行政訴訟法修改判決方式
作者簡介梁鳳雲，法學博士，最高人民法院法官。本文首發在《中國法律評論》2014年第4期，敬請關注！ 本次修改《行政訴訟法》，行政訴訟判決部分是最為豐富和最有特色的內容之一。這部分的修改，是行政訴訟由單向度的「行為訴訟」轉向多向度「關係訴訟」的重要標誌，在一定程度上顯示了中國行政訴訟制度正在邁向科學、完善和成熟的道路。修改前的《行政訴訟法》強調了法院要對行政行為合法性進行審查，為此，無論原告何種訴求，法院必須認定行政行為的合法性狀況。其中的邏輯是，法院只對行政行為的合法性承擔司法審查職責，因此，行政行為合法的，要判決維持；行政行為違法的，要判決撤銷、變更、履行等。正因為如此，學術界一般評價《行政訴訟法》為「司法審查法」、「客觀訴訟法」。本次修法，立法機關強化了行政訴訟解決行政爭議的職能，客觀上完成了「訴訟」本質的回歸，完善了法院化解糾紛的手段體系，回應了人民羣眾對「案結事了」、「官了民也了」的期待。這些有關判決的內容互相聯繫、互相呼應，形成了完整的類型化網格，在一定程度上實現了行政訴訟類型化構造的任務。 一、明顯不當成為撤銷情形，引入適度合理性審查 新《行政訴訟法》規定，對於行政行為明顯不當的，法院可以判決撤銷，這是極具革命性和開創性的規定。當與不當的問題，屬於廣義上的合理性問題。對於法院能否審查行政行為的合理性，學術界曾經存在較大爭議。在本次修法過程中，有意見認為，應當在「總則」部分增加對行政行為合理性進行適度審查的原則。實際上，合法性審查原則和合理性審查原則並不矛盾。合法性原則是最低限度的合理性原則：所有不合法的，一定都是不合理的。對此問題，各方比較一致的意見是，合法性審查原則是行政訴訟的基本原則，如果將合法性審查原則與合理性原則並列規定，等量齊觀，不僅會影響合法性審查原則的基礎地位，也可能導致不適當地侵越行政權力。因此，《行政訴訟法》在「總則」中沒有明確合理性審查原則。但是，在具體制度中，對於明顯不當的行政行為在合法性審查的框架下作了規定。 明顯不當的行政行為被列為撤銷判決情形之一，是《行政訴訟法》針對中國行政執法現狀的制度回應。隨著行政管理領域的不斷拓展，行政裁量權亦隨之不斷擴大，實踐中存在大量既不合法又不合理、雖然合法但不合理的行政行為。特別是近年來，行政活動特別是涉及不動產登記、徵收徵用等資源類案件、勞動和社會保障類案件、行政裁決等案件中，行政裁量權不斷擴大，裁量因素不斷增加。如果片面強調《行政訴訟法》規定的合法性審查原則，忽視對行政行為合理性的審查，就無法真正做到行政爭議的實質性解決。一個行政行為，如果已經達到了明顯不當的程度，法院若不對其作出否定性的評價，可能引發公眾對司法公正的質疑。因此，法院對「明顯不當」行為的審查是一種常人能理解的、有限的、低烈度的審查。這種適度的合理性審查從某種意義上講，屬於廣義的「合法性」的範疇，與《行政訴訟法》確立的合法性審查原則，不僅不存在衝突，而且還是對合法性審查原則的必要和有益補充。可以想見，這一規定將進一步增強行政機關合理行政、比例行政的自覺性。 二、限定判決駁回的條件，堅持和維護客觀訴訟基礎定位 駁回原告訴訟請求判決是最高人民法院司法解釋根據司法實踐需要新增加的判決形式，旨在彌補修改前《行政訴訟法》規定的判決形式的不足。應當說，此種判決方式應當是不言而喻的，在民事訴訟中也大量運用。但是由於我國行政訴訟制度的客觀法性質，要求法院就被訴行政行為作出「必須的」法律認定，所以，在相當長的時間內，駁回原告訴訟請求判決並無法律依據。本次修法借鑒了司法解釋的規定，將其上升為法律規定，但是在法律意旨上卻與司法解釋大異其趣。 司法解釋規定的判決駁回原告訴訟請求的情形包括：起訴被告不作為理由不能成立的;被訴行政行為合法但存在合理性問題的;被訴行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的;其他應當判決駁回訴訟請求的情形。