历代王朝的封建统治者们都很清楚，吏治的好坏，与政权的安危密不可分。因此，帝王们总是费尽心机对全国官吏实行十分严密的监控。应时代要求，中国古代推行了严谨有序、层层考核的制度——政绩考核制。

　　在古代政绩考核制称为考课，又称考核、考功、考绩，是国家由专门的人员和机构依照所颁布的法令和行政规则，在一定的年限内，对各级官吏的官德、政绩和功过进行考核的一种制度。且根据考核的结果，区别不同等级，给予升降赏罚。考课是历朝历代选贤用能、奖勤罚懒、监督吏治的有效措施，通过考核，分出优劣加以赏罚，也是各朝统治者约束各级官吏的基本手段，是中国古代官吏管理制度的有机组成部分，与各朝政治以致盛衰兴亡都有着直接关系。

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　　官吏品德是选官考察的首位

　　考课制被历代王朝统治者所用，每一时期的考课制度，都会有它自身的时代特点，并不断改进，日趋成熟。考课制度在西周时开始出现，战国时期初具规模，经过秦、汉、唐、宋、元、明、清等朝代，各个朝代不断加以改进，在两千多年的实践中逐渐形成了一套严瑾完整且运作有效的考课机制。

　　夏、商、西周，奴隶社会时期的国家，都建立了符合自己的官吏考核制，商朝的官吏上任以后，要进行三年一次的考核，主要从政务、管理、法纪三个方面进行考核，对在任职官的从政能力、行政水平进行鉴定，并在考绩的过程中选拔人才，得以重用。西周以夏商两代后期官吏失德而毁政亡国为教训，十分重视官吏的道德品行，据《礼记》载，西周考核主要是以“八法治官府”、“六计课群吏”，实行三年大比制度，考课百官。“八法”指对组织机构的考核，“六计”是对政府官员的考察。

　　春秋时期社会混乱不安定，所以考课制度也刚刚起步，著名革新家管仲把“清洁于货”（《韩非子·外储说》）作为考核官吏的重要条件。春秋时期对官吏的考核制度大致可分为年终“会政致事”和“三年大比”两种。考核的内容，主要是“平教治，正政事，考夫屋，及其众寡、六畜、兵器”。而战国时，世卿世禄制逐渐被废除，考核制度已较为完整，考核标准“六廉”呈现，这反应出国家考课制重视官吏品德和政绩相结合。

　　战国后期，考核制度日趋制度化和法律化。此时考核的形式主要有“上计制度”，“法官法吏制度”和《为吏之道》。“上计制度”是指国家通过预、决算的方式来考核地方官吏，即每年地方官吏先把赋税收入的预算上报给朝廷，到年末时，地方官吏再把实际收入、开支损耗报告给朝廷。朝廷将预算和实际收入对比，评定优劣，对不称职的官吏能够及时淘汰。法官治吏制度目的旨在使“吏不敢非法遇民”、使“民不敢犯法”。

　　秦朝时期，考核制第一次以法律形式制定来督促官吏。由中央制定官吏应当具备应有的个人素质和修养的法律，以此提高官吏自身的修养和素质。其中以“五善五失”作为考核标准,“五善”是指“一曰忠信敬上，二曰清廉毋谤，三曰举事审当，四曰喜为善行，五曰恭敬多让”，“五失”是“一曰不察所亲，不察所亲则怨数至；二曰不知所使，不知所使则以权衡求利；三曰兴事不当，兴事不当则民异指；四曰善言惰行，则士毋可比；五曰非上，身及于死。”可见当时十分重视对官吏宽厚仁爱、亲民行善的道德品行的考察。

　　汉承秦制，继承了秦王朝初创的考核制度，仍然以品行、能力两方面来考察官员，同时又在此制度之上加以改革和完善。两汉时的官吏考核制度,主要是“课计制”即“考课”和“上计”。西汉时期的上计制度与秦代不同，它是有一整套主管机构和官员，并且有律令专条规定。西汉时期对官吏的考课，主要有“上计制度”、“监察制度”和“选举考课合二而一”的“仕进制度”。汉代考选合一，考课与官吏选拔不分，许多选拔官吏的标准也是考核官吏的标准。其法定的主要标准为“四科取士”和“光禄四行”。“四科取士”为：“一曰德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经中博士；三曰明达法令；四曰刚毅多略，皆有孝悌廉公之行。”“光禄四行”为“质朴、敦厚、逊让、节俭”。依此说明，官吏的品德是选官考察的首位。而伴随着儒家思想占据统治地位，礼义道德性的官吏职务规范更是对官吏的道德素养提出了更高的标准。

