敖俊德：全面深化改革與民族區域自治法

　　【內容提要】如何解讀黨的十八大提出的全面深化改革的戰略目標，其對我國的民族政策、特別是民族區域自治制度有什麼影響，是一個值得研究的問題。文章從全面深化改革、民族區域自治制度、民族區域自治法三者之間的相互關係入手，全面、深入地闡釋了新時期貫徹落實黨的民族政策的新內涵、新要求。

　　【關鍵詞】全面深化改革/民族區域自治制度/民族區域自治法

　　在全國全面深化改革的開局之年，迎來了憲法確立民族區域自治制度60週年和民族區域自治法頒布實施30週年。全面深化改革、民族區域自治制度、民族區域自治法三者之間看似各自獨立，互不相干，實際上彼此之間關係密切，相互需要。因此，正確認識和處理三者之間的關係，無論對於全面深化改革，還是對於堅持和完善民族區域自治制度，抑或對於全面落實民族區域自治法，都有重要的意義。

　　一、全面深化改革要求堅持和完善民族區域自治制度

　　全面深化改革並非改革一切。

　　全面深化改革有改有不改，而要改的還以不改的為前提、基礎和內容。不改的不僅要堅持，還要發展和完善，民族區域自治制度就是發展社會主義民主必須堅持和完善的基本制度之一。因此，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)規定：「發展社會主義民主政治，必須以保證人民當家做主為根本，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層羣眾自治制度。」

　　全面深化改革要求堅持和完善民族區域自治制度，是由我國多民族的基本國情所決定的。我國有56個民族，除漢族外，還有55個少數民族。雖然說，少數民族總人口在全國總人口中的比重並不大，只有8.41％，但是人口數量龐大，在2000年就已經超過了1億。其中29％的人口分佈在全國絕大多數縣，隨著改革開放的發展，人口分佈範圍還將進一步擴大；其中71％的人口居住在5個自治區、30個自治州、120個自治縣等155個民族自治地方，民族自治地方的面積佔全國國土面積的64％。特別是我國長達2.2萬公里陸地邊境線中，1.9萬多公里就在民族自治地方；全國135個邊境縣，其中107個縣也在民族自治地方。還有，我國30多個少數民族與16個毗鄰國家和地區的同一個民族相鄰而居。這一基本國情決定了在我們這個國家裡，民族關係歷來是重大的社會關係，民族問題歷來是革命、建設和改革總問題的一部分，以民族區域自治為主要內容的民族工作，歷來是黨和國家工作的一個重要組成部分；而且，高度重視民族問題和民族工作，歷來是我們黨和國家的一貫傳統，因此全面深化改革很自然要求堅持和完善民族區域自治制度。

　　這還具體表現在兩個方面：一是民族區域自治制度為深化改革提供製度保障。沒有穩定，全面深化改革無法順利進行，沒有穩定就沒有一切。民族區域自治制度是關係邊防鞏固、國家統一、民族團結和社會穩定的重要制度。早在1950年初，鄧小平在《關於西南少數民族問題》一文中就指出，從西北到西南這麼長的邊境線上，居住的絕大多數是少數民族，少數民族問題解決不好，國防問題就不可能解決好。單就國防問題考慮也應該把少數民族工作擺到很高位置。實行民族區域自治，可以使各民族「團結起來，鞏固國防」。二是堅持和完善民族區域自治制度本身是全面深化改革總問題的一部分。《決定》明確指出，今後要進一步完善基本經濟制度、民主政治制度、社會保障和生態文明制度等制度；《決定》還明確指出，堅持和完善民主政治制度包括堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層羣眾自治制度。由此可見，堅持和完善民族區域自治制度是全面深化改革總任務的一部分。而且，民族區域自治制度與其他各項制度都有密切關係，特別是與人民代表大會制度的關係尤為密切。

　　但是，民族自治地方畢竟與其他地方有所不同，它有不同於其他地方的地區特點和民族特點，還有為照顧地區特點和民族特點而專門制定的民族區域自治法。因此，民族自治地方在全面深化改革中，要特別警惕不顧民族自治地方地區特點和民族特點、違反民族區域自治法規定的政策措施「一刀切」、「一個樣」的傾向。這不是杞人憂天，而是有的放矢。長期以來特別是建立市場經濟以來，政策措施「一刀切」、「一個樣」的現象一直不同程度地存在，影響了民族區域自治法的全面落實；還有一個時期以來，一些專家學者提出「淡化民族意識」和「民族問題去政治化」，特別是「3·14」拉薩事件和「7·5」烏魯木齊事件以來，這些專家學者公然宣揚「民族工作新思維」和「第二代民族政策」，以否認黨的民族理論和民族政策，否定民族區域自治制度。這實際上對「一刀切」、「一個樣」的政策措施起到推波助瀾的作用。因此，筆者提出「特別警惕」是完全必要的，也是非常及時的。

