法律素養且篤信狹義法治觀的政治領導人所強化。而韓國的發展則是一個教科書式的民主法治轉型案例，即經濟發展導致政治文化和社會結構改變，引發了民主化，並在此基礎上強化了法治。

新加坡：殖民地傳統與領袖意志推動的法治

新加坡作為一個成功實現發展的例子，其吸引人之處包括政治穩定、社會秩序良好、人身安全保證、經濟發達、法治健全、經商便利、交通與生活基礎設施先進、教育發達、空氣清潔、飲用水安全乾凈以及沒有自然災害，等等。與此同時，新加坡又被國內外很多人士普遍視作一個政治上威權當道、言論自由受到限制、反對黨受到打壓、工作上辛苦緊張、人民生活富足但個性受到壓抑的地方。這些看法都有一定道理，都可以得到實證事實的支持，皆能反映新加坡社會的某些方面。但毫無疑問，如果將法治理解為法律對所有人的一體適用和法律的公開、清晰、穩定，新加坡就是全世界法治最完善的國家之一。

法治也是所謂「新加坡模式」最重要的方面之一。新加坡社會不同於其他亞洲社會的最大特點也許不在於其成功的資本主義經濟，而是其真正做到了依法治國——有法必依，執法必嚴，違法必究。這一點新加坡政府也不諱言。李光耀曾經指出，新加坡成功的關鍵是法治(rule of law)，以法律在今日新加坡社會至高無上的地位來看，這一點並非虛言。新加坡一份政府出版物指出：「新加坡經濟之成功有賴於諸多因素，包括其領導者的智慧，善於利用法律規則和法律系統建立一個新型社會並以此增強新加坡的經濟生存能力，以及確保自身法律系統與國際社會之需求相吻合。」

新加坡的法治水平也獲得國際社會的廣泛承認。觀察和促進世界各國法治發展的著名機構「世界正義組織」(The World Justice Project)對新加坡法治狀況的評價頗為客觀且具有相當代表性。該組織2012～2013年的「法治指數排名」報告指出，新加坡除在向公民提供「秩序與安全」保障方面名列世界第一，在四個其他領域排名世界前十。[8]2008年香港智庫「政治經濟風險諮詢公司」(PERC)基於對商界看法的調查，將香港和新加坡的司法制度評為亞洲最佳。

鑒於新加坡廣為人知的「嚴刑峻法」，國內很多評論者津津樂道於「新加坡是法家治國」的典範，認為新加坡社會的井然有序是由法家所主張的嚴密的社會控制與刑罰的威懾手段所造成的。然而，這種看法頗為一廂情願。新加坡的法律制度雖然暗合了法家的不少主張，但法家並不是新加坡法治的思想源頭。說實話，幾乎完全由英文教育的精英所統治的新加坡，恐怕在成為法治國家以後也不會有什麼人懂得或有興趣去了解何為「法家思想」。新加坡建國之父李光耀雖是華人，但生長於一個極度西化的殖民地華人家庭，本人從未受過中國古典文化的教育，三十多歲以前都不會說華語，不可能從中國法家思想中汲取任何治國經驗。

大體而言，新加坡法治的制度和思想源頭：一是英國的法治傳統，二是李光耀個人在日本佔領新加坡時代的切身經驗。

在1965年新加坡獨立之前，它已經實行了近150年的英國普通法制度。英國對新加坡的殖民始於1819年，當時英屬東印度公司派遣湯姆斯·斯坦福·萊佛士(ThomasStamford Raffles)到東南亞尋找港口，建立貿易中心，萊佛士選中了新加坡為貿易站據點，並於1819～1823年間發布了一套基於英國法律的法令——後來稱之為「新加坡條例」(SingaporeRegulations)——統一適用於全新加坡，取代了該地舊有的土生原始規則系統。1826年，英國議會頒布《第二憲章》，在馬來西亞和新加坡等地建立法院行使民事和刑事管轄權，標誌著英國法律在新馬獲得普遍繼受。1965年新加坡獨立後，雖然在某些方面根據本國情況作了靈活調整，但大體上沒有改變通行於新加坡的英國法律傳統。事實上，1994年新加坡才廢除本地案件向英國樞密院司法委員會上訴的條例，在此之前管轄新加坡的最高司法機構一直是英國樞密院。根據1993年的《英國法適用法令》，英國普通法在新加坡繼續保持效力，除非經過本地法令的特別修改。

