鄭炎潮：我國政府職能的根本轉變

作者:鄭炎潮發布時間:2013-07-10

——頂層設計思路

　　經過30多年的改革開放，我國組織和制度逐漸轉型，使我國長期壓抑的經濟活力釋放出來，創造了持續30多年高速增長的人類歷史奇蹟。但由於受到「摸著石頭過河」思維的長期影響，組織和制度改革、轉型，缺乏總體頂層設計，戰略目標未明確，整體思路不清晰，使改革、轉型緩慢、不徹底，甚至出現停滯、倒退，使我們陷入並掙扎在轉型陷阱中，使社會經濟積聚一系列難以解決的矛盾及衝突。為了擺脫困境，近幾年，我國最高決策層和社會各界都意識到，必須要對我國改革進行頂層總體設計。

　　本人認為，中國改革的根本問題，是執政黨改革轉型和政府改革轉型，中國改革的頂層設計主要是執政黨改革和政府改革設計。關於革命執政黨改革轉型為憲政執政黨的頂層設計，另文再探討。本文主要是探討政府職能改革轉型頂層設計思路，包括頂層設計的依據、理念、目標、基本框架、轉型路徑，並以政府經濟功能、職能改革轉型為分析重點。

　　對政府職能演化的認識

　　要對我國政府職能改革轉型進行頂層設計，首先要解決頂層設計的理論依據。

　　我們先用系統-結構-功能分析法，從授權方式、權力結構、市場發展、綜合功能幾個主要方面，分析政府職能的演化。

　　從授權方式分析，政府經歷過人類歷史上長期的自發演進和自覺構建，基本上存在過和現在仍然存在著三類政府：皇權政府、黨權政府、民權政府，這三類政府演化為各國不同政府。皇權政府，是皇室（君主）授權組閣的政府。黨權政府，是執政黨授權組閣的政府。民權政府，是全民（或法定公民人數）公選授權組閣的政府。歷史上政府演化的路徑，基本上是從皇權政府演進、轉型為黨權政府或民權政府，或從黨權政府演進、轉型為民權政府。

　　從權力結構分析，廣義的政府權力，基本上由立法權、行政權、司法權三權構成，與此相應，政府職能就由立法職能、行政職能、司法職能構成。在專制型或集權型政府中，立法權、行政權、司法權，由皇權（君主）或黨權統一併控制。在半專制型或半集權型的政府中，立法權、行政權、司法權開始有所分離和獨立，但三者權力最終仍集中在皇權（君主）或黨權中。在民權、分權型的政府中，立法權、行政權、司法權分立並相互制衡，稱為「權力分立」型政府，政府權力擺脫皇權或黨權的控制。

　　從市場發展分析，政府分為非市場經濟型政府、不完全市場經濟型政府和完全市場經濟型政府。在非市場經濟條件下，政府是一種權益高度集中的政府，稱集權型或專制型政府，集權型政府基本上控制和壟斷了社會全部經濟要素（勞動、土地、資本、科技、信息等）和資源，以「官辦」或「國有」名義，直接投資和經營管理全社會經濟，個人或民間群體不能或很少直接投資和經營管理經濟，基本上沒有市場的自由交易活動。在不完全市場經濟條件下，各種經濟權益，一部分交給了市場、個人和群體，相當部分仍由政府控制或壟斷，此時，政府稱為不完全市場經濟型政府或半集權型政府。雖然已經允許個人和群體有部分經濟自由，直接投資和經營管理經濟，並開放了一些經濟要素和產品市場，但半集權型政府，仍然控制和壟斷著社會的主要經濟要素，並以「國有」名義，直接投資和經營管理重要資源、基礎設施、壟斷行業及大量競爭性行業。在完全市場經濟條件下，各種經濟權益，基本上交給公民和市場，各種經濟要素和產品已全面市場化，個人和群體根據市場的供給和需求，自由投資、自主經營管理經濟，政府不再控制和壟斷經濟要素和資源，也不直接或少直接投資經營管理經濟，這時的政府，稱為完全市場經濟型政府或民權、分權型政府。隨著非市場經濟向不完全市場經濟發展，政府從集權型政府，向半集權型政府轉型；隨著不完全市場經濟向完全市場經濟的發展，政府從半集權型政府轉型為民權、分權型政府。

