美國退出伊核協議的後果
美國退出伊核協議的後果
來自專欄隻眼窺世界
毀滅的前夜
史蒂文?西蒙（Steven Simon）
當特朗普總統去年5月將美國從聯合綜合行動計劃（JCPOA）（該核協議於2015年在伊朗與P5 + 1（聯合國安理會五個常任理事國加上德國）之間達成）撤出，並重新實施美國8月份的經濟制裁時，對中東的潛在後果立即明確了起來。伊朗可能最終會做出反應，恢複核濃縮活動，這促使簽約國就該協議進行談判。 反過來，這可能會引發美國，以色列或兩者一起對伊朗的襲擊，可能與沙烏地阿拉伯和阿拉伯聯合大公國協調。 美國-以色列-遜尼派聯盟聲稱它只是在履行國際社會的意願，它將試圖摧毀伊朗與核有關的基礎設施。
伊朗的空中和海岸防禦系統的中立化，使得為攻擊掃清了一條安全的道路將需要極具破壞性的攻擊，遠遠超出為消除其分散的、目前已被關閉的核設施所需要的持續空中打擊：阿拉克的重水廠，六氟化鈾 納坦茲（Natanz）的儲存設施，以及福特（Fordow）山區內的深層地下離心機葉柵。 這些目標還可能包括美國懷疑正在進行核生產的軍事基地以及彈道導彈的研究，開發和試驗設施。 這些不會是定點攻擊。他們可能會持續數天甚至數周，因為要進行損害評估，進一步的打擊確保除了廢墟之外，沒有任何東西留下。
鑒於美國的戰鬥力與其地區盟國和伊朗的戰鬥力之間存在巨大差異，伊朗領導人當然有可能選擇不在軍事上抵抗，而是試圖利用這些襲擊作為無端的侵略來獲得歐洲，俄羅斯和中國的外交支持，甚至可能重建其民用核基礎設施。 這至少可以避免區域戰爭。 美國可能在外交上被孤立，但對特朗普政府來說，這幾乎不會構成懲罰。 儘管伊朗可能會儘快朝著更新的核能力邁進，但第一輪打擊的成功將使襲擊者有信心再次消滅它。
儘管伊朗能力低下，但伊朗同樣有可能在軍事上抵抗。 它的選擇充足。 伊拉克境內有許多美國平民，此外還有部署在那裡的5200名美國軍人支持伊拉克部隊，他們很容易受到伊朗的報復。 實際上，德黑蘭一定已經在伊拉克配置其資產，以促進對美國襲擊的快速反應。 隨著5月伊拉克全國大選後巴格達新政府的成立，它有機會敦促任命與伊朗有密切聯繫的部長，這些部長將傾向於幫助伊拉克打擊美國在伊拉克的目標。 伊朗也有能力對阿富汗和敘利亞的美國人員進行襲擊。 它可能迫使黎巴嫩的真主黨攻擊以色列的目標，鼓勵葉門的胡塞導彈襲擊沙烏地阿拉伯，並用巡航導彈襲擊沙烏地阿拉伯和阿聯酋。
恐怖主義也是一種選擇：二十二年前伊朗支持對沙烏地阿拉伯庫拜爾的美國空軍住房區的襲擊發生在兩國之間類似的緊張局勢之際。 國會正在辯論伊朗-利比亞制裁法案，並在兩次失敗的嘗試後恢復了「伊朗自由支持法案」，柯林頓政府已發布行政命令，加強對伊朗的制裁。 它還進行了積極的外交努力，說服伊朗的貿易夥伴削減商業聯繫。
任何這些伊朗行動都需要美國或盟軍的軍事反應。 鑒於特朗普政府的主旨——以及其盟國對伊朗的堅定態度——升級將是不可避免的，並且旨在取得某種勝利。 如果不加控制，由此產生的螺旋式結構將最終導致美國襲擊伊朗的政權目標和「政權控制工具」——即內部安全部門維持政權安全並壓制不同意見。 沒有人確切知道這將如何發揮作用。 如果過去是序幕，那麼美國將在軍事上獲勝，但卻難以將戰勝的勝利轉變為持久的政治成功。 無論如何，所有戰鬥人員的費用都很高。