　　二、堅持和完善民族區域自治制度要求落實民族區域自治法

　　沒有規矩不能成方圓。

　　堅持和完善民族區域自治制度要求落實民族區域自治法，這首先是因為民族區域自治法是民族區域自治制度的規範化，為民族區域自治制度實施提供了具體法律依據。民族區域自治法序言鄭重指出：「《中華人民共和國民族區域自治法》是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律。」這指明瞭二者之間的關係：民族區域自治制度是民族區域自治法的基礎和內容，民族區域自治法是民族區域自治制度的形式和保證。目前，衡量民族區域自治制度堅持與否和完善與否的唯一標準，就是民族區域自治法。除此之外，再沒有其他標準。其次，是民族區域自治法適時作了修改，掃除了民族區域自治法實施的障礙。制定民族區域自治法的時候，雖然改革開放進行了幾年，但仍實行的是傳統的計劃經濟，所以財政經濟的條文基本上按照計劃經濟的要求設計的。隨著我國開始建立社會主義市場經濟體制，這些條文已明顯不相適應。2001年，根據建立社會主義市場經濟體制的需要，修改了體現了傳統計劃經濟體制的條文，不適應問題已經解決。再次，是民族區域自治法明確回答了什麼是民族區域自治和怎樣實行民族區域自治這兩個問題，而這兩個問題是民族區域自治制度的兩個基本問題。民族區域自治法由序言6個自然段和正文7章74條構成，它的序言和條文的全部內容都是圍繞什麼是民族區域自治和怎樣實行民族區域自治這兩個基本問題而展開的。

　　那麼，就這兩個問題民族區域自治法如何展開規定的呢？

　　 (一)先看關於什麼是民族區域自治的規定

　　自治法關於《民族自治地方的建立和自治機關的組成》這一章7條，集中回答了什麼是民族區域自治的問題。概括地說，民族區域自治，是以少數民族聚居區為基礎建立民族自治地方；民族自治地方的自治機關是民族自治地方的人民代表大會和人民政府；自治機關由實行民族自治的民族公民為主組成，管理本地方、本民族的事務。這個問題也由民族自治地方怎樣建立和自治機關怎樣組成兩部分構成。鑒於建立民族自治地方的任務已經完成，這部分規定可以略而不談。今年是民族區域自治法頒布實施30週年，重溫它對自治機關組成的規定很有現實意義。這部分規定主要有3條：

　　第16條　……民族自治地方的人民代表大會常務委員會中，應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任。

　　第17條　自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任。自治區、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員。

　　第18條　民族自治地方的自治機關所屬工作部門的幹部中，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員。

　　以上3條著重規定了自治機關以實行區域自治的民族公民為主組成；民族自治地方的法院和檢察院雖然不是自治機關，但自治法對它們配備實行區域自治的民族公民也作了專門規定。這是因為，少數民族幹部是解決民族問題的關鍵，更是實行民族區域自治的關鍵。以上3條規定既保障了少數民族的平等權利和自治權利，又保障了其他民族的民主權利，充分體現了民族平等和民族團結原則。

　　 (二)再看關於怎樣實行民族區域自治的規定

　　自治法關於《自治機關的自治權》和《上級國家機關的職責》以及《附則》這三章共47條規定，集中回答了怎樣實行民族區域自治問題。那麼，怎樣實行民族區域自治呢？概括地說，實行民族區域自治，就是自治機關依法行使自治權，保證憲法和法律在本地方的遵守和執行；上級國家機關依法保障自治機關行使自治權，幫助民族自治地方加快各項事業的發展。具體地說，怎樣實行民族區域自治也是兩個問題構成，自治法分別作了規定。

　　 1.關於自治機關的自治權。自治法規定了自治機關27項自治權，其中政治方面的自治權6項，經濟方面的11項，文化方面的7項，社會方面的2項，生態環境方面的1項。自治機關行使這些自治權的總原則是，政治方面的自治權是中央高度控制下的自主權，原則上自治機關只有半個自治權，另一半屬於批准機關。因此，自治機關行使這些自治權必須經過法定批准機關的批准。經濟方面的自治權是中央宏觀調控下的自治權，自治機關行使這些自治權有較大的自主性。文化、社會和生態環境等方面的自治權是比較完整的自治權，自治機關可以自主地行使。