時論以為，除了第一種情形之外，第二、三種情形缺乏法律依據，第四種情形則可能導致判決駁回原告訴訟請求呈現泛濫局面。其中，反對設立此種判決的核心觀點認為，行政訴訟就是要強調對行政行為合法性的審查，即便原告不關注，法院也要關注和審查，並且針對行政行為合法性而非原告訴訟請求作出相應的判決。判決駁回原告訴訟請求可能使法院的注意力從行政行為合法性轉向原告訴訟請求，從而弱化法院對行政行為合法性的審查，侵蝕《行政訴訟法》作為客觀法的基本定位。這種觀點在實踐中也得到了印證。從司法解釋規定該種判決形式以來，判決駁回原告訴訟請求的數量呈現爆炸式增長，幾乎成為所有判決形式中數量最大的一種。 本次修法旨在遏制這種「審原告不審被告」的勢頭，強調了合法性審查原則，限縮了判決駁回的適用條件。對於形成訴訟(主要是撤銷訴訟)等客觀訴訟，法律要求應當繼續堅持合法性審查原則，行政行為只有在證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的情況下才能判決駁回;而對於給付訴訟等主觀訴訟，原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。本次修法，明確這種判決方式的適用條件，進一步加大了法院的維護客觀法律秩序的義務，再一次重申和強化了《行政訴訟法》的客觀法定位。 三、明確一般給付判決，推進給付行政和服務行政 在行政訴訟中，原告訴請法院判決被告實施某種給付，這種訴訟就是給付訴訟。在行政法律關係中，行政機關應當向相對人履行一定給付義務的，如果行政機關拒不履行，相對人便可以向人民法院提起給付訴訟。給付訴訟的特點是法院不僅要確認當事人之間存在行政法律關係，而且還要判令被告履行一定的給付義務。人民法院對給付訴訟案件的審理，首先要確認當事人之間的法律關係，然後判令一定的給付。在給付類判決中，對於「給付」的含義應當作一個明確的界定和理解。這裡的「給付」不同於我國漢語中的意義。在我國漢語意義中，給付的對象通常是金錢、物品等法律上的物。實際上，給付的標的不僅包括物，還包括行為。也就是說，在給付行政訴訟中，給付標的除了物，還包括行政行為。這裡的「行政行為」是一個大概念，可能是一種積極的作為行為，也可能是一種消極的不作為行為;既可能是一種行政行為，也可能是一種非行政行為。 根據《行政訴訟法》第72條的規定，我國的強制履行判決要求行政機關履行的法定職責，往往是一種行政行為。因此，在法律意義上，強制履行判決實際上就是大陸法系國家的課以義務判決。課以義務判決是給付判決的亞類型。也可以說，給付判決分為一般給付判決和課以義務判決。從第72條和第73條的關係來看，第73條的「一般給付判決」是作為一般規定存在的，第72條的「課以義務判決」則是作為特殊的給付判決存在的。第73條中「查明被告依法負有給付義務」，在內容上包含了「查明被告不履行法定職責」的涵義，兩者是特殊與一般的關係。只不過由於課以義務判決針對的是要求行政機關作出行政行為的訴訟請求，具有一定的特殊性和獨立性而已。課予義務判決實質上仍然是針對行政行為的判決。 一般給付判決是一個涵義極其廣泛的概念。在該判決的適用條件上，被告依法負有給付義務的，均得適用。法律規定的被告依法負有給付義務是指被告依照法律法規等負有給付相對人權益的公法義務。這裡的「依法」可能是依照法律、法規等規範性文件的明確規定，也可能是依照法律法規所認可的名義，如行政合同、行政允諾、先行行為等。在大陸法系國家，給付訴訟幾乎被用來滿足原告除形成訴訟、確認訴訟以外的所有訴訟，因此這一訴訟形式有時被稱為「兜底的訴訟」、「全能的訴訟」或「多用途武器」等。而在給付判決中，一般給付判決又屬於「兜底的判決」，只要不屬於課以義務判決、停止作為判決的，都可以歸入一般給付判決。因此，我們可以說，原告提起訴訟向法院尋求救濟，目的在於請求法院判決行政機關提供生存照顧等給付行政，請求法院提供司法幫助和司法「給付」，法院對於人民的給付請求，有義務作出回應。