然而，與伊朗伊斯蘭共和國的戰爭並不是美國退出核協議的唯一可能結果。 伊朗總統哈桑·魯哈尼因未能從經濟制裁中解脫而在政治上受到譴責。 他的繼任者，在下一屆總統選舉於2021年舉行時，可能是他的右翼人士，例如伊朗最高國家安全委員會前秘書，堅定的核電倡導者賽義德·賈利利。 如果是這樣，美國將在伊朗實現政權更迭，而不是它要實現的目標。
然而，特朗普的顧問認為，伊朗經濟衰退的可燃混合物，對全國抗議活動中顯而易見的文職政權的普遍蔑視，以及政府不加區別的鎮壓，將產生一場掃除四十年伊斯蘭革命遺產的起義。在最好的情況下，從政府的角度來看，制裁對經濟管理不善和貨幣暴跌的破壞性影響足以引發反叛。利用軍事力量回應伊朗恢復其核計劃將增加對該政權的壓力，表明其脆弱性，並通過表明美國支持反集權暴力的可能性來鼓勵民眾抵抗。如果一個新的伊朗政權是世俗的和親美的，它將被西方迅速接受並融入一個和平的地區秩序。這是一個激動人心的願景。但其背後的邏輯卻含蓄地將一個由革命衛隊支持的強硬政權與伊朗國王的政權等同起來，後者的權力意志在大規模的示威活動中崩潰，在危機中他的軍隊將拋棄他。
其他後果可能包括難以談判未來的軍備控制或防擴散協議，因為特朗普將JCPOA作為一項「政治協議」予以解除，該協議僅對簽署該協議的主管部門具有約束力；在復興的俄羅斯的背景下，跨大西洋聯盟的弱化; 如果伊朗不受JCPOA的限制，那麼地區核擴散的風險應該是衝刺式的獲得核彈; 中國和俄羅斯的強化; 由於特朗普政府對違反美國制裁伊朗的公司實施二級制裁，美元作為儲備貨幣受到侵蝕。
在美國退出核協議之前，跨大西洋聯盟正在崩潰，但仍然可行。此診斷現在可能會發生變化。遠離協議是對努力進行談判的歐洲政府的嚴重侮辱。對於英國人，法國人和德國人來說，JCPOA超越了僅僅管理伊朗核計劃的技術安排。它是歐洲新能力和決心改變國際發展進程的象徵，其方式產生了嚴重的共同利益。雖然該協議主要是在美國和伊朗之間，但歐洲人自豪地談到JCPOA，部分原因是由於各方之間的不信任，以及建立P5 +1位置所涉及的外交協調的驚人複雜性，錯綜複雜的技術問題，以及P5 + 1設定的高標準，以獲得可接受的結果，這是一次不可能的成就。對德國而言，參與其中就確認了其作為具有全球利益的歐洲大國的地位。
因此，美國拒絕JCPOA不僅僅是放棄與伊朗的協議; 這是對歐洲努力實現其雄心壯志，展示能力，並擁抱連貫一致的身份的蔑視，正如強大的熵力正在危害這些目標一樣。 極右翼在義大利，希臘，波蘭，匈牙利，斯洛維尼亞和捷克共和國上升。 聯合王國計劃退出歐盟，削弱了政治中心。 歐洲的右翼政黨組織得更好，更善於中和中左翼和中右翼，而不是與美國的同行，後者吞噬了中右翼，同時振興了左翼。