　　在27項自治權中，民族自治地方的人民代表大會制定自治條例和單行條例是民族自治地方的首要自治權，還是自治機關組織和工作的一個重要法規依據。自治法15條第3款就規定：「民族自治地方的自治機關的組織和工作，根據憲法和法律，由民族自治地方的自治條例或者單行條例規定。」由此可見，民族自治地方制定自治條例和單行條例勢在必行，否則民族自治地方的組織和工作就會失去一個重要法規依據。依照自治法第19條和立法法第66條第2款規定，在不「對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通」的前提下，「自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規作出變通規定」。這是自治條例和單行條例不同於地方性法規的顯著特點。

　　 2.關於上級國家機關的職責。自治法規定19項職責，主要包括4個方面內容：一是政策措施方面，上級國家機關有關民族自治地方的決議、決定、命令和指示要適合民族自治地方的實際情況；如果不適合，應當允許民族自治地方停止執行或者變通執行。二是在幫助扶持方面，上級國家機關要幫助、指導民族自治地方經濟發展戰略研究、制定和實施，從財政、金融、物資、技術和人才等方面，幫助民族自治地方加速經濟社會全面發展。三是組織動員方面，上級國家機關要組織、支持和鼓勵經濟發達地區與民族自治地方開展經濟、技術協作和多層次、多方面的對口支援，幫助和促進民族自治地方經濟社會全面發展。四是上級國家機關在職權範圍內將民族區域自治法原則規定具體化：①國務院制定實施民族區域自治法的行政法規；②國務院各有關部委制定實施民族區域自治法的行政規章；③轄有自治州、自治縣的省自治區直轄市人大及其常委會制定實施民族區域自治法的地方性法規；④轄有自治州、自治縣的省自治區直轄市人民政府制定實施民族區域自治法的政府規章。

　　總之，民族區域自治法的規定為怎樣實行民族區域自治提供了法律依據和具體規範。

　　三、全面落實民族區域自治法也要求全面深化改革

　　民族區域自治法頒布實施30年來，在民族自治地方和上級國家機關的共同努力下，取得了巨大的成績。這首先具體體現在政治、經濟、文化、社會和生態文明建設各個方面：各少數民族當家做主的平等權利和自治權利得到充分保障；民族自治地方經濟得到快速發展，基礎設施得到普遍改善，對外貿易和旅遊業異軍突起；文化事業和產業空前繁榮；教育事業發展迅速，成績斐然；醫療衛生事業後起直追，得到長足進步。民族自治地方的社會面貌和各族人民的精神面貌發生翻天覆地的變化，各族人民的物質文化生活水平得到大幅度提高。其次，這還表現在以民族自治地方的政治、經濟、文化、社會和生態文明建設為主要內容的民族法制建設方面，民族區域自治法配套法規建設取得重大進展。截至2012年底，民族自治地方共制定了143個自治條例，510個單行條例，75個變通規定和補充規定，22個轄有自治州和自治縣的省和直轄市制定了實施民族區域自治法的地方性法規和規章。特別是2005年國務院實施民族區域自治法若干規定的頒布和實施，有力地推動了國務院各有關部門實施民族區域自治法規章的制定，這些規章涉及方方面面。總之，這些法規對於落實民族區域自治法，堅持和完善民族區域自治制度發揮了積極的作用。

　　但是，全面落實民族區域自治法也要求全面深化改革。一是完全必要。民族區域自治法頒布實施30週年來，由於體制機制和認識方面等原因，民族區域自治法的規定還沒有全面落實，亟待通過全面深化改革，清除落實民族區域自治法的障礙。二是也有可能。全面深化改革的指導思想與民族區域自治法一脈相承，方向目標完全一致。而且，除外交、國防和黨的建設外，全面深化改革涉及的經濟、政治、文化、社會、生態等各項任務與民族區域自治法關於民族自治地方自治權的規定一一對應，高度契合。三是也有一定的工作基礎。通過30多年的改革開放，需要解決的問題已經充分暴露；同樣，民族區域自治法實施30年的過程中，影響該法實施的障礙也已經充分顯現。為解決其中的重大問題，一些地方和部門經過深入調查研究，廣泛徵求意見，充分比較論證都提出瞭解決問題的比較成熟方案；這些方案有的只待批准，有的批准了還沒有實施。而且有些問題是落實民族區域自治法和全面深化改革要解決的共同性問題，如資源補償和生態補償等問題。因此可以說萬事俱備，只欠全面深化改革的東風。而簡政放權是深化改革的「當頭炮」。

