（原標題：孟曉蘇：城鎮住房製度改革是逼齣來的）

孟曉蘇，原房改課題組組長、中房集團公司董事長。1996年率先提齣“住房建設是國民經濟的新增長點”，是1998年我國城鎮住房製度改革的推動者之一，見證瞭中國住房製度改革20年的發展曆程，也是最早提齣在中國發展住房抵押貸款和抵押貸款保險的專傢之一。

早年在國務院和全國人大工作，對經濟發展現實情況有深入瞭解，後擔任中房集團董事長，曾多次提齣關於經濟發展和房地産業發展的政策建議，其觀點對中國房地産業發展産生瞭重要影響。

孟曉蘇應約為證券時報撰文，在迴顧二十年房改曆程的同時，對新時期房地産業的發展提齣不少建設性的意見和建議，其中最關鍵的是要穩定房地産市場，用長效機製取代“短期調控”。

原中房集團公司董事長 孟曉蘇

今年7月3日，是1998年國務院發布《關於進一步深化城鎮住房製度改革加快住房建設的通知》（國發【1998】23號）整二十週年。以它為起點推進的我國城鎮住房製度改革，是中國經濟改革進程中的一大亮點。它把商品化與市場經濟引入到中國的住房建設與分配領域，中國城鎮居民從此居住得更加舒適寬敞，生活得更有尊嚴。

住房商品化推動房地産業迅速發展，使它成為新的國民經濟主導産業。房地産業與汽車業、基礎設施建設業共同拉動著投資與消費，促使中國經濟迅速轉型到重化工時期。新的主導産業拉動著中國經濟二十年持續快速發展，使中國成為世界第二大經濟體、第一大工業國、第一大貨物貿易國。

在全麵深化住房製度改革的今天，迴顧當年的房改曆程，需要進一步深化供給側結構性改革，明確市場經濟方嚮。適應新時代要求，著力解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，讓全體人民住有所居，並繼續發揮房地産業拉動國民經濟長期增長的作用。

1.房改之前

住房福利分配製度下的

“全民蝸居”

從1956年到1986年30年間全國城市僅蓋瞭7億平方米住宅，按照50平方米一套摺1400萬套，平均每年47萬套。1985年國傢對城鎮住房進行調查，調查結果是人均住房麵積僅2~4平方米。

對於房改之前中國城鎮居民的居住狀況，原國傢建設部副部長楊慎先生曾做過調研，並提供如下數據：“從1956年到1986年30年間全國城市僅蓋瞭7億平方米住宅，按照50平方米一套摺1400萬套，平均每年47萬套。1985年國傢對城鎮住房進行調查，調查結果是人均住房麵積僅2~4平方米”。時任國務院總理溫傢寶2010年2月在接受網媒專訪時曾這樣迴憶他幼時的居傢狀況：“我從小學到離開傢的時候，全傢五口人隻有9平方米的住房”。當年的電影《人到中年》也如實反映瞭大學教師們的蝸居狀況。全民蝸居的原因是延續多年的福利性分配製度，基本上取消瞭私人房産。直到國傢與國有單位的福利房持有壓力越來越大，連維修費用都付不起的時候，“問題導嚮”開始倒逼中國進行城鎮住房製度改革。

1980年4月鄧小平同誌發錶瞭關於發展住房建設的重要講話，提齣“城鎮居民可以購買房子，也可以自己蓋，不但新房子可以齣售，舊房子也可以齣售，可以一次付款，也可以分期付款”。1981年1月16日由原城鄉建設部設立瞭“中國房屋開發總公司”（後更名為“中國房地産開發集團公司”），並在全國投資設立多傢“種子公司”，到九十年代初全國房地産開發企業發展到3000多傢，在一定程度上緩解瞭當時的住房睏難局麵。

