對土地管理法修正案草案談幾點看法。

第一，談點總的看法。

土地管理法的修改確實到了迫在眉睫的時候，因為現在宏觀經濟「三駕馬車」中，外貿是負增長，投資也在下滑，唯一支撐經濟發展的是國內消費需求，但我國消費需求在GDP中所佔比重始終沒有超過40%。2008年金融危機以後，美國、英國、德國、法國、日本、韓國的消費需求都佔到了GDP的50%以上。中國的消費需求為什麼這麼低?一個很重要的原因和我國的土地制度相關，其中大家感受最深的就是「房奴效應」。老百姓為了買房子就不太可能有其他的消費，而房價過高的原因是地價高。現在的土地制度導致兩億八千多萬農民工進城不能落戶，遷徙的人口不能定居，這又進一步影響了我國消費需求的增長。

所以我國土地制度改革包括土地管理法的修改應有助於實現我國的經濟轉型、經濟高質量發展特別是加快我國城市化進程。但是我感覺現在這部土地管理法的修正案草案達不到這個目的按照十八屆三中全會的精神，市場要在資源配置中起決定性作用，然後纔是更好發揮政府的作用。但是，土地管理法最初制定時就是一部計劃和管制色彩重的法，不是市場配置土地資源的法。經過幾次修改，包括這次第一稿、第二稿修改，通篇都沒有「市場配置資源」這幾個字，沒有反映十八屆三中全會的精神。第4條沿用了原來的提法，國家實行土地用途管制制度，第20條甚至強調確定每塊土地用途中國960萬平方公里，怎麼可能每一塊土地都用計劃進行用途管制?做得到嗎?誰來管制?必然會造成大量違法現象，不符合管制規定，管制不了的必然是違法。

這些年特大城市需要土地，有關方面卻在限制它用地。比如500萬以上人口的大城市，它本來需要增加土地，管理部門卻限制其土地的增加，甚至像上海這樣的城市還要減少土地，要減量增長，這都是違反世界大城市發展客觀規律的。中西部2003年以前，新增建設用地不到30%，現在已經倒過來變成70%，而東部由原來的70%降到30%，這是導致「東部房價泡沫、中西部空城鬼城叢生」和房地產庫存的一個重要原因

所以我建議在土地管理法修正案草案中要明確加上「國家實行市場配置土地資源的制度」。計劃和用途管制應該符合市場配置土地資源原則，尤其是要取消對地塊的管制，在微觀層面上只要符合全國國土功能區規劃，應該根據市場調節來確定具體土地的用途。

第二，關於徵地制度。

剛纔有兩位常委會委員都提到了，我也贊成。這次徵地制度改革裡面關於徵地的範圍，沒有強調公共利益，但是憲法強調國家為了公共利益的需要，才能依法徵收和徵用農村的集體土地。這次修正案草案迴避了什麼是公共利益，其中列舉了6項，前4項都沒有問題，唯獨第5項，就是剛才常委會委員也說到的「成片開發」。我們可以想像一下，建一個住宅小區是成片開發，建一個開發區也是成片開發，建一個工業園區也是成片開發，但不屬於公共利益。因此，土地管理法修正案草案用一個「成片開發」偷換了公共利益概念，這是非常明顯的。那麼，成片開發裏到底有多少公共利益，至少要有一個定性

的說法。如果沒有的話，成片開發就不能作為徵地理由。

另外，第6項「法律規定可以徵收農民集體所有土地的其他情形」，什麼法律呢?除了憲法，除了土地管理法，除了城市房地產管理法，還有明部法律涉及到徵地呢?根本就沒有了，留下這麼一個口子千什麼?如果其他法律已經明確了而且是合理的，就應該寫進這個修正案，為什麼又留下這麼一個口子?第一稿的時候還有「其他公共利益」，現在連「公共利益」也沒有了，所以第6項是很沒有原則性的一條規定，我建議取消。有哪些法律就寫哪些法律，直接寫進來。

