妥善處理開發與保護的關係

開發與保護是辯證統一的關係

自然資源開發與生態環境保護之間是一種雙向制約的辯證統一關係。合理的開發是實現科學保護自然資源的有效方式，比如合理地劃區輪牧有利於草原植被的恢復，也有利於草原畜牧業的可持續發展。自然資源的合理開發是經濟社會發展的物質基礎，沒有自然資源的開發利用，人類就無法生存和發展，也就不能為生態環境保護提供物質基礎。保護是開發的前提，保護的目的是為了更可持續的開發。

資源開發與保護相輔相成、辯證統一。人為地將開發與保護分離，會給人類帶來災難性後果。我國應避免先污染後治理的傳統發展模式，既不能只片面追求自然資源開發而忽視生態環境保護，又不能只重視生態環境保護而抑制自然資源開發。因此，要堅持在開發中保護、在保護中開發，樹立保護自然資源就是保護生態環境的理念，最大限度地降低自然資源開發對生態環境的負面影響。

習近平總書記提出的「既要綠水青山，也要金山銀山」是在經濟社會發展過程中既要資源開發，也要生態保護；「寧要綠水青山，不要金山銀山」是當開發與保護髮生矛盾時，要堅持生態保護優先，把生態保護放到突出的位置，決不能因為短期的經濟效益而忽視長遠的生態效益；「綠水青山就是金山銀山」是自然價值與自然資本的統一。

自然資源開發與生態環境保護的矛盾，是人類社會進入工業化社會以來，人地矛盾尖銳的具體表現。我國很多地區離全面實現工業化還有很長的路要走，因此，要正確處理開發與保護的關係，堅持兩者的統一。

全面貫徹落實科學發展觀，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，牢固樹立節約資源就是保護環境、保護環境就是保護生命的發展理念。

加強各類資源規劃、生態保護規劃與國土規劃的銜接，形成以國土規劃為基礎的空間規劃體系。嚴格落實各項規劃，確定保護對象，不僅要將耕地、濕地、重要生態保護區、水源地作為保護主體，還要將各類公園納入國家公園管理體制，實行統一管理和保護。此外，將戰略性礦產資源作為重要保護對象，實行總量控制性保護開發，維護國家權益。

3.要實行紅線管理制度

以資源環境承載力為底線，以生產發展、生活富裕、生態良好為目標，確定開發強度，確保資源開發對環境的影響不超過生態閾值。同時，積極制定和完善資源開發與節約集約利用標準，實施生態環境影響評價和預警機制。

4.要制定生態環境損害補償制度與責任追究機制

發揮經濟槓桿作用，使資源開發的外部不經濟性內部化。按照「誰破壞誰恢復、誰開發誰保護、誰受益誰補償」的原則，將資源開發的生態環境損害納入開發總成本。健全責任追究制度，完善資源開發與生態環境保護離任審計制度。嚴格落實離任審計制度，對因決策失誤造成的生態破壞，要嚴格追究地方主要領導的責任，甚至是法律責任。

加強統籌協調，強化自然資源產權保護，形成從中央到地方全覆蓋的監管體制。進一步理清自然資源管理體制，實現開發主體與監管主體的分離，合理劃分資源開發、監管的責任主體。

妥善處理政府與市場的關係

政府與市場相互補充

處理好政府與市場的關係是經濟體制改革的核心問題。政府與市場是資源配置的兩種手段，兩者各有長處，相互補充。正確處理政府和市場關係，就是要尊重市場經濟規律，充分發揮兩者的優勢，取長補短，既要發揮市場在資源配置中的決定性作用，又要更好地發揮政府的作用。

對此，應科學劃清政府與市場的邊界。該由市場發揮作用的，要杜絕政府亂干預特別是避免政府對資源配置的行政干預；當市場失靈時，要更好地發揮政府在規劃計劃、用途管制、確權登記、資源保護、節約集約利用、資源安全、總量控制、供需雙向調節、差別化管理和資源收益分配等方面的作用。

市場是資源配置的有效手段

市場經濟的發展歷程表明，市場決定資源配置是市場經濟的本質特徵和基本規律，應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，特別是讓價值規律、競爭規律和供求規律等市場經濟規律在資源配置中起決定性作用。企業是市場經濟的主體，完全可以根據市場需求決定生產什麼、生產多少、為誰生產等行為。市場是配置資源的有效方式，可以根據市場需求提高配置效率和利用效率，還有利於鼓勵企業進行技術創新，促進優勝劣汰。價格形成機制是市場經濟的基本機制，在市場競爭過程中價格成為調節供求關係的紐帶，而供求關係的變動也會影響自然資源的價格。例如：當我國經濟發展速度較快的時候，鐵路、公路等基礎設施建設對鋼鐵的需求量大，國際市場上鐵礦石的價格就容易水漲船高。