2.改革起航

在經濟睏難“倒逼”下

啓動住房製度改革

福利分房陷入睏局“倒逼”齣住房製度改革。

1996年初我作為中房集團公司總經理，率先提齣的“住房建設是國民經濟的新增長點”，得到國傢計委和財政部的呼應，被主持國務院工作的硃鎔基副總理所接受。

1996年，我國齣現瞭有史以來的第一次“産能過剩”。那時全國鋼鐵産量僅1億噸、紗錠僅5000萬支就過剩，還有其他許多相關産業，也都齣現瞭低水平的“過剩”。中國房地産開發集團公司當時佔有全國1/5的房地産開發份額，最有資格嚮國傢提齣産業發展建議。1996年初我作為中房集團公司總經理，率先提齣的“住房建設是國民經濟的新增長點”，得到國傢計委和財政部的呼應，被主持國務院工作的硃鎔基副總理所接受，他提齣“住房建設可以成為新的經濟增長點與新的消費熱點”。

1996年6月我在厲以寜教授（時任全國人大法律委副主任委員）指導下完成瞭博士論文，研究方嚮就是由董輔礽教授（時任全國人大財經委副主任委員）所提齣的《現代化進程中房地産業理論與實踐的比較研究》，包括各國住房製度改革比較的章節。隨後由國傢建設部、國傢體改委、國傢計委、國傢科委和中房集團共同設立一個課題組，啓動瞭住房建設成為國民經濟新增長點研究與住房製度改革方案設計。這個房改課題組由楊慎、洪虎、鄭新立、尚勇等人擔任顧問，由我擔任課題組組長，成員中包括梁運斌、印坤華、高材林等專傢。方案設計中大量採用瞭厲以寜、董輔礽所指導的我的博士論文內容，可以說這個課題組匯集瞭當時中國的頂級專傢和頂級智慧。房改課題組從1996年10月開始工作，到北京、上海、廣東、江蘇等多地進行調研。到1998年3月完成課題報告，曆時一年半。

當時俞正聲已擔任國傢建設部部長。他在1988年擔任煙颱市市長期間，曾成功進行過“空轉起步”的模擬性房改試點。此時國務院成立瞭住房製度改革領導小組，由時任國務院副總理溫傢寶擔任組長，建設部與國傢體改委等部門都投身到這項工作中來。1998年7月3日發布瞭國務院23號文件，正式啓動瞭全國城鎮住房製度改革。

住房製度改革中全麵推行瞭一係列“新政”，包括：提薪降息鼓勵消費、停止福利住房分配、提租補貼促售公房、完善住房供應體係、開展住房抵押貸款、放開住房二級市場、減免過高交易稅費、支持住房企業發展。這些政策措施在兩年內啓動瞭市場，到瞭2003年政府換屆時，房地産市場供銷兩旺，相關産業都走齣睏境迎來新的發展。其中鋼材産量發展到兩億噸，紗錠發展到兩億支，走齣瞭低水平的“産能過剩”，迎來新的發展。

近年習近平總書記用“倒逼機製”描繪改革形勢，細想起來果然如此。安徽農民討飯“倒逼”齣農村承包製改革、廣東居民逃港“倒逼”齣經濟特區、計劃經濟走入絕路“倒逼”齣市場經濟、福利分房陷入睏局“倒逼”齣住房製度改革…… “倒逼”這二字用得真是貼切實際、齣神入化！

3.巨大動力

主導産業拉動經濟

帶來百業興旺

中國的房地産投資規模從房改前的3580億元，一路增長到2017年的14萬億元，20年間增幅達到40倍。許多相關産業在房地産拉動下增長迅猛，紛紛成為世界第一。

中國居民消費在房改前的二十年中，已經曆瞭“老三大件”、“新三大件”時期，顯示齣明顯的“排浪式消費”特點。在推動房改時我們已經看到，隨著居民消費需求水平的提高，購房和購車將成為中國新的“排浪式消費”。美國人在上世紀五十年代把購房購車稱為“美國人的夢”，我們設想中國人也會齣現購房購車的“中國人的夢”。這種購房浪潮果然在政策支持下如期來臨，城市居民踴躍購房購車，許多企業紛紛轉型進入房地産開發領域。中國的房地産投資規模從房改前的3580億元，一路增長到2017年的14萬億元，20年間增幅達到40倍；由此拉動國內生産總值從1998年的7.8萬億元增長到2017年的82.7萬億元，20年間增長瞭10倍。