正如政治學家伊萬·克拉斯泰夫（Ivan Krastev）在《歐洲之後》（2017年）中所展示的那樣，匈牙利，波蘭，義大利和奧地利當代右翼政府的主要屬性是他們的合法性與布魯塞爾相對立。他們有兩個動員的問題來打擊他們的自由派對手：緊縮和移民。在德國總理安格拉?默克爾領導下的德國，因其對緊縮和對難民開放的堅定承諾而陷入癱瘓。1 受到英國保守黨摧毀獨立黨的啟發，她的中右翼基地看到了破壞極右翼替代方案的最佳選擇作為挪用其反移民平台。法國總統埃曼努埃爾?馬克龍處於更安全的位置，這就是為什麼他如此直言不諱地有條不紊地推行一項英國-法國-德國的行動，以在面對美國敵意的情況下維持全面協議。然而，鑒於英國令人驚訝的政治混亂以及無法策劃任何有意義的外交舉措，包括退出歐盟，他在倫敦的運氣不會比在柏林好。
這三個國家都面臨著另一個障礙，那就是特朗普對歐洲大陸洶湧澎湃的右翼的支持。 美國駐德國大使，前福克斯新聞評論員理查德?格雷內爾（Richard Grenell），通過宣稱「我絕對想要賦予整個歐洲其他保守派，其他領導人權力， 我認為由於左翼政策的失敗，保守政策仍然存在，」並且為奧地利財政大臣塞巴斯蒂安?庫爾茲帶領啦啦隊表示支持，他作為一位」搖滾明星「，是對默克爾的移民政策的激烈批評者，促使他被驅逐出境。（在推文中， 在特朗普宣布美國退出JCPOA之後，格雷內爾還表示德國公司應立即放棄在伊朗的業務。）
與此同時，特朗普政府通過其代理史蒂夫?班農（Steve Bannon）鼓勵歐洲人的權利。3月份在法國與國家拉力賽總統馬琳·勒龐一起上台時，他叮囑觀眾「讓他們稱你為種族主義者，仇外心理者，本土主義者，同性戀者，厭惡女人——把它們作為榮譽徽章！」在布拉格，他宣布戰後國際秩序是一種「迷信」。在匈牙利，他讚揚了維克多?奧班（Viktor Orbán）。此外還有美國總統本人，他貶低北約，正在戲弄美國這個「笨蛋」，歐盟對美國「野蠻」，嘲弄G-7峰會，對歐盟國家徵收關於鋼鐵，鋁的關稅，以及一系列較小的進口產品，退出了巴黎氣候協議，並且已經將俄羅斯視為事實上的盟友，儘管它公然威脅到歐洲的安全。特朗普政府顯然試圖在法國，德國和英國之間以及歐洲其他國家之間造成隔閡。努力得到了回報。歐洲外交關係委員會研究主任傑里米?夏皮羅（Jeremy Shapiro）指出，波蘭人和義大利人認為特朗普是對抗柏林和布魯塞爾的盾牌。這種看法很可能會蔓延。
在這種已經有毒的情況下，很難說美國退出JCPOA會導致跨大西洋主義受到多大影響。 但它可能會變得更糟。 如果歐盟繼續履行其目前對JCPOA的承諾，希望將伊朗置於危機之中，它最終將不得不應對美國對與伊朗打交道的歐洲公司實施二級制裁。 例如，托塔爾，空客和菲亞特與伊朗簽訂了重大協議，這些協議是在JCPOA暫停經濟制裁後簽署的。 歐盟可以通過制裁在歐洲經營的美國公司來對這些二級制裁進行報復。 但是，布魯塞爾不能有效地補償那些以美元交易或在美國做生意的歐洲公司。
歐盟難以忍受這種征服。 法國財政部長布魯諾·勒梅爾（Bruno Le Maire）稱，美國是「世界經濟警察」，他問道：「我們是否願意成為那些遵守美國決定同時緊緊抓住他們褲子下擺的附庸？ 或者我們是否想說我們有經濟利益，我們認為我們將繼續與伊朗進行貿易？「他的首選答案當然是否與是。 但考慮到美國可以施加的壓力，這些問題可能沒有實際意義。 極有可能，歐洲的美國商業利益最終將超過伊朗的反補貼利益，而JCPOA將崩潰。