但是，單純依靠市場機制配置資源具有很大的負面效應。由於市場主體的微觀性，市場主體行為的盲目性、自發性和逐利性，自然資源市場的壟斷性、自然資源收益市場分配的分化性，以及市場本身的滯後性、失靈性，全面認識單純依靠市場配置資源的負面效應十分重要。一方面，如果自然資源產權不清，會造成自然資源利用的無序，粗放利用甚至是濫用，極易引發生態環境與社會矛盾。同時，市場不能從區域布局上對自然資源開發利用作出合理安排，容易引發生產力布局的失序，尤其市場可能造成資源開發的供需失衡，對全國乃至全球產生影響，容易造成國有自然資源資產權益的損害。

另一方面，市場會使壟斷企業獲取超額利潤，造成收益分配不合理，引發社會矛盾。此外，資源開發具有典型的外部不經濟性，市場會使企業單純追求經濟效益，可能會造成資源的過度消耗和浪費，更會產生嚴重的生態環境問題。因此，糾正市場的負面效應需要更好地發揮政府的宏觀調控作用。

更好地發揮政府的作用

正確處理政府與市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用，不等於政府不發揮作用，絕不是否定或弱化政府的作用，相反，要更好地發揮政府的作用。

一方面，政府要在調查評價的基礎上對自然資源的開發、利用、整治和保護作出規劃和年度計劃，並實施用途管制，促進全部國土空間的保護。政府要在明確產權的基礎上，履行全民所有者的職責，對自然資源開發利用依法進行監管，建立自然資源的有償使用制度，全額徵收資產收益。同時，要在總量控制、雙向調節、差別化管理方面積極作為，促進資源開發利用與經濟社會發展相協調，促使資源利用方式和經濟發展方式轉型，確保資源安全和經濟社會發展安全。此外，政府要制定資源保護和節約集約利用標準，促使資源保護和節約集約利用，還要對自然資源收益再分配進行調節，及時化解社會矛盾，促使社會公平正義。另一方面，政府要對資源開發的生態環境問題進行監管，制定生態補償機制，促使資源開發的外部性內部化。政府應履行市場體系建設和監管職責，完善資源性產品價格形成機制，重點推進土地、礦產和水等自然資源資產領域的價格改革，加快建立反映市場供求關係、資源稀缺程度、環境損害成本的價格形成機制，更好地實現自然資源的最優配置，更好地體現自然資源資產價值。

妥善處理中央與地方的關係

依據事權匹配相應的財權是關鍵

中央與地方的關係，是指中央政府和地方政府在管理自然資源事務過程中所產生的縱向權力關係，實質上是協調中央政府與地方政府在自然資源管理事務中形成的事權和財權關係。

我國自然資源管理領域的事權財權關係還存在一些突出的問題。例如：1994 年的分稅制改革以來，中央與地方事權財權不匹配的現象較為突出。目前，中央與地方的預算收入大約各佔一半，但地方政府承擔的事權支出比重超過80%。這勢必會影響到地方對自然資源資產保護的積極性。而在行使自然資源資產所有權方面，中央與地方分級的邊界模糊。雖然中央要求編製全民所有自然資源資產分級行使所有權的資源清單，但迄今為止，仍只是原則性的規定，中央與地方分級行使所有權的邊界仍不清晰。同時，自然資源資產保護的財政支出責任不合理。對於國有天然林管護費，中央的投入強度每畝約為5 元，明顯低於地方的投入。此外，省以下的垂直管理體制不完善。自然資源管理本來是全國一盤棋，但省以下自然資源管理部門主要服從於地方經濟社會發展，容易出現規避中央政策約束等問題。正確處理中央與地方的關係，就是形成兩者合理分工、上下互動、形成合力的工作格局，關鍵是依據事權匹配相應的財權。合理劃分中央與地方的關係，對於科學劃分兩者的權利與責任，依據各級政府的事權匹配相應的財權具有重要意義，也是推進國家治理能力現代化的重要標誌。合理劃分中央與地方事權邊界

正確處理中央與地方的關係，要重點明確中央政府在自然資源管理中的事權：

在規劃編製和實施上，中央政府要積極制定全國性的空間規劃和專項規劃，承擔宏觀調控職能，以便對全國範圍內的自然資源開發、利用、保護、整治和供需平衡作出合理部署，積極制定跨流域、跨行政區的戰略規劃，協調各流域、各行政區的關係；地方政府要依據全國性規劃，積極制定地方性規劃。在審批上，中央政府要積極簡政放權，把權利和責任放下去，把服務和監管抓起來。同時抓好石油、天然氣、鈾礦等戰略性礦產資源的勘查、開發和重大項目的審批和規劃建設；地方各級政府要從建設服務型政府、法治政府的要求出發，加快推進國土資源行政審批制度改革，簡化流程，提升服務能力。自然資源資產管理方面，中央政府要加快改革，細化資產的所有權、使用權和處置權，確保國家所有的自然資源資產保值增值；地方政府要依據自然資源管理許可權，依法行使國務院賦予的各項權利。自然資源監管中，中央政府起主導作用，主要是制定全國性的工作規則，明確監管對象、目標和責任追究的各項措施，並對省級政府實施監管；地方政府起主體作用，落實各項監管要靠各級地方政府，並確保政令暢通，真正把監管抓起來。