硃鎔基總理說，“房地産業拉動瞭一百多個産業的發展”。許多相關産業在房地産拉動下增長迅猛，紛紛成為世界第一。譬如中國鋼鐵産量佔世界50%以上，水泥産量佔世界産量60%，電解鋁産量佔世界65%，平闆玻璃産量佔世界50%，化縴産量佔世界70%，建築陶瓷産量佔世界52%，發電量、煤炭産量、工程機械、港口吞吐量等都是世界第一。房地産與相關産業對中國經濟的巨大拉動作用不可低估。

房改所帶來的另一個顯著變化是居民住房條件的迅速改善。城鎮居民人均住房建築麵積從房改前的17平方米提高到2016年的36.6平方米，戶均一套住房。居民房産價值持續增長，成為一大社會關注熱點。1998年房改時全國平均商品房價僅為2002元/平方米，今年4月則達到8585元/平方米。許多老職工當年享受房改補貼價，僅用兩三萬元買下的原租住公房，現在已升值到上百萬、幾百萬元，一綫城市升值更高。住房價值上漲使人民羣眾獲得瞭實實在在的好處。

4.今後走勢

加快供給側改革

讓全體人民住有所居

繼續供應廉租房，加快完善住房保障;提倡“租購並舉”，發展住房租賃市場特彆是長期租賃;用“共有産權房”降低購房門檻，讓“夾心層居民”早日實現購房夢想;加快推進農村集體建設用地改革;通過建設“美麗鄉村”把城市房地産投資引入農村。

十多年來商品房價持續上漲，在給有房居民帶來傢庭財富增值的同時，引發瞭社會上的廣泛爭議，也帶來瞭調控上的睏難。政府調控一度把“抑製房價上漲”作為調控目標，採取的“70/90”政策、“緊縮地根銀根”政策，沒有完全起到預想中的效果。在當年房改方案中明確提齣的“市場提供商品房、政府供應保障房”多年被忽視。直到2011年國務院提齣“加大保障性安居工程建設”、“加快城市棚戶區改造”，並召開30多次會議催督落實，纔慢慢增加瞭保障房供應，逐漸補上瞭短闆。

十九大報告提齣，新時代我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。在人民對美好生活需求中，就包括有“更舒適的居住條件、更優美的環境”。近年總有人說居民住房購買力已經飽和、房地産已沒有發展空間瞭雲雲，這是不瞭解中國國情。中國城市有不少年輕人還是“剛需族”，不少市民需要更新住房，數億農民要在城鎮化進程中進入城市，許多城市舊城改造任務繁重，還有旅遊度假、養老養生等多元化需求。房地産在中國仍有較大發展空間，至少還要快速發展二十年。

新形勢下房地産如何更好發展？現在需要著力加強供給側結構性改革，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租售並舉的住房製度，讓全體人民住有所居”。我認為以下幾個方麵的工作是很重要的：

1.繼續供應廉租房，加快完善住房保障。當年房改方案中明確提齣的“由政府負責建立廉租住房供應體係”還需要繼續落實。近年《政府工作報告》中多次提齣的“持續進行棚戶區改造”、“以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障”。建設與閤理分配保障房仍是政府的重要任務。

2.提倡“租購並舉”，發展住房租賃市場特彆是長期租賃。針對以往隻重視房屋銷售而不重視房屋租賃的傾嚮，要加快補齊短闆。發展租賃市場不能隻靠政府來當業主，國外成熟的租賃市場也是由居民和企業作為業主主體的。所以要從供給側發力，增加租賃房供給；改變住房的“限購”政策，允許和幫助有能力持有租賃房的居民當上業主。更要支持專業化、機構化住房租賃企業發展，運用房地産投資信託基金等方式進行資産證券化融資。這樣纔能更好實現“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，那時若轉讓也隻是轉讓權益，不用買賣住房。

3.用“共有産權房”降低購房門檻，讓“夾心層居民”早日實現購房夢想。我國近年推行的“共有産權房”，是房改以來最有意義的製度創新，它比房改時學取的香港“居屋”與新加坡“組屋”政策更有實踐意義。它把部分土地齣讓金變成政府對房屋的部分産權，在不打亂房價體係情況下，讓中等收入住房睏難傢庭，即所謂“夾心層傢庭”降低購房初始成本，早日住有所居。我想如果能把這項政策用於住房租賃，政府放棄房租收入，把房租都匯集在居民或住房租賃公司，就可以有效改變我國大城市“租售比過低”的情況，有利於鼓勵住房租賃和支持租賃企業證券化融資。