美國退出JCPOA對未來軍備控制和防擴散協議的影響難以預測。 可以公平地認為，違背協議不太可能提高美國的誠信聲譽。 在短期內，朝鮮人似乎根本不關注美國退出JCPOA。 然而，當國家安全顧問約翰?博爾頓（John Bolton）指出「利比亞模式」是美國與朝鮮進行無核化談判的組織原則時，反應非常迅速和審慎。 無論博爾頓認為他指的是什麼，金正恩看到穆阿邁爾?卡扎菲在排水渠中折磨致死。顯然，美國以刺刀的方式追求政權更迭而贏得了聲譽。
然而，從朝鮮的角度來看，華盛頓已經因遠離協議而聲名遠揚。 喬治·W·布希單方面放棄了柯林頓政府談判達成的1994年「框架協議」，扼殺了朝鮮對信任美國的可靠性。 該協議凍結了朝鮮的反應堆的運營和建設，而美國已經認定這些反應堆是秘密核武器計劃的組成部分。 作為回報，朝鮮人將獲得兩個反應堆，這些反應堆的燃料難以再加工成武器級核材料，並且在這些反應堆運轉起來之前，燃料油可以維持其經濟。 專家估計，在沒有「框架協議」的情況下，朝鮮目前將擁有數百枚核彈，而不是布希放棄協議後製造的三十至六十枚核彈。
然而，當布希政府上台並開始進行韓國政策審查時，它了解到朝鮮正在暗中試驗鈾濃縮活動。 它可能要求停止濃縮活動，同時保持「框架協議」的限制。 但對於當時在布希國務院擔任高級人物的博爾頓來說，選擇很明確：「這是我一直在尋找的鎚子，」他後來寫道，「來粉碎框架協議。」2 毫無疑問，他的坦率在平壤留下了深刻的印象。 雖然退出JCPOA毫無疑問已經正式表達，但框架協議的命運，以及最近白宮關於利比亞的談話可能在朝鮮計算特朗普的可信度方面更為沉重。
評估退出JCPOA的更廣泛和更長期的影響是很困難的，因為外交軍備控制和防止核擴散努力已經耗費了數十年。 自20世紀90年代中期以來，新協議，更不用說條約，越來越難以實現。 例如，參議院拒絕批准「全面禁止核試驗條約」（1996年），而「戰略武器削減條約」（稱為「新的裁減戰略武器條約」）於2010年獲得批准只是因為其野心如此有限。 顯然，它不會以條約形式支持JCPOA。 這一記錄表明，特朗普承諾向朝鮮提出條約，可能無意中提出了他的失敗倡議。 國會對新加坡聯合聲明的反應很難被稱為令人鼓舞。與伊朗或俄羅斯相比，參議院似乎不太可能批准與朝鮮的條約。 特朗普本人退出JCPOA，證明了唯一的替代方案——執行協議——毫無價值。
中國是未來軍控協議中最明顯的合作夥伴，它設定了美國或俄羅斯永遠無法滿足的兩個先決條件。首先，中國核武庫存的規模應構成俄羅斯和美國庫存的近似上限。中國只有大約260件武器，而美國有6,800件，俄羅斯有7,000件，兩者都沒有同意這麼大幅度的削減。中國的另一個先決條件是印度應納入任何協議，但新德里將堅持也將伊斯蘭堡列入其中。因此，JCPOA撤離對北京戰略計算的影響不會反映在軍備控制協議中。考慮到弗拉基米爾·普京在俄羅斯的總體軍事戰略中重新強調核武器，並堅持限制彈道導彈防禦和美國對常規武裝洲際彈道導彈的計划進行「全球打擊」，華盛頓已經拒絕，俄羅斯也不是候選人。美國聲稱俄羅斯根據1987年「中程核武器條約」所承擔的義務作弊，似乎也是批准新的「條約」的一個不可逾越的障礙。