在不動產統一登記領域，中央政府要加強不動產統一登記的協調和信息化建設，為地方的確權登記創造條件；地方政府要加強基礎資料庫建設，依據中央的不動產統一登記要求，制定統一登記機構、統一登記依據、統一登記賬簿、統一登記信息平台，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記。在資源安全上，中央政府要從國家安全形度，制定油氣等戰略性資源的開發與儲備規劃，保障國家資源安全、經濟安全；地方政府要依據中央的資源安全戰略部署，加強本行政區的資源儲備庫建設，制定儲備計劃，加強保護。

在資源保護上，中央政府要對基本農田、戰略性礦產資源、重要江河源頭、天然林保護工程和國家公園等重要資源實行統一管理；地方政府要按照中央政府分解的任務加強保護，同時強化對耕地、水源涵養區、大江大河的管理。

妥善處理分類管理與綜合管理的關係

從發達國家的先進管理經驗來看，自然資源的分類分級管理是基礎，綜合管理是發展趨勢。正確處理分類管理與綜合管理的關係，就是在實行分類管理的基礎上，根據不同門類自然資源之間的系統性、關聯性和綜合管理的趨勢，強化集中統一管理。從全球的資源管理體制來看，綜合管理作為一種發展趨勢，既是為了提高管理效率、降低成本，也是為了實現資源開發與生態保護的協調。但目前還沒有一個國家真正實現對全部自然資源的集中統一管理。實行綜合管理的資源門類並不是越多越好，過分強調綜合管理往往適得其反，帶來行政管理效率低下的問題。

自然資源部組建後，土地、地質、礦產、林草和水資源的綜合管理得到進一步加強，正朝著生態文明體制改革的要求發展，但仍有繼續完善的空間。例如：自然資源的調查職責仍未實現完全意義上的集中統一管理。同時，能源資源離實現綜合管理尚有很大差距，不利於實現勘探開發與市場需求的協調。此外，集中統一的自然保護地體系尚未形成。正確處理分類管理與綜合管理關係的關鍵，就是要在分類管理的基礎上加強綜合管理。一方面，依據自然資源基本屬性，加強分類分級管理。自然資源具有共性，也有個性差異。應針對不同門類資源的屬性差異，以單門類的自然資源為分類管理對象，研究單要素自然資源的利用和管理規律，建立分類、分級的資源管理政策、制度和措施。另一方面，加強自然資源綜合調查管理。以單門類自然資源的基本屬性為基礎，強化對自然資源的綜合調查和評價。同時，強化能源資源的綜合管理。此外，加強自然保護地的集中統一管理。

妥善處理資產管理與資源監管的關係

自然資產管理與自然資源監管既有聯繫又有區別

自然資源資產管理與自然資源監管是一個問題的兩個方面。自然資源資產源於自然資源，是指具有稀缺性、有用性和產權明確的自然資源。自然資源一經被行政許可，為特定主體所佔有便成為自然資源資產。但自然資源資產管理與自然資源監管又有區別。2013 年，習近平總書記在黨的十八屆三中全會上指出，「國家對全民所有自然資源資產行使所有權並進行管理和國家對國土範圍內自然資源行使監管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，後者是管理者意義上的權力。這就需要完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督」。

全民所有自然資源資產管理是從所有者意義上講，國家作為自然資源所有權人，依法對國家所有的自然資源行使佔有、使用、收益、處分等權利，統一資產管理標準，統籌資產配置、處置和收益管理等行為。自然資源資產管理是國家對國有自然資源行使的用益物權的管理，行政主體包括國務院、地方政府、授權的特定組織機構和企業，管理的目標需要綜合考慮經濟、社會、國防和生態等因素，以社會公共利益最大化為根本原則。

自然資源監督管理是管理者意義上的權力。自然資源監督管理是國家作為行政管理機關，依法對全部國土空間自然資源的保護和開發利用活動行使用途管制、市場准入、執法監督等行為，也包括對全民所有自然資源資產的配置和處置進行監督和制約。總體來看，兩項職能性質不同，管理目的、管理對象、影響領域、管理手段都存在明顯不同，不可混為一談。但同時也要看到，兩者之間的聯繫極為密切，在某些環節、管理主體存在重合，在某些領域存在業務交叉。加強自然資源資產管理與資源監管的銜接

統一行使全民所有自然資源資產管理和所有國土空間用途管制是自然資源部的兩項基本職責，在具體管理工作中要加強兩者的銜接。全民所有自然資源資產管理要以自然資源監管為基礎，資產配置和處置要符合用途管制，符合生態保護的公共利益需要。自然資源監管應以統一的空間規劃體系為基礎，以用途管製為手段，實現自然資源的可持續利用和生態保護。妥善處理自然資源監管與資產管理的關係，就是要在一個自然資源管理機構內部使兩者相互協調、相互配合、相互監督，實現信息共享，確保管理目標的統一。

責任編輯：林冬娜、鄧小雲︱文章來源：土地觀察

文章鏈接：資訊︱如何正確處理自然資源管理的五大基本關係？

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