中國應急管理系統的演變2010年08月11日 10:36來源：行政管理改革薛　瀾.h1 { FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 22pt; MARGIN: 17pt 0cm 16.5pt; LINE-HEIGHT: 240%; TEXT-ALIGN: justify}.h2 { FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 16pt; MARGIN: 13pt 0cm; LINE-HEIGHT: 173%; TEXT-ALIGN: justify}.h3 { FONT-WEIGHT: bold; TEXT-JUSTIFY: inter-ideograph; FONT-SIZE: 16pt; MARGIN: 13pt 0cm; LINE-HEIGHT: 173%; TEXT-ALIGN: justify}DIV.union { FONT-SIZE: 14px; LINE-HEIGHT: 18px}DIV.union TD { FONT-SIZE: 14px; LINE-HEIGHT: 18px}用一個系統性的視角來看中國應急管理系統的演變，可以更加清晰地看到我國應急管理系統的歷史進程及未來的發展趨勢。一、基本概念中國應急管理系統是一個由政府和其他各類社會組織構成的一個應對突發事件的整合網路。它包括法律法規、體制機構(包括公共和私人的部門)、機制與規則、能力與技術、環境與文化。所有這些都是一個系統的因素，而這樣的一個系統也是可以實行在一個國家或一個地區的。可以說，應急管理系統的活動和演變決定了一個國家應對突發事件的能力和效率。二、歷史演變及其分期從1949年開始、新中國成立之後，根據我國實際發展情況，可以把應急管理系統的發展分為兩個階段：即第一代應急管理系統和第二代應急管理系統。1。第一代應急管理系統的特點(建國後至2003年非典事件)第一代的應急管理系統，是從新中國成立以後到2003年這樣的一個階段。這一代應急管理系統經歷了逐漸積累的過程，其特點可以總結為：——從體制與機構來說，它是一個高度集中的治理體系，其中關鍵是政治動員，而且在部門之間有很細的分工。——從機制與規則來說，如何應對不同的事件？危機管理與日常管理之間並不是一個絕對的對立，前者是後者在危機狀態下的延伸。危機事件發生後經常會成立一個應急管理指揮部，就是這樣的一個模式。——從能力和技術看，與當時時代發展的水平相適應。——從環境與文化看，有很鮮明的時代特色，主要是簡樸穩定，紀律性強，而且大家都認為公共利益是壓倒一切。在那個年代，中國也經歷了非常重大的一些突發事件。比如說洪水。這裡有一個數字，60%的中國GDP，40%的中國人口，35%的耕地和600多座城市，還有主要的基礎設施，都受到洪水災害的威脅。比如說公共事件，高中課本的課文「為了61個階級弟兄」寫的就是60年代的一次公共衛生事件，描寫了整個社會如何團結起來統一行動來提供一種特殊的藥物幫助救活中毒的工人，很有典型性。進入80年代後，中國處在一個改革和開放的時代，社會整體出現了巨大的變化。第一是經濟系統的轉變，中國從計劃經濟體制轉向市場經濟體制，結果就是經濟的持續增長。第二是工業結構的轉變，我們的產業結構從以農業為主到製造業的大國，同時也是服務業大國。第三是社會轉變。中國的社會已經越來越城鎮化了，從一個農業社會轉向一個城鎮社會。現在城鎮化已經達到了45%，而且每年還在以1%的速度增長。與此同時，中國社會從一個相對封閉的社會轉變為一個開放的社會。幾年前有一個數據，從旅行來說，2001年的時候有800萬中國人跨出國門，現在旅行國外的人可能更多。第四是治理體系發生了轉變，依靠個人權威和魅力的傳統治理轉變為主要依靠依法治國的方式，這些都是非常積極的。然而，任何一個社會經歷這樣的轉變，都會面臨各種各樣的挑戰。其中一個挑戰就是應急管理。各種公共突發事件、自然災害、公共衛生事件、生產和安全方面的事故在不斷增加，而我們應對這些突發事件的方法和體制已經不那麼有效了，有的已經失靈了，2003年非典事件就明顯體現了這一點。這是一個非常典型的事例，反映出第一代應急管理系統的薄弱環節：首先，風險意識不強，而且反應也很遲鈍；其次，中國政治動員的能力很強，但自下而上的社會組織能力相對來說不足；第三，不同的部門、不同地方缺乏協調，綜合協調能力不夠，這帶來了非常糟糕的後果。