□呂曉瀾吳海彬

　　集體土地徵收過程中出現的諸多問題是互相關聯、交叉共生的，因此征地制度改革必然是一項浩繁的系統工程。結合近年來浙江省征地補償標準爭議協調裁決制度實施情況調研，筆者認為，推動征地制度改革，需要進一步夯實法制基礎，建立健全相關征地法律制度和嚴謹科學的操作規則，切實保障農民的土地權益。

　　集體土地徵收亟待專門立法

　　法律制度不完善，政策規範效力較低，是導致土地徵收中各種問題的重要原因之一。現行《土地管理法》及其實施條例的征地程序比較原則、簡單，很多征地工作規範散見於不同的行政法規和部門規章，告知確認程序、征地補償標準等內容更是由效力層級比較低的規範性文件來明確，導致政府徵收和農民維權都缺乏統一的法律依據。因此，建議依據《立法法》第八條規定「對非國有財產的徵收只能制定法律或授權國務院制定行政法規」，儘快出台集體土地徵收條例，按照現有政策文件的實踐效果制定相應的征地程序規定，明確區片綜合價補償標準的法律地位，並由地方政府規章進一步明確本地區最低征地補償標準。

　　「公共利益」界定不清，也是誘發征地衝突的重要原因。由於相關立法也未作出具體界定或設置認定程序，為政府行使征地權力留下了很大的自由裁量空間。建議集體土地徵收條例在界定「公共利益」時宜窄不宜寬，除列舉最基本的公共利益類型外，進一步設置論證公告、異議聽證、審查批准等公共利益認定程序。只有徵地所實現的公共利益大於維持現狀的公共利益和征地犧牲的個人利益，產生公共利益增值的法律效果，才能視為具有公共利益性質。征地範圍要以公共利益為準，遵循協商先行、強制保障的原則，非公益項目則由私法主體與集體土地所有人、使用人協商。

　　現行征地程序沒有充分體現對農民知情權的保障，被征地農民參與程度較低，徵收工作透明度不高。有些地區不重視批前協商工作，征地法律政策宣傳解釋不深入，召集村民代表大會不事先公布、聽證權不主動告知、調查確認台賬不認真核實等問題，造成被征地農戶對征地工作心存疑慮。建議集體土地徵收條例應明確征地批前協商程序，改變只與集體土地所有權代表——村集體經濟組織協商的做法，允許村民選派代表參與協商。並在批前協商程序的基礎上簡化「兩公告」為「一公告」，即征地補償安置方案公告，統一明確聽證範圍，簡化安置公告內容，認真做好補償登記的宣傳解釋工作，增加書面告知青苗、地上附著物所有人及時辦理確認和補償登記手續。

　　強化征地補償安置的法律效力

　　近年來，雖然各地征地補償標準不斷提高，但提高幅度與經濟社會發展速度、物價上漲水平以及被征地群眾的心理預期相比，仍有較大的差距。征地補償安置的貨幣化尤其是安置補助的貨幣化，導致被征地農民的長遠生計缺乏足夠保障，部分被征地農民名為城市居民實則被排斥在城市社會保障系統之外。此外，現行征地補償未明確承包經營權的徵收補償，在土地補償費及安置補助費由村集體統一處理的情況下，承包人在承包期內對提高土地生產能力的投入無法得到合理補償，且一時難以找到生活來源，對征地補償意見較大。因此，建議集體土地徵收條例進一步明確土地承包經營權人的補償地位，地方政府則應及時調整征地補償標準和基本生活保障水平。

　　青苗、地上附著物補償登記法律效果不明顯且評估效力比較低，也是引發征地矛盾的原因之一。現行征地報批過程較長，導致征地方案審批、征地方案公告以及補償安置方案公告時間節點所產生的數量、價格有差異，關係到適用不同補償政策，以哪個時間點的數量和價格為準，操作中難以把握，且其間農民完全有時間搶栽搶種搶建，補償農民缺乏法律依據，不予補償則農民不願交地，依法強制執行又會引起矛盾，只能適當補償，增加了征地成本。同時，青苗、地上附著物市場價格存在較大浮動，一些特殊青苗、地上附著物缺乏權威性的市場評估機構，加之評估隊伍往往不具備評估青苗和地上附著物的資質，只能以中間人身份介入，導致評估效力完全處於被動局面，對被征地方有利的其接受，即便公正評估但不滿足被征地方要求的其也不接受，仍需要通過協商補償來消除爭議。因此，建議集體土地徵收條例將「征地補償登記」程序設置在徵收方案上報前，以登記作為補償依據和判斷搶種搶栽的節點，這也符合《物權法》中「不動產物權轉讓經登記發生效力」的規定，對於搶種搶栽一律不予補償，建立「協商為主，評估為輔」的青苗、地上附著物補償制度，明確評估資質、程序和效力等內容。

　　完善征地糾紛救濟制度

　　集體土地徵收糾紛，多因徵收程序不到位、侵犯農民知情權，或征地補償安置爭議未得到妥善處理而引發的。

　　按照有關規定，被征地農民對土地徵收有異議的，可以提起行政複議或行政訴訟。現實中，被征地農民多採取上訪的形式，向當地政府施加壓力，進而通過行政管理方式解決糾紛，但這種非常態的救濟方式並非長久之計。鑒於集體土地徵收糾紛是涉及國家強制力的行政糾紛，而行政裁決客體是民事糾紛，因此征地糾紛不宜裁決。信訪機構應當根據《信訪條例》第十四條、第二十一條規定，對土地徵收決定的信訪事項不予受理，積極引導被征地農民按照法定程序向有關機關提起行政複議或行政訴訟，行政複議機關和司法機關要認真審查征地糾紛，努力提高行政複議和行政訴訟的公信力。

　　征地補償標準爭議，多因適用征地補償標準不同而引發，可以提起協調裁決、行政複議或訴訟。尤其是近年來各地在落實征地補償標準爭議協調裁決制度的實踐中，已取得了良好的成效。但是，協調裁決制度在實踐中也遇到一些問題。比如，申請協調裁決權利的時效不明確，很難消除歷史遺留問題的補償分歧;協調裁決的法律效力比較低，要經過行政複議、行政訴訟的審查才能最終確定，甚至有當事人經協調達成一致意見後繼續上訪，迫使國土資源部門滿足新征地補償安置要求，大幅度增加化解征地補償爭議的行政成本;補償爭議協調裁決結果也有可能在被征地群眾中引發更大範圍的征地補償糾紛和社會矛盾。

　　因此，建議《土地管理法》增設征地補償安置爭議協調裁決制度效力規定;行政複議方面將協調裁決列入複議例外情形;行政訴訟方面宜採取分類處理原則，當事人認為協調裁決程序存在瑕疵的，可以向人民法院起訴，當事人不服裁決結果等實體性問題的，法院不受訴不改判。信訪方面，信訪工作機構應根據《信訪條例》第十四條、第二十一條規定，不予受理對協調協議或裁決決定的信訪，告知其按照法律法規規定程序向有關機關提出。《集體土地徵收條例》則進一步明確申請協調裁決的權利時效;地方政府宜將征地補償款轉化為非貨幣方式追補到位，如補助被征地農民養老保險繳納基金、入股發展集體經濟等。

　　(作者單位:浙江省國土資源廳裁決辦)

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