　　魏晋南北朝时期战乱、分裂频繁，社会动荡，皇权相对弱小，正常的考课无法进行，但考课制度仍然存在，而且独具特色，改由皇帝不定期地下诏考课百官。魏晋南北朝时期对官吏考核，体现了从不同角度寻求对官吏考核制度的探索。晋武帝颁五条诏书作为管理和考核官吏的五条标准，“一曰正身，二曰勤百姓，三曰抚孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事。”（《晋书·武帝纪》）；北周则以“清身心、敦教化、尽地利、擢贤民、恤狱讼、均赋役”六条（《北史·苏绰传》）为考核内容。可见，这一时期已开始对官吏进行多角度的考核；东晋南朝，考课与任期相结合，以三年为小满，六年为秩满。实行三载考绩、三考黜陟的制度，并与官吏任用相结合。按年月久暂定任用先后，年资成为考课的重要依据之一。北魏孝文帝改革后，曾规定：“自今牧守温仁清俭、克己奉公者，可久于其任。岁积有成，迁位一级。”（《魏书·高祖孝文帝纪上》）不难看出，品行要求首当其冲。所有这些,都为隋唐时期官吏考课制度的成熟奠定了基础。

　　考课制度的德与绩

　　实行了两千多年的考课制度，在其发展的历程中不断完善，同时也有其自身的特点。

　　其中最为显著的特点就是德与绩相结合。通过历代官吏考核史的记载中能够看出，统治者们对考核制度的内容向来十分注重。由于官吏的职务不同，考核标准也是分别制定的，虽然每朝每代都会依据本朝的具体情况做出相应的变化，但基本上都是按照权责一致的原则进行具有针对性的考核。除了依据职务不同制定对官吏考核的标准外，所有的官吏还有一个统一的标准，那就是重视品德与政绩相结合的考核标准。要始终把以德治官的思想放在首位，治民先治吏，只有一心为民着想为民做事才能得到百姓的认可和爱戴。总之，中国古代在对官吏的考课制度中将德与绩两者结合起来，并将品德放在考核的首位，十分重视官员的道德品行。

　　自古以来儒家思想对中国统治阶级影响深远，儒家文化认为官吏们的一言一行对执政效果有着深刻的影响，如果官吏本身品德高尚、清廉奉公、为百姓着想，百姓也会看在眼里，信服于官吏。中国古代思想家所阐述的“政者，正也，子率以正孰敢不正”。“吏不畏我严而畏我廉，民不服我能而服我公，公生明，廉生威。”、“明主治吏不治民”、“得人者昌，失人者亡”都反映出官吏对国家政治生活的重要性。在某种程度上，可以说，官员的道德品行所产生的影响力比制度法令的约束更为重要，“有治人，无治法”也是有一定道理的。法令制度是人制定的，同时也要依靠人来履行，制定律令的人如果率先打破了制度，那么再严谨的制度也将失去作用。官吏清廉、政风纯正是历代统治者和黎民百姓所期盼的，因为这些关系着国家经济的繁荣和政治的稳定。“国之乱臣，家之败子，才有余而德不足”，官员的道德品行关系着对政权是否具有忠诚感，没有忠诚感，纵然再有能力，也会随时成为乱臣奸佞。考核始终建立在德与绩相结合的制度基础上，突出对官吏道德才能评判的重要性。

　　从品德上讲，考核制度的标准，可以概括为官吏的“善”，也就是官吏的道德、品行、修养，这些都是各代统治者所重视的，在制度化的考核标准中都有体现。在隋以前，对官吏的清正、治行、勤谨、廉能等进行评价；唐宋则是以“四善”，即德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤不懈；明清的德行标准则是清、勤、慎。自宋以后将资历考核补充进来，最终形成了以德绩为主，年资补充的考核特点。

