我國農田水利建設的反思：出路篇

糧食安全問題 2011-02-27 11:22:18 閱讀2213 評論4 字型大小：大中小訂閱 - 鄭風田的日誌 - 網易博客

鄭風田 崔海興 郎曉娟

出路之一：構建多主體、多渠道、多元化的農田水利基礎設施建設機制。

第一，「多主體」構建中央、省、縣鄉、農民四位一體的供給主體新模式。國家應根據農田水利的不同性質，建立起由中央、省、縣鄉、農民四位一體的農田水利基礎設施供給體制。採取以中央、省兩級政府為主導，縣鄉財政適當配套的方式，著重解決好與當前農業經濟發展、農民生活緊密相關的農田水利基礎設施供給問題。比如，大型水利工程應由中央政府提供，在目前縣鄉財政比較困難的情況下，基本農田水利設施建設應通過省級政府對縣級政府的轉移支付來解決，即主要由省級政府「出錢」，縣級政府「辦事」的方式來解決；一些小型的農村社區內的基礎設施項目，比如小型農田水利建設，因為可以使農民直接受益，並且投資不大，可以採取農民投入為主，政府適當補貼的方式來投資建設。

第二，「多渠道」構建財政渠道、市場渠道、其它渠道共同參與的籌資新範式。在農田水利基礎設施建設與管理中，充足的資金資源是重要保證。過去投資渠道比較單一，大多依靠政府的財政投入，而事實表明，僅僅靠政府財政遠遠不能為廣大農村提供足夠的農田水利基礎設施服務。因此，需要構建「多渠道」籌資新範式，以此解決目前廣泛存在的融資難題。（1）財政渠道。主要包括：財政預算內渠道、財政預算外籌資渠道。（2）市場渠道。主要做法有：一是利用資本市場籌資，如發行長期基本建設國家債券。二是成立旨在推動農田水利建設的專向發展基金，同教育基金類似，國家拿出一部分資金建立水利基金，來解決農田水利設施的歷史欠賬問題。哪怕這些資金只佔到GDP中的0.5%，產生的效果卻是巨大的。三是向金融機構融資。四是利用減免稅收和給予信貸優惠等政策，調動經濟組織投資農田水利基礎設施。（3）發行彩票渠道。通過發行彩票可以為政府提供收入，也可以為農田水利建設融資。美國、英國等西方發達國家的彩票融資規模已非常大，涉及的領域也很多，為公共事業提供了大量資金支持。我國目前在體彩等方面的試點已相當成功，可以在借鑒發達國家經驗和我國具體實踐基礎上，通過發行農田水利基礎設施建設和公共事業彩票的形式進行融資，解決當前投資不足問題。（4）其它渠道。一是非政府組織籌資渠道。二是境外籌資渠道。三是個人籌資渠道。四是企業家捐助。

第三，「多元化」構建政府引導、農民主體、社會廣泛參與的社會資源動員新格局。在農田水利基礎設施建設與管理中，各級政府應該充分發揮財政資金的引導作用，以財政資金聚合社會資金投入農業，逐步構建起對農業、農村的多元化投入格局。

從歷史角度看，農民資源投入一直是農田水利建設的主要資金和勞務來源之一。農田水利基礎設施的主要服務對象是村莊社區內的農民，他們是主要的受益群體，農民資源從理論上應該成為社會動員的主體。

在國家財力尚不十分雄厚的前提下，單方面地依靠政府的力量顯然存在著困難。引導民間資金進入農田水利基礎設施建設領域，是增加投入、提高效率的一項重要措施。

出路之二：進行制度創新和組織創新。

第一，實行水利建設問責制。這個問責制主要針對地方政府。目前我國頻繁的大旱大澇一方面是天氣原因，另一方面也有人為因素――政府的責任，暴露出我國農田水利設施建設這麼多年存在的嚴重問題，因為地方政府對農田水利財政投入不夠，特別是沒有重視小農水的問題。因此乾旱問題也是責任問題，是地方政府的責任問題。這個問責制的核心就是對地方政府一把手問責，如果出現嚴重的乾旱問題就要對地方政府一把手進行行政問責，類似於我國現在的礦難問責制，從制度上保證地方政府對農田水利建設的重視，逼著政府對小農水進行必要的財政投入。可以說，雲南省如果能拿出旱災中受損的1/10來改善農田水利設施，旱情也不會如此嚴重。正是水利設施的投入不足和缺乏科學規劃，讓年降水量過千毫米的雲南居然找不到可用的水源，有水也無法澆灌。2011年中央一號文件要求「10%的土地出讓金用於農田水利建設」，其中關鍵的是要落實到實處，建立問責機制。