　　從綜合功能分析，政府功能由政治功能、經濟功能、社會功能、文化（思想）功能構成，與其相應，履行綜合功能的政府職能結構，由政治職能、經濟職能、社會職能、文化（思想）職能構成。近現代，政治、經濟、社會、文化（思想）發展的趨勢是：政治逐漸民主化、經濟逐漸市場化、社會逐漸公民化、文化（思想）逐漸自由化，或稱民主化政治、市場化經濟、公民化社會、自由化文化（思想）。因此，近現代政府的功能和職能與這些大趨勢發展相適應，形成三類政府：一類是非民主政治、非市場經濟、非公民社會、非自由文化型政府；一類是半民主政治、半市場經濟、半公民社會、半自由文化（思想）型政府；再一類是民主政治、市場經濟、公民社會、自由文化（思想）型政府。當然，還可以以這三類為基礎演化為其他類政府，但前兩類型政府，正在全球範圍內，迅速向後類政府演化。

　　將授權方式、權力結構、市場發展、綜合功能進行綜合分析，政府職能結構分為三大類：一類是皇權掌權授權型；三權統一型；集權型；非民主政治、非市場經濟、非公民社會、非自由文化（思想）型的政府職能結構。一類是皇權黨權半授權型；三權半分立型；半集權型；半民主政治、半市場經濟、半公民社會、半自由文化（思想）型的的政府職能結構。再一類是民權授權型；三權分立型；分權型；民主政治、市場經濟、公民社會、自由文化（思想）型的政府職能結構。這三大類型政府職能結構，根據不同歷史時代，結合各國不同情況，演化出多種多樣的政府職能結構。但前兩類的政府職能結構，正在迅速向後類政府職能結構演進，並形成浩浩蕩蕩的世界潮流。

　　以上對政府職能的系統-結構演化分析，可以作為我國進行政府職能改革、轉型的理論依據。但還必須對我國的政府職能結構演進進行研究分析。

　　我國政府職能的現實分析

　　改革開放前，我國的政府職能結構，基本上屬於黨權授權型；三權統一型；集權型；非民主政治、非市場經濟（計劃經濟）、非公民社會、非自由文化（思想）型的政府職能結構。我們可將其筒稱為黨國政府。應當指出，這種黨國政府，是當時的歷史產物，有其時代正當性。但實踐驗證，黨國政府，既不符合世界發展潮流，也不適合我國國情和發展趨勢。

　　經過30多年的改革開發，雖然我國的政府職能結構已發生了重大演進和轉型，但是，我國政府還基本上是由執政黨授權構建的；我國雖然初步形成立法機構、行政機構、司法機構三個權力系統，但三權仍未真正分離和獨立；我國的相當部分經濟權益，還未真正交給公民，大量還由政府壟斷和控制，政府仍擔當著：既是經濟活動和行為規則制訂者，也是直接投資經營管理者，又是經濟活動和行為仲裁者三位一體功能；我國的政治還僅是半民主政治、經濟還是半市場經濟、社會還未是真正的公民社會、文化（思想）還未全面自由。

　　我國在確定了市場經濟作為改革目標後，已逐漸將計劃經濟型政府向市場經濟政府轉型。但我國現有的市場經濟仍是不完全的市場經濟，這種不完全市場經濟基本上由兩部分構成：特權市場經濟及競爭市場經濟。因而，我國現有政府職能也由特權市場經濟型政府職能和競爭市場經濟型政府職能兩部分構成，或稱是特權和競爭混合型的政府職能。對於競爭市場經濟型政府職能，是如何改進完善，但對於特權市場經濟型政府職能，應是必須將其轉型為完全市場經濟政府職能。

　　我國特權市場經濟的表現主要如下：其一，各種政府特權（壟斷權、特批權、特審權、一般公民不能擁有的權力）與市場聯姻，形成特權市場經濟。其二，產權結構未以民有產權為主體，經濟發展未以民有經濟為主體，公有制特權，尤其是國有制特權，極其嚴重地阻礙了民有經濟的發展。其三，經濟要素未完全市場化，政府、國有企業、公有企業壟斷及特權經營仍相當嚴重，形成要素特權市場經濟。其四，國有企業仍嚴重地壟斷著資源、土地、金融、信息等，與行政壟斷、部門壟斷和行業壟斷聯手，形成國有壟斷的市場經濟。其五，各種權力、特權與資本、市場聯結，形成了權力、資本、知識聯盟的各類特權利益群體和集團。其六，政府通過獨資或控股，壟斷銀行；利用特批權，控制上市公司和證券市場；各級政府通過地方政府融資平台，控制信貸和融資，總之，壟斷金融。其七，各級政府通過城鎮建設，將規劃、證用的土地，通過特批或內控拍買，轉為房地產用地或商業用地，獲取高額土地費用收入。我國政府與這種特權市場經濟相融合，形成特權市場經濟型政府職能。我國政府職能轉型，從經濟職能來講，主要是如何將特權市場經濟型政府職能轉為完全市場經濟型政府職能。