最後，溝通交流方面，信息公開的步伐邁得不夠……我們從非典危機當中受到很多的痛苦，但也從中學習到了一些教訓來提升我們的應急體系。今天我們看到現在所取得的成果是從2003年非典危機之後全國上下所做的努力所取得的。2。第二代應急管理系統的發展(2003年非典事件之後)非典之後，黨和國家領導高度重視應急體系建設，經過自上而下的幾年持續的努力，形成了以「一案三制」為代表的第二代應急管理系統。這個「一案」叫預案，國家以及地區層面都設置了不同的預案。目前，國家層面上有1個國家總體預案、26個專項預案、87個部門預案，地方和企事業分別有地方應急預案、企事業應急預案。據不完全統計，全國已有240多萬件預案。這個「三制」就是指「法制、體制和機制」。法制方面，我國已有相關法律35件、行政法規36件、部門規章55件。2007年8月31日，全國人大通過《突發事件應對法》，並於2007年11月1日正式實施。體制方面，2003年之後，我國在中央層面上面成立了應急管理辦公室，在不同的省和地方，也成立了相應的應急管理辦公室。這些機構包括應急管理委員會、應急管理辦公室、專家組等等。機制方面，中國也建立了預測預警、信息報告、應急響應、應急處置、恢復重建、調查評估等針對不同環節的運行機制，有效地提升了整個體系的效率。2003年之後，可以說，中國應急管理系統實現了歷史性的跨越：提高了各級領導和全社會對應急管理工作的認識；構建了國家應急管理系統的整體框架；提高了整個國家應對各種突發事件的能力；降低了各種災害給人民生命財產帶來的損失……然而，2008年之後我們又遭遇了一些新的突發事件，從這些事件中又看到新的問題。比如2008年的雨雪冰凍災害，我們的應急反應並不是人們想像的那樣迅速。2008年發生的汶川大地震，除了政府的應急之外，整個社會也都動員起來，志願者、其他的社會組織也成為了搶險救災的主要力量。所有這些新的突發事件並不僅僅帶來了新的機遇，更是帶來了挑戰。2008年後第二代應急管理系統面臨的挑戰是什麼？具體而言，主要有：應急預案方面。2003年非典之後，預案工作成為應急管理系統建設的主要抓手。現在全國已經有幾百萬個這樣的預案，但是很多這樣的預案並不是根據具體的事件所編寫的，而是照抄國家預案或者是上一級政府的預案，這樣的做法我覺得是有問題的。而且，我們怎麼樣去看這些預案？預案到底能有什麼樣的作用？是不是說，問題出現了以後就必須按照預案去做？還是說，有一些原則是我們都必須遵守的，而一些具體的做法是我們根據具體情況可以採取的？根據一個具體的事件來確定遵守的原則，確定具體的措施，能夠使得這些預案更加有效，更有操作性。體制機制方面。中國是一個單一體制的國家，「下方看上方，地方看中央」，各地政府都會看中央一級機構是怎麼樣設定的？目前，應急管理辦公室在政府中的定位並不是很清楚，應急管理辦公室的作用受到了限制；而且應急管理辦公室也缺乏人力和資源，沒有辦法發揮他們應有的作用。綜合地看，機構定位不清，資源和技術不足，功能和作用仍需進一步清晰，這是我國第二代應急管理系統面臨的一個新的挑戰。三、超越現有系統——改革的未來方向如何超越現有的系統，未來我們應該怎麼做？我覺得應該考慮以下幾個關鍵的因素。一是如何從被動應急到主動防範。從被動到主動，主要是如何將應急管理與風險管理有機結合起來？現在我們意識到了危機，我們要找到那些風險所在，並且要做好準備。如何對不同風險進行排序，從而使得資源更加有效地使用；如何更有效地去使用應急資源，這些都是我們應該前進的方向。二是如何挑戰一些不利於應急管理的潛規則。我們一些過去的老的做法中存在著一些潛規則，有些是有效的，但有些是有問題的，需要進一步加以分析，看它們是否有效，看老的做法能不能做一些改進？比如說現在幾乎成為「黃金法則」的領導人是否一定要馬上抵達現場的問題？還有事故發生後是否一定要有領導人下台的問題？其實都是值得再商榷的。三是如何推進應急管理系統與公共治理體系的改革。應急管理僅僅是公共治理的一小部分，所以，應急管理系統從某種程度上來說是有效的，但政府體制改革是更基礎性的一個工作。比如說，加強問責，加強社會信任，讓規章制度更有效，加大行政體系改革，這些是我們應該更系統地去考慮的問題。只有解決好這些問題，我們應對公共突發事件才能更有效。(作者系國務院應急管理專家組成員，清華大學公共管理學院院長、教授)
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