這一判決形式幾乎囊括了各類判決的核心涵義，具有廣闊的發展空間。 四、增設確認違法判決，維護客觀法律秩序 確認判決在各類判決中具有基礎性的地位。無論是撤銷判決、課以義務判決、還是一般給付判決，都隱含著一個確認判決。按照不同的標準，確認判決有著不同的分類。例如，按照確認判決針對的對象分，可將確認判決分為確認行政行為合法性的判決和確認行政行為效力的判決。這兩種判決已為最高人民法院司法解釋所規定。按照確認對象的存續時間分，確認判決可以分為確認行政行為判決、預防性確認判決、繼續確認判決以及中間確認判決等。這些判決形式在本次修法中都有不同程度的反映。 確認判決是確認訴訟的最終結論。確認訴訟是指公民、法人或者其他組織請求法院就某種行政法律關係是否存在，以及行政行為是否有效、是否違法予以確認的訴訟類型。作為與形成訴訟、給付訴訟並列的三大訴訟類型之一，確認訴訟是最複雜的類型，也不能用一個統一的標準來確定其法律意義。補充性，或者稱「替代性」、「彌補性」，是確認訴訟的最重要特徵之一。補充性意味著，只有在其他訴訟不能提供救濟的時候，確認訴訟纔是必要和適當的，即「形成訴訟、給付訴訟優位」。如果爭議屬於行政行為的爭議，應當提起形成訴訟(包括撤銷訴訟、變更訴訟)和給付訴訟。例如，公民如果想確認行政法律關係是否存在，但是該行政法律關係「隱含」於行政行為中，則公民應當就該行政行為提起形成訴訟或者給付訴訟。一般來說，形成訴訟和給付訴訟對於公民的保障更為全面、徹底和有利，基於訴訟經濟的考慮，公民應當優先選擇這兩種訴訟類型。實際上，這種確認實際上往往「隱含」於形成訴訟和給付訴訟中，因為任何形成判決、給付判決，首先要對法律關係是否存在、行政行為的合法性進行判斷。之所以作出確認判決，往往是作為形成判決、給付判決不能使用情形下的「最終替代手段」而已。 確認違法判決往往是其他訴訟類型中的「變種」判決。例如，情況判決就屬於撤銷判決的變種，即法院在對行政行為合法性審查之後，認為行政行為違法，符合作出否定判決的條件時，參酌可能導致的國家利益以及公共利益遭受損失的可能性，而作出的確認違法的判決。此種情況下，雖然違法的行政行為完全符合撤銷判決的條件，但是一旦撤銷可能危及公法秩序和公共利益，法院可以將其「轉換」為負面評價較輕的確認違法判決。 為了保障原告的合法權益，確認違法判決有的時候是針對已經「改變」或者已經「消失」的行政行為，這就是「繼續確認判決」。這種判決實際上是一種「追索判決」。在特定的情況下，被訴行政行為在訴訟中，可能因行政機關「自我悔過」、自我糾正等方式「改變」或者消失。呈現在法院和原告面前的是一個已經不存在的行政行為，但是原告拒絕撤訴，原告要求繼續確認行政行為的違法性、要求行政機關避免重犯、要求行政機關賠償、要求行政機關消除影響，此時法院可以判決該已經執行完畢或者因其他事由歸於消滅的行政行為違法。這種判決告訴行政機關，即便在訴訟中力圖挽回違法行為，在原告不斷申索的情況下，也難逃敗訴的命運。 在確立行政訴訟類型的國家和地區(如德國、日本、我國臺灣地區)，一般同時確立行政訴訟類型的具體程序，特別是採取訴訟指導、教示等方式引導原告進入正確的訴訟渠道。我國《行政訴訟法》沒有在總則和審判程序明確行政訴訟類型，原告經常出現選擇訴訟類型錯誤的情況。在司法實踐中，法院一般採取在最終裁判形式中予以糾正的方式。例如，原告因事實行為(如毆打)致害，應當提起確認違法訴訟，但是其由於種種原因進入撤銷訴訟。法院無法撤銷一個毆打的行為，為了便於其索賠，只能確認其違法。因此，對於行政行為違法，但不具有可撤銷內容的，法院可以判決確認違法。此外，如果原告請求法院判決行政機關履行法定職責，但法院經過審查認為，行政機關已經履行或者時過境遷根本沒有履行的必要和可能的，為了保證原告能夠得到賠償，法院應當判決確認不履行或者拖延履行法定職責的行為違法。