4.加快推進農村集體建設用地改革。現在國傢政策已支持用農村集體建設用地建租賃房和開展資産證券化，這是一個幅度不小的改革。用集體土地建的房子被稱為“小産權房”，過去轉讓與租賃都是“違法行為”。現在國務院把“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革”作為全麵深化農村改革的重要內容，開始進行用集體經營性建設用地建設租賃房試點，還要以此打破政府作為居住用地唯一提供者的局麵。我希望看到這一改革的繼續推進，實現十八屆三中全會提齣的“允許農村集體經營性建設用地齣讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”要求。最終要通過修改法律，讓農村宅基地嚮市民或企業的流轉從“違法”變為“閤法”。

5.通過建設“美麗鄉村”把城市房地産投資引入農村。事實告訴我們，農村建設僅靠農村自身資金積纍與投資是遠遠不夠的。要改變城鄉二元結構，就要允許城市資金投嚮農村。近年從浙江興起的“美麗鄉村建設”，得到城裏投資人與農民羣眾的一緻響應。它不僅能夠造福於城裏人，而且能夠造福於沒有進城的鄉裏農民，讓廣大農民羣眾可以共同分享改革開放的成果。

5.不忘初心

堅持市場化方嚮

完善住房製度改革

在商品房市場上需要的是堅持市場經濟方嚮，建立符閤國情、適應市場規律的房地産平穩健康發展長效機製。麵對房價上漲，需要的是增加土地供應、增加住宅用地供應，用增加商品房供應滿足旺盛需求，抑製房價過快上漲。要穩定房地産市場，用長效機製取代“短期調控”。

今年恰逢中國改革開放四十年，又是中國城鎮房改二十年。迴顧二十年房改曆程，我心頭喜憂參半。喜的是看到房改作為一項重大改革，有力推動瞭國傢經濟發展和小康社會建設；憂的是當年房改任務還有好多沒有完成，房改所指明的市場經濟方嚮還在“調控”中經常發生迷離。

以“限購、限貸”為特點的房地産調控自2011年實行以來，並沒有完全遏製住房價上漲的勢頭，雖從五年前就改變瞭“一刀切”的“房地産調控”，實行瞭“因地製宜、分城施策”，但由於地方政府在增加土地供應上的不足、土地供應結構中住宅用地過少等問題，部分地區房價上漲速度仍然過快。這種狀況，應該更多從市場角度找原因，而不能簡單歸因於購買力過旺。一些地區承受不起經濟增速下滑與土地收益銳減的壓力，壓兩年趕緊得放，一放馬上就反彈。這種“短期調控”使得中國樓市呈現齣“三年小週期”怪象：一年猛漲兩年壓，然後再猛漲再壓，很像三步舞麯的節奏“蹦擦擦”。這舞步從2006年開始已經跳到第四個週期瞭，這樣調控怎麼能行呢？在商品房市場上需要的是堅持市場經濟方嚮，建立符閤國情、適應市場規律的房地産平穩健康發展長效機製。麵對房價上漲，需要的是增加土地供應、增加住宅用地供應，用增加商品房供應滿足旺盛需求，抑製房價過快上漲。要穩定房地産市場，用長效機製取代“短期調控”。

近幾年我所提倡的“反嚮抵押養老保險”在幸福人壽保險公司試點成功，180多位老人享受著“又住房、又拿錢”的尊嚴生活，還有更多老人排隊等待入保，而他們的房産證卻多有瑕疵。這纔讓我發現，不少住在“央産房”、“企産房”、“校産房”中的居民，雖然通過房改得到産權房，但至今還沒有拿到完整的房産證。國傢已確定要實行房地産稅立法，這些無證與殘缺證的房産將成為徵稅的一大障礙。特彆是有的機構已提議納稅要按照“評估值”，他們不知道所麵臨的房産狀態是什麼，如何評估這些無證與殘缺證的房産？當然這也將形成一種“倒逼機製”，稅製改革倒逼我們加緊完善住房製度改革。