第三，關於宅基地。

宅基地問題非常嚴重。我國的建設用地佔整個國土面積的比例其實並不高，建設用地裡面居住用地就更低，居住用地裏住宅用地就低得可憐。但是，農村有19萬平方公里的建設用地，城市目前整個建成區的面積只有9萬平方公里農村的19萬平方公里建設用地裡面70%是宅基地土地管理法修正案草案允許農村集體經營性建設用地入市，經營性建設用地按照現在的政策口徑，就是原有的鄉鎮企業用地，而且是存量的。這部分土地大概有多少呢?自然資源部公佈的數據是4000萬畝，僅佔農村集體建設用地14%，而且這4000萬畝早已經入市了，只不過不合法，現在無非是給它一個「出生證」而已。這一部分土地入市不足以構建城鄉統一的建設用地市場，根本不能緩解城市建設用地供不應求的狀況。

農村大量需要入市的是宅基地。最近楊偉民有個數據，農村閑置的宅基地，就是農民根本不再居住的宅基地有多少?有3000萬畝。這是什麼概念?全國所有城鎮住宅用地都沒有達到3000萬畝。2.8億的農民工，再加上他的部分家屬進了城，房子是閑置的，這些閑置的宅基地為什麼不能入市?進城的農民沒有房子住，村裡的房子又閑著，這種制度恐怕在全世界都少見。

但是這次土地管理法修正案草案關於宅基地的規定，根本沒有反映這個現實，宅基地只能在集體內部流轉。剛才常委會委員談到，怎麼抵押呢?抵押了之後，這個宅基地的使用權不能流轉到集體經濟組織之外，怎麼能夠變現?銀行怎麼會接受你的抵押物?當村裡人越來越多走到城裡的時候，還得要求這個宅基地在村集體內部流轉，這根本違背了現實。

所以，關於宅基地我有幾點看法。

1是為什麼農村居民只允許一戶一宅，城裡的人一戶兩宅、一戶三宅、一戶多宅的情況非常普遍，而且城裡人用的是農村的土地，反而我們的農民弟兄在自己的土地上只允許一戶一宅，這樣的規定至少是對農村居民的歧視。農民也要追求美好的生活，農民生活水平提高了，也需要有更多的住宅，為什麼只允許一戶一宅呢?所以我建議可以這樣規定，農民集體的土地保證每個村民住有所居，可以無償獲得一套宅基地，但是有些村有富餘的宅基地怎麼辦?要允許農民有償獲得第二套宅基地，至於價格多高，由村民委員會根據需求來決定，打破一戶一宅的限制。是要賦予農民宅基地用益物權，城市居民的住宅用地是由物權法賦予其用益物權的，就是具有使用、出租、轉讓、處置、收益的權能，但農村的宅基地只有使用權，沒有處置權、收益權。上次常委會會議討論民法典各分編涉及到物權這一塊時就空下來了，說要等到土地管理法修改後再來定，現在就到時候了，如果我們土地管理法不對農民的住宅建設用地賦予完整的用益物權，至於這種用益物權怎麼交換、出租、抵押另行規定，但是原則上應該有這樣條法律規定。

最後我對關於農村土地徵收、集體經營性建用地入市、宅基地制度改革試點的總結報告談點看法。其實從2015年到現在已經試點3年了還有什麼好試的?33個縣市區，我走了7、8其實農民很多經驗早就取得了，早就做了，合情合理就是不合法，那一定是法律出了問題，包括小產權房

農民的宅基地只能在村裡流轉沒有人買，外村人來買10萬，城裡人去買30萬，我們黨的政策

是惠民政策嗎?不是要擴大農民的財產收入渠道嗎?為什麼把宅基地賣給城裡人多得20萬，反而要限制他?

可以再延長一年，我覺得用不著再去試點了，經驗總結一下就可以了。我看這次土地管理法的修改沒有充分反映出3年來乃至改革開放以來農我們現在主要任務不是保護耕地了，耕地20億畝，過去每年1000復返了，我們現在當務之急是怎麼加快農村現代化、加快土地流轉、加快城市化應該把土地管理法的修改著眼點放在這兒了所以，未來一年的試點應該把那些成熟的經驗吸收進來，否則再這麼重複一年，沒有什麼意義。

作者：蔡繼明(全國人大財政經濟委員會委員、清華大學教授)

來源：金融家，蔡繼明教授在人大常委會犀利發言

鏈接：清華教授在人大常委會犀利發言4批土地制度（實錄）

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