　　那麼，通過全面深化改革解決落實民族區域自治法中的哪些問題呢？當然需要解決的問題很多，這裡不可能一一列舉，只列舉亟待解決的幾個問題。

　　 (一)5個自治區自治條例儘快出臺問題。1954年憲法確立民族區域自治制度的同時，就給民族自治地方賦予了制定自治條例的自治權，1984年頒布的民族區域自治法重申了這項自治權。憲法確立民族區域自治制度60週年了，民族區域自治法頒布實施也30週年了，但是至今還沒有一個自治區自治條例出臺，這是一個突出的立法空白。據筆者所知，5個自治區自治條例都起草了20多稿，其中廣西壯族自治區自治條例1958年就起草了，民族區域自治法頒布實施後，廣西組織班子又重新起草，並經自治區黨委討論通過後，於1987年和1991年兩次上報中央，但至今沒有下文。其根本原因是，自治區與國務院有關部門存在權力和利益的矛盾。破解這一難題的首要途徑是，廢除徵求各部委意見的這一必經工作程序。廢除這一程序的理由是，依照民族區域自治法和立法法的規定，民族自治地方的自治條例和單行條例可以變通法律和行政法規，因此變通各部委的規章無疑在法理之中。

　　 (二)民族自治地方變通權的實現問題。由於各民族自治地方都有不同於其他地方的地區特點和民族特點，而上級國家機關的政策措施不一定完全適合民族自治地方的實際情況，因此1982年憲法115條就規定，民族自治地方依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的許可權行使自治權，「根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策」。這既為民族自治地方變通法律、行政法規提供了總原則，也為民族自治地方變通政策提供了總原則。根據這個原則，民族區域自治法第20條規定：「上級國家機關的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關可以報經該上級國家機關批准，變通執行或者停止執行；該上級國家機關應當在收到報告之日起60日內給予答覆」。但據筆者所知，至今沒有一例停止執行的案例，變通執行的也少之又少；絕大多數情況是上級國家機關收到報告後不批准，或者不作答覆。解決途徑有兩條：一是權力界線比較模糊，而要求變通的內容又不涉及上級國家機關出錢出物，上級國家機關收到報告後60日不作答覆，變通執行的內容即可生效。二是權力界線清晰，要求變通內容不涉及上級國家機關的利益，上級國家機關不批准或者在60日內不予答覆的，依照行政訴訟法提起行政訴訟。理由是依照《決定》精神，上級國家機關也要接受下級國家機關的監督。何況，《決定》還有簡政放權讓利的精神。

　　 (三)關於配套資金減免的落實問題。20世紀90年代以來，國家在地方安排基礎設施項目，往往都要求地方拿一定比例的配套資金，由於民族自治地方財政困難拿不出配套資金，也就爭不到國家資金，導致民族自治地方與發達地區的差距越來越大。為解決這個問題，2001年民族區域自治法修改時增寫了1條即第56條，其中第2款規定：「國家在民族自治地方安排基礎設施建設，需要民族自治地方配套資金的，根據不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧」。國務院實施民族區域自治法若干規定第7條重申了這一條規定的精神，並作了較為具體的規定。但據全國人大民委調研組調查報告反映，這一條規定沒有得到認真落實，民族自治地方反應強烈。因此全國人大民委和國家民委要加強監督和督查。

　　 (四)關於兩種利益補償的兌現問題。自治法第65條第1款規定：國家在民族自治地方開發資源，進行建設的時候，「國家採取措施，對輸出自然資源的民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償」。第66條第2款規定：「民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償」。廣西、新疆、內蒙古以及自治州自治縣佔主體的青海，都是輸出自然資源的大區大省，在國家的生態平衡、環境保護方面也作出了巨大貢獻。這兩種利益補償能否兌現，不僅關係著這些地方的經濟社會發展和羣眾的生產生活，還關係著這些地方乃至整個國家的改革、發展和穩定。因此，民族自治地方迫切要求兌現自治法規定的這兩種利益補償。兌現途徑：一是國務院制定專門的行政法規，分別規定補償標準；二是設立國家資源補償基金和生態補償基金。

　　前兩項是落實自治機關自治權的問題，後兩項是落實上級國家機關幫助民族自治地方的職責問題，歸根結底是堅持和完善民族區域自治制度的問題。