其他潛在的擴散者，如敘利亞，利比亞或伊拉克，已被壓垮或解除武裝，因此在未來與他們進行的軍備控制談判中，對伊朗案件中美國的背信棄義的更廣泛看法幾乎沒有什麼重要意義。最有可能的潛在擴散者——沙烏地阿拉伯，土耳其，日本和韓國——或多或少都在美國陣營。特朗普政府似乎並未集中精力限制其盟國的能力，或者通過承諾美國的核威懾力量保護來阻止他們對獲得非常規武器的渴望。然而，對JCPOA退出對未來軍備控制協定的影響的這種相當溫和的評價不應令人放心。如果特朗普的決定確實導致該協議的崩潰，它將在2020年下屆審議大會之前嚴重損害「不擴散條約」（NPT）的可信度。伊朗核協議最終以伊朗堅持「不擴散核武器條約」為基礎，包括在內一項附加議定書要求伊朗接受異常侵入性的檢查，以及進行監測的國際原子能機構（IAEA）的權力。 JCPOA的談判明確重申了伊朗的「不擴散核武器條約」承諾和原子能機構視察的合法性。相比之下，美國從JCPOA中退出，已經顛覆了不擴散核武器條約，使武力成為默認選項。
長期以來，一個擁有核武器的伊朗被認為是海灣阿拉伯一側擴散的催化劑。專家們質疑這一傳統智慧有幾個原因。3 核燃料循環極難設計，建造和維護。用燃料循環產生的濃縮鈾或鈈製造武器是另一項巨大的挑戰。並且已經將燃料武器化，仍然需要減小「物理組件」的尺寸以適應導彈並使其變硬以足以在再入大氣層中存活。對於少數幾個成功建立可交付核武器庫存的國家來說，這種努力是持續的，密集的，非常昂貴的，並且通常依賴於外部幫助。在阿拉伯半島，資金充裕，但專業知識和技術基礎設施卻沒有。具有諷刺意味的是，在過去十年中為阻礙伊朗核計劃而實施的多邊措施將使得投炸彈的決定變得複雜化。此外，幫助地區核項目的阿卡迪爾汗網路已經被關閉，而只要與美國的談判繼續進行，朝鮮的援助可能會被削減。
雖然沙特人認為核電在經濟上是必不可少的，並且已經與一系列供應商進行談判，但它們已經緩慢地發展到現在。在新領導人的領導下，這種情況可能會改變。為了改變沙特王國，沙特王儲穆罕默德?本?薩爾曼一直在積極推進，尤其是在安全事務方面。在他的指揮下，沙特軍隊正在進軍葉門，而這個王國已經將自己作為對抗伊朗的堡壘。 3月，他說，「沙烏地阿拉伯不想獲得任何核彈，但毫無疑問，如果伊朗發展核彈，我們將儘快效仿。」4 沙特想要保留核武器的選擇，從他們不願同意美國禁止濃縮作為美國核技術轉讓的條件，這一點是顯而易見的。王儲的宣言並沒有神奇地消除核武器能力的障礙。但他的資源，決心和冒險行為模式可能會使沙烏地阿拉伯的核能力超過預期。目前尚不確定特朗普政府是否會反對。
最後，美國對伊朗的單方面制裁可能產生經濟迴旋效應。 在沒有使用武力的其他強制性替代方案的情況下，歷屆美國政府都依賴制裁。 在大多數情況下，它們會適得其反。 他們加強了專制政權並懲罰普通人。 但是，他們滿足了被視為捍衛美國利益的需要，因為在那裡為他們而戰的意志微不足道，或者賭注並不高。 在某些條件下，它們也可能是有效的，因為它們在德黑蘭同意談判嚴格限制其核計劃之前的幾年裡反對伊朗。 制裁特別具有懲罰性，因為它們是多邊的，伊朗無法逃避它們。 國內政治環境使得制裁救濟至關重要，溫和的哈桑·魯哈尼當選總統提供了一個開放的狀態，奧巴馬政府準備應對。