　　而考核制度中的人员和机构也逐渐走向专业化。如汉时，实行分级负责的考核体制。皇帝考核丞相、三公，如果皇帝不亲政事，考核由尚书负责，交皇帝核准。郡国守相的考核由三公负责，郡国守相考核县令长，县令长考核乡三老等。专门的考核机构——吏部考功司，在唐朝时期首次出现，标志官吏考核制度的专业化从此开始。到宋代，设立考课院、审官院和监司分别负责不同类别官吏的考核。明清时期考核由吏部负责，都察院协同工作，监督由六科给事中负责。

　　此外考核制的的期限、对象、内容、都有其自身的特点。历代对考核期限的要求都不一致，考核期限是与官吏的任期制相结合的。秦汉时规定一年一考，三年做一次总评价。唐代则是一年一小考，四年一大考。宋代是一年一考，三年一大考。明清规定三年一考，六年再考，九年考满；考核的对象大致分为文官、武官，高级官、中低级官，京官、非京官等。在隋唐前，地方诸侯和郡县长官是官吏考核的主要对象，唐朝初，不论中央和地方的官吏职位高低都要进行考核。宋代时，三品之上的官员由皇帝和宰臣审核，五品以上的文官由宰职考核，五品以上的武官由枢密院考核。明清之际，京官、非京官仍须要区分开来考核。而考核内容，一种是对各级行政主官的考核，一种是对其他担任专门业务官吏的考核。

　　赏罚所以劝善禁恶

　　整顿吏制最重要、最有效的的方式就是严格认真的执行考核制度。据史料记载，法国人魁奈这样评述当时清朝的考核制：“被称作‘考吏肃’的检查官员们认真严格的进行调查审核，即使面对皇帝和皇亲贵戚也无所畏惧。他们的权力相当大，并且切有着不屈不挠的顽强精神。甚至皇帝本人在触犯国家法律和规定之时，也同样会受到他们的指责。如果法庭或审判机构对于他们在控告中所提出的正当理由，采取回避的态度，他们就会再次提出这个控告，没有什么能够使他们转变思想，放弃控告。”

　　而考核制度建立之后，最重要的就是要保证机制切实执行，严格按照考核结果实行奖惩赏罚。官员的政治、经济待遇因考核制度都大不相同，这不但关系到官员的个人得失，也关系到家族的命运，所以使所有的官员对此特别重视。“赏罚所以劝善禁恶，政之本也”。封建统治者们深知，兼用刑罚奖赏手段是管理和约束官吏，强迫他们接受和遵守制度的有效办法。因此古代的考核制度有其相应的奖惩制度。

　　在考核制度中，考核结果被分为几个等级，成绩最为突出的的被称为“最”。被评定为“最”的那些官吏，要加以奖励，其他人再按成绩好坏排名。成绩优良者的奖励一般分为：口头褒奖、行文褒奖、增加俸禄、赏赐黄金、提升职务、赐爵封侯由低到高的顺序进行的。

　　在考核制度中，考核结果较差的被称为“殿”。这些官吏就要被追究责任，对违反制度法律的不称职官吏，会根据他犯错的情节轻重加以不同的处分。处分是按申诫、鞭杖、罚金、降秩、降职、罢官、判刑、抄家、处死、株连家族等由轻到重地顺序进行的。

　　考课不称职或者是被监察人员举报的二千石以上官吏，由三公或尚书派专门人员进行核实，如果情况属实，禀告皇帝，再由皇帝发落处置；若事实不符，举报的监察人员同样要受到惩罚。例如明帝时，太尉赵熹“坐考中山相薛修不实免”。而二千石以下的官吏由专管考课的掾史进行了解和调查，经认真调查后，若确定有罪，则交给主管长官处置，甚至主管长官有权决定其生死。如南宋太守刘湛，对“奸吏犯脏百钱以上，皆杀之”。但主管长官不能对由朝廷直接任命或经朝廷考核任职的官吏擅自做主定罪，必须要上报到中央，由中央决定处置。在一年一度的课吏大会上，对下属的惩罚和嘉奖将会同时进行。如西汉东海太守尹翁归，“收取人必于秋冬课吏大会中”，“以一警百，吏民皆服，恐惧改行自新”，这种课吏大会中央管理官吏起了极大的作用。

　　撰文 | 萧乐

　　文章来源 | 深读文丛