應當說，這類行為的不可撤銷性是在立案時就可以發現的，法院應當直接作為確認違法的訴訟來審理。本次修法雖然將其列為確認違法的情形，但是沒有指出，原告事實上選擇了一個錯誤的訴訟類型。司法解釋囿於修改前《行政訴訟法》內容的規定，可能無法直接規定對此類行為直接提起確認訴訟。作為法律，應當對此予以明確。這也算是本次修法中的一個小缺陷。 五、確立無效行政行為標準，強化對無底線行政行為的監管 無效的行政行為，雖然在法律上無效，但因其具有行政行為的外觀，可能對公民的合法權益造成侵害，因此允許公民對此提起訴訟。無效的行政行為不同於違法的行政行為。無效行政行為的「無效」具有如下特徵：自始無效，即行政行為從作出之時起就沒有法律上的約束力;當然無效，即該無效不是由於法院的判決導致無效，而是其本身就無效，法院的確認只是對該事實予以宣告而已；絕對無效，即該行政行為所包含的意思表示完全不被法律承認，法院判決宣告無效，如同該行政行為從來沒有存在過。無效行政行為因缺乏底線意識，脫離了一般理性人的判斷，達到「匪夷所思」的地步，其根本不具有任何效力，任何機關和個人都可以無視它的存在。這就將「無效行政行為」與「違法的行政行為」區別開來。 從域外的實踐來看，由於無效行政行為自始無效，理論上當事人對其完全可以採取「不予理睬」的態度，因此，確認無效訴訟也就沒有起訴期限的限制。而沒有起訴期限的限制，可能給法院帶來數量龐大的「濫訴」。所以，一般情況下，對於確認無效訴訟，應當首先經過行政處理，即首先由行政機關予以確認。只有行政機關在法定期限內不予答覆或者未被確認無效的情況下才能提起。由於無效行政行為屬於極為罕見的情形，如果首先進入確認無效訴訟，一旦認定錯誤可能耽誤最佳的救濟時機。因此通常情況下，當事人應當首先通過撤銷訴訟予以救濟。法院在撤銷訴訟中經過審查認為行政行為存在「無效」情形的，可以轉換為確認行政行為無效訴訟。 總體而言，大陸法系國家均將「重大且明顯」作為無效行政行為的標準。我國的司法解釋在對非訴行政執行和對基礎行為的審查中也明確了「重大且明顯」無效標準。在修法過程中，比較一致的意見認為，為了便於人民法院審理，統一司法標準，應當對「重大且明顯」的情形進行列舉。在需要達到「重大且明顯」程度的列舉中，最重要的是管轄權，包括缺乏行政管轄權、缺乏事物管轄權、僭越管轄權等。新《行政訴訟法》明確規定，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，法院判決該行政行為無效。可見，《行政訴訟法》採取了將「重大且明顯」標準客觀化的方式，既簡單明確，也便於操作。 這種判決是法院和原告共同選擇的結果。一般認為，無效行政行為的標準為存在「重大且明顯」的瑕疵，原告應當提起確認行政行為無效訴訟;對於一般的瑕疵，原告應當提起撤銷訴訟。但是，原告起訴時可能並不知道行政行為的瑕疵狀況。在提起撤銷訴訟後，法院並不能立即判斷行政行為屬於無效情形或者一般違法情形。法院經過實體審理後，認為存在無效情形的，可以在徵求原告意見的基礎上轉換為確認行政行為無效訴訟。同樣，當事人提起確認行政行為無效訴訟後，法院經審查認為行政行為一般違法，也可以在對當事人釋明後，轉為撤銷訴訟。《行政訴訟法》的這一規定，有助於強化行政機關的底線意識，有助於推動行政機關實現良治善治。 當然，本次修法中還存在一些不夠完善的地方，特別是在判決方式方面，沒有明確規定針對行政法律關係是否存在的一般確認判決形式。但是，不得不說，瑕不掩瑜，本次修法對行政訴訟判決制度的推動和完善是成功的，是完全符合行政訴訟實際和司法規律的。從某種意義上講，本次修法在確立了中國特色的行政判決體系的同時，也確立了中國特色的行政訴訟類型體系，為今後行政訴訟法典的精細化、科學化奠定了一個堅實的制度基礎。 --------- 這裡是《中國法律評論》
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