但特朗普還打算對違反美國單方面制裁伊朗的國家實行制裁。 這些措施可能非常有效，因為國際交易主要以美元計價。 特朗普已明確表示，美國將對任何國家實施制裁，例如，通過扣押其在美國的資產並禁止其在美國開展業務來購買伊朗石油。
這可能會在短期內發揮作用。 從長遠來看，各國將制定對策。 最明顯的是，為了交易目的，他們將逐步和緩慢地轉向其他貨幣，可能是歐元或人民幣。 中國人已經建立了一些公司，唯一的貿易夥伴是伊朗。 德國人也正在考慮這樣做。5 美元不會成為這些安排的一個因素，也不會有在華盛頓的美國資產被扣為人質。 其他國家也有動力效仿。
隨著中國成為自由貿易的捍衛者，美國抨擊多邊貿易協定，同時利用其對美元交易的權力作為對伊朗貿易夥伴（包括美國條約盟友）的武器，美元作為儲備貨幣的優勢將緩慢收縮。 從純粹的經濟角度來看，這不一定是壞事，在某種程度上，國際上對美元的依賴已經在下降，儘管只是小步驟。 然而，從外交政策的角度來看，競爭貨幣的出現削弱了美國的影響力。 值得回顧的是，英鎊是一個世紀的儲備貨幣，然後突然之間卻不是了。
戰後的自由主義秩序有許多要素：文化，經濟，戰略。 美國的領導力激發了這些元素的靈感和活力。 在某些情況下，美國的參與是災難性的，因為它涉及數百萬的越南人。對於以蘇聯為主導的東歐國家來說，戰後的秩序根本就不是自由主義，由於戰略環境的禁止，美國拒絕進行干預。 然而，在幾十年的時間裡，在一個巨大的地理區域，美國培育的自由秩序使數十億人擺脫了極度貧困，並為廣泛的政治參與和言論自由創造了一個模式。
美國領導的聯盟證明是持久的，因為它的盟友並不害怕它。這鼓勵了基於談判規則的貿易和安全體系的採用，即美國儘管擁有霸權地位，但卻經常扮演這樣的角色。自富蘭克林?羅斯福試圖以來，一直到目前為止，每個美國政府都試圖加強這種自由主義秩序。 自冷戰結束以來，全球對這種秩序的信念和信心的喪失一直在增加。 然而，美國退出JCPOA是如此引人注目，因為它不僅反映了對這種秩序的放棄，而且反映了它的系統性湮滅，以及美國國際領導的終結，及其獲得的相對穩定性。
1.關於德國無法與特朗普對抗的更多信息，請參閱喬納森?漢克波洛克（Jonathan Hackenbroich）的《在JCPOA之後，世界需要德國。 但它在哪裡？》，見ecfr.eu，2018年5月30日。
2.約翰·博爾頓，《投降不是一種選擇：在聯合國和國外捍衛美國》（門檻，2007年），第7頁。106。
3.參見羅伯特?埃因霍恩（Robert Einhorn）和理查德?內費（Richard Nephew），《伊朗核協議：中東地區擴散的前奏？》，「布魯金斯外交政策」，「軍備控制與防擴散系列」，第11期，2016年，第27-46頁。
4.本?哈伯德，《沙特王儲將伊朗最高領導人比作希特勒》，「紐約時報」，3月15日 2018。
5. 海科?馬斯（Heiko Maas），《為新世界秩序制定計劃》，「德國商報」，2018年8月22日。
《紐約書評》2018/09/27
推薦閱讀：