現在的新加坡法律制度中判例法與成文法並存，但是以判例法為主。主要法律部門如合同法、衡平法、侵權法、財產法、信託法以判例為主，刑法、公司法、家庭法等主要採取成文法形式。

英美普通法並非完美，但卻有一些能夠保障民權的核心要素，只要是成功實施普通法的國家，不管政府覺得如何不方便，都不能完全廢棄這些要素，否則就會毀壞普通法體系的基礎，其要素之一是對個人自由的重視，二是對私人財產權的保護，三是程序規則至上，「程序優先於實體權利」。新加坡普遍繼受英國普通法體系，即使沒有普通法母國英國那樣完善的權利保障制度，也必然要在一定程度上貫徹這些法治原則。換言之，新加坡法治社會的源頭是現代法治，一經貫徹實施，法治在一定程度上就按照其自身規則至上的慣性運行，而不再可以把法律作為統治手段並可以隨時棄如敝屣。

但是新加坡的嚴刑峻法、重刑重罰的法治文化，在很大程度上來自李光耀在日本佔領軍統治時期的切身經驗。1942年2月，日軍擊潰守衛東南亞的英軍，佔領新加坡，將之更名為「昭南島」。李光耀在日本佔領之下生活了三個月，親身經歷了日本如何統治被佔領區，本人也差點被屠殺。他後來在回憶錄裏對日軍暴行痛加譴責，但也不諱言對他們鐵腕手段的欣賞。李光耀稱：「日治時期的三年零六個月，是我一生中最重要的階段，它讓我有機會把人的行為、人類社會以及人的動機和衝動看得一清二楚。」[12]尤其是，「嚴懲不貸使犯罪活動幾乎絕跡」，故而，「在物資匱乏、人們半餓不飽的情況下，可以夜不閉戶，犯罪率之低叫人驚奇」。李光耀由此而領會到的經驗是，「有人主張對待和懲罰犯罪應該從寬，認為刑罰減少不了犯罪，我從不相信這一套，這不符合我在戰前、日治時期和戰後的經驗」。

新加坡法治社會的源頭是現代法治，一經貫徹實施，法治在一定程度上就按照其自身規則至上的慣性運行，而不再可以把法律作為統治手段並可以隨時棄如敝屣。

但是李光耀也經常被指責以法律和司法系統來打擊反對黨和政敵。依照受到李光耀的打擊而逃離新加坡的前副總檢察長蕭添壽(Francis T. Seow)的說法，新加坡的司法系統雖然貌似公正而被國際組織認可，但其內裏與政治密切相關，受到執政黨的操縱。關於為什麼要用法律手段應對報紙和異議人士，李光耀在其自傳中如此自我剖白心跡：「有一件事是非做不可的，那就是跟指責我貪污或濫用職權的人直接對質。」對李光耀和他之後的新加坡領導人來說，利用新加坡司法系統這樣做是天經地義的：

反對黨或報刊對我的名聲做出不公道的抨擊，我不但沒有壓制他們，反而是每一回上法庭當原告都把自己的私人和公家生活一概赤裸裸地攤開，任由審查。要不是記錄清白，這可是不必要的冒險。正因為我選擇了這麼做，而且把賠償金捐給需要幫助的慈善團體，所以一直有辦法維持在人民心目中的地位。換言之，李光耀對政敵的鐵腕打擊也是在新加坡法律的框架之內，通過法庭依照法律的明文規定來進行，這至少符合狹義法治的精神。

韓國：轉型走向民主法治

朴正熙政府通過大規模的立法推進工業化、國防、教育、國民福利和弱勢羣體保護，對韓國社會進行了深刻的改造，其主觀目的是為了建設一個繁榮富強的國家，而不是追求以保護個人權利為價值取向的自由民主派法治。

韓國在朴正熙時代（20世紀60～70年代）經歷了典型的威權發展模式。朴正熙政府建立了專門的經濟計劃委員會(EconomicPlanning Board)，制定了以培養出口競爭力、爭取外國資金和引進技術為目標的發展戰略，通過有效的產業政策和高強度的政府幹預，實現了工業化和現代化。在這一階段，韓國的政治和經濟體制特點體現為「政治上的權威主義」和「經濟上實現高度產業化」。如韓國延世大學教授金世中所描繪的：「韓國通過18年的朴正熙時代，在政治方面經歷了權力的集中，安全機構和官僚機構的地位和功能的強化，議會和政黨等代