第二，重構農戶合作機制。 農田水利建設是需要集體行動的，分田到戶後，的確與過去相比難以組織起大的農田水利建設。但並不是沒有任何辦法的，一方面，可以借鑒集體化時期動員農戶合作建設農田水利的經驗，重構農戶合作機制。另一方面，還應考慮當地農村本身的特點，對於合作傳統良好的農村社區，可以引入用水戶協會等合作模式，政府適當補貼，幫助其自立發展，最終促使農戶參與農田水利基礎設施的建設，創造良好的基礎設施投資、建設、應用和維護機制。這方面，山東費縣產權制度改革、河南博愛縣的股份合作制，以及廣西平果縣的用水協會等案例，有效動員了農民參與農田水利設施投入的積極性，值得借鑒。而對於村莊分散現象嚴重，基本無法合作的村莊，則應該詳細考察其分散化現象出現的原因，對症下藥，幫助其解決村莊組織問題。

第三，建立「農民本位」為主線的我國農田水利建設投入與管理機制。我國地區特徵差別很大，農民的需求差異也很不同。應該在組織與制度上進行新的安排，保證農民的聲音在農田水利基礎設施建設中得到體現，以農民的需求作為建設項目選擇決策的依據，建立農民意願表達機制。在韓國的「新村運動」中，政府派出專門調研人員到農村進行訪問，吸收農民的意願，匯總後反饋到政策制定部門，再由政策制定部門召集農民代表、農業專家、社團代表對這些意見進行整理分析，即在農民和政府之間構建出一個可以表達農民真實意願和心聲的「橋樑」。我國農田水利設施的投入與管理，農民的聲音一直是缺失的。未來應該建立「自下而上」的農民需求表達機制、提高農民的組織化程度，降低交易成本，增加農民參與項目管理的相關監督機制等。這樣，農田水利才能真正搞好。

出路之三：以工代賑，貯水於民。我國一直是季節性氣候很明顯的國家，在雨季時會下很多雨，而在旱季時又有可能幾個月都不下雨。其實解決的方法也很簡單，那就是進行農田水利建設，大到大江大河的治理，小到溝田渠、堰塘的維護等等。這些設施在有雨時把多餘的雨水貯藏下來，到旱季時拿出來用。西北地區半年不下雨,也沒有看到鬧出什麼動靜。原因很簡單:西北地區農民都有水窖,在下雨時把雨水儲藏起來,等到不下雨時使用。而西南地區降雨量極為豐富,年降水可以達1300毫米以上,還有大江大河,可還是會出現大旱災,這確實值得好好探究一下。問題就出在農田水利設施建設跟不上實際需求。因為降雨比較多,西南地區的人只想到了澇,沒有考慮過旱。西南地區有很多「望天田」,很多人還是傳統地靠天吃飯,沒有重視完善水利設施。其實,完善農田水利設施建設,就是給農民和莊稼買保險。人都需要買保險,面對全球的氣候大變化,西南更應該考慮加強水利設施建設。

因此，不能再把錢都投在大江大河的建設上來了，輪也該輪到對農民最關心，也對糧食安全最重要的農村村頭的溝塘渠堰建設了，因為改革開放30多年來，他們很少能得到到國家水利建設的資金。大旱也已經對水利部門的投資方向說不了，再不修，還會有更大的懲罰。不能再只盯著大工程大項目了，那些工程不解農民澆灌的「渴」。而農民的「渴」才是國家的「渴」，因為糧食安全一旦出點差錯，真是吃不了要兜著走的。

所以說，為了徹底解決「少雨就旱，多雨就澇」的惡性局面，強烈建議國家調整水利投資方向，至少應該把中央已放棄投入20多年的農村溝塘渠堰給撿起來，撥出專門經費，讓農民在農閑時進行修建貯水用水的溝塘渠堰。如果能夠從上千億的水利資金中拔出600億專門用於糧食主產區的溝塘渠堰建設，既可以增加1000萬的農民就業崗位，又可以進行「貯水於民」的工作；既能提供就業崗位，又能使國家未來糧食安全有了長久保障，也不致於屢屢抗旱了。每個村莊撥給一定的維修資金，以工代賑，讓他們把自己村莊的貯水設施都修建好，估計農民們都會很高興。如果每個農民一個月500元，一年下來6000元，600億維修資金一年可提供1000萬的就業崗位，既能讓從事糧食生產的農民在農閑時不用再外出打工，也能夠提高他們的收入，國家的糧食生產基礎也有保障了。

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