議機構的地位和功能的弱化，大眾參與政府的實質和制度的弱化，以及市民權利的萎縮等政治上的權威主義。在經濟方面，韓國卻經歷了人均所得的驚人增加，國民福利的全面提高，經濟結構水平的提高以及國際貿易量的急速增加等經濟現象。」

就對法律的態度而言，朴正熙被某些學者稱之為「東亞新法家」的代表人物。朴正熙政府通過大規模的立法推進工業化、國防、教育、國民福利和弱勢羣體保護，對韓國社會進行了深刻的改造，其主觀目的是為了建設一個繁榮富強的國家，而不是追求以保護個人權利為價值取向的自由民主派法治。但在客觀上，這種威權發展模式為後來的民主化打下了堅實的基礎。

韓國在二戰後的發展史是一個教科書式的民主轉型的過程：經濟發展實現了城市化、工業化和現代化，從而帶來了社會動員(social mobilization)，在此基礎上產生了民主政治的兩個驅動力：政治文化和社會結構。前者表現為積極的政治參與，平等、溫和的價值觀的形成，以及政治參與者漸漸習慣於互相妥協。後者表現為中產階級的興起和公民社會的出現。兩者合力，最終促成韓國在20世紀80年代末期向民主政體的過渡。而韓國的民主轉型也在極大程度上強化了韓國的法治。近年來三星「太子」案和韓國前總統朴槿惠受賄案的檢控、審判和判決，表明法治已經在韓國社會深深紮根。

 

其他東亞經濟體及代結論

 其他東亞經濟體的法治發展狀況雖然程度不一，但總體上乏善可陳，許多國家不同程度地陷入「靠民主手段上位-腐敗+獨裁-民粹」的怪圈，如印尼、馬來西亞、菲律賓等東南亞國家。

除香港地區、新加坡、韓國和早已成為發達國家的日本外，其他東亞經濟體的法治發展狀況雖然程度不一，但總體上乏善可陳，許多國家不同程度地陷入「靠民主手段上位-腐敗+獨裁-民粹」的怪圈，如印尼、馬來西亞、菲律賓等東南亞國家。泰國的特色則是在民主的名義下，城市精英藉助軍方的獨裁來對抗他們眼中的民粹。法律在這些國家的政治經濟和社會生活中很少發揮作用，這些國家也並沒有湧現出善於運用和促進法治的傑出政治領袖。

就規範性貢獻(normative contribution)而言，新加坡和韓國提供了兩個成功的模式，雖然它們也各有自己的問題。新加坡的經驗有其獨特元素（比如150多年的英國殖民地歷史），確實在其他地方難以複製，但法治在東方社會新加坡的發展過程中一開始就發揮的作用，也許可以給我們如下啟示：第一，法治是一種普適價值，本身沒有意識形態色彩，任何社會都可以實行法治。第二，法律本身要適宜民情，保障人民權利。第三，上位者（即政治領袖）要有遵法行法的政治意願，推動法律的統一適用。第四，法律一經制定，執法必須嚴格不打折扣，提高違法者的違法成本，打消其僥倖心理。

新加坡法治建設也說明政治強人可以發揮的積極作用。同樣是英國的殖民地，新加坡的法治水平要遠較其他前英美殖民地為高，主要原因是新加坡建國之父李光耀對法律重要性的認知和貫徹。即使是在手握生殺予奪大全之時，李光耀也堅持在新加坡貫徹實施英國的普通法體系。如前所述，普通法裡面有一些保障權利的基本要素，如對個人自由和財產權的保護，對契約精神的信守，對程序規則的堅持，這些保障民權的要素，同時也限制統治者任意行使權力以戕害人民。

總體上，李光耀並不擔心這些法治原則限制他自己作為國家領導的權力，而是認為遵守法治會使整個國家（包括他自己的家族）受益。新加坡法治的結果也是如此：不僅整個國家國泰民安，李光耀家族也既富裕尊貴，也飽受新加坡人民的尊敬愛戴。

韓國的「強勢領導推動的威權發展-經濟增長-社會動員-社會變革-民主化和法治化」路徑，是一種教科書式的經典轉型道路，一度被認為是東亞模式的必然歸宿。東亞模式圈的其他經濟體的發展，在過去幾十年來也似乎在朝著這個方向努力。但現在看來，情況似乎變得更為複雜，還有待進一步的觀察。

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