　　可見，我國現有的政府職能結構，只是已從改革開放前的黨權授權型；三權統一型；集權型；非民主政治、非市場經濟（計劃經濟）、非公民社會、非自由文化（思想）型的政府職能結構，演化轉型為半黨權授權型；半三權分立型；半集權型；半民主政治、半市場經濟、半公民社會、半自由文化（思想）型的政府職能結構。有些「學者」和官員，將其稱為「中國模式」或「北京共識」，並認為可以向世界「輸出」。

　　是固守我國現有政府職能結構，或僅在此基礎上對其進行簡單的修改、完善呢？（比如大部制改革，或削減審批權改革等）還是按順應世界潮流的理念，對我國未來政府職能，進行頂層總體設計，將現有的「模式」改革轉型為新的「模式」呢？出路只能是後者。

　　我國政府職能改革轉型頂層設計思路

　　我們依據上述政府職能演化的認識和我國政府職能的現實分析，對我國政府職能改革轉型頂層設計的理念和原則、目標、基本框架、轉型路徑進行探索。

　　頂層設計的理念和原則。頂層設計，首先要有頂層的理念、信念和原則。我國政府職能改革轉型頂層設計，應遵照一些基本價值觀，尤其是現代和未來人類文明的基本價值觀，或稱普世價值觀。我國學術界和官員，對普世價值觀，存在不同的看法，有些人認同，有的人不承認。應該指出，我國最高領導人已在國內外一些場合，多次承認普世價值觀。我們還應明白，普世價值觀並不是美國或西方國家的專利，而是世界各國人民在長期的歷史文明發展中，不斷追求、形成的，尤其是在第二次世界大戰結束和聯合國成立後，經濟、政治、社會、文化的全球化迅速發展，各國人民和政府，更加認同按普世價值來從事世界性活動和構建現代文明政府。什麼是普世價值觀譜系呢？人類還在不斷構建中，但人權、自由、民主、平等、公正、法治、憲政等，已成基本的普世價值觀。我國政府職能改革轉型頂層設計，應將這些普世價值觀作為設計規劃的重要理念和原則。頂層設計應遵照政治、經濟、社會、文化（思想）發展趨勢的人類共識：政治民主化、經濟市場化、社會公民化、文化（思想）自由化。按這些人類共識，設計頂層政府功能。頂層設計，還要遵照將普世價值和人類共識，與我國國情及實際有機結合的原則，只有兩者結合才能使設計規劃可行可操。當然還有其他理念和原則。

　　頂層設計總目標。總目標是頂層設計的出發點和終點，決定著頂層設計的基本框架、實施路徑、行動措施，應立足於中國和現實、面向世界和未來，以長期戰略思維，綜合性地進行頂層設計總目標。我們試將我國政府職能改革轉型頂層設計的總目標構想如下：用30年左右時間，到2040年，將我國現有的半黨權授權型；半三權分立型；半集權型；半民主政治、半市場經濟、半公民社會、半自由文化（思想）型的政府職能結構，改革轉型為民權授權型；三權分立協調型；完全市場經濟型；民主政治、市場經濟、公民社會、自由文化（思想）型的政府職能結構。

　　我們將其子目標的基本框架作進一步構想：

民權授權型政府。我們從權力來源設計規劃政府職能子目標。政府的職能首先要解決政府的權力來自何處、為誰所用這個根本性問題。「權為民所賦」、「權為民所用」，這是我國執政黨領導人，近幾年認識到的。無疑，我國政府的權力應是公民賦予和授權構建的，但一個個分散的公民，如何將自己權力賦予和授權構建政府呢，最有效的辦法是公民直接選舉（普選）政府首腦，再構建政府。但由於歷史的原因。我國現有政府權力來源，是革命黨武裝奪取政權後構建的，公民權力僅是通過革命執政黨代表授權構建政府。應通過建立憲政，使公民權力與執政黨權力相結合，由公民直接選舉政府首腦，構建民權授權型政府，使政府真正「權為民所賦、權為民所用」。

三權分立協調型政府。廣義政府的權力結構是立法、行政、司法三權構成。要使政府權力不腐敗，行之有效的辦法是三權分離、獨立，使三者相互制衡和約束。但三權分立、獨立，又會使政府決策緩慢，為了既保證政府權力不腐敗，又能提高政府決策效率，應構建三權分立協調型政府，也就是在三權分立基礎上，設立三權協調的廣義政府職能機構。

　　完全市場經濟型政府。完全市場經濟的主要特徵是：經濟權益分散化、個人化、民間化、社會化，而不是政府集權或壟斷；經濟要素及財富產權（資源、土地、勞動、資本、科技、信息、創意等）民有化，大多數公民擁有財產成為中產階層，政府不直接擁有或僅少量擁有經濟要素和財富產權；投資主體個人化、企業化，政府不直接投資經營或僅有少量直接投資經營；經濟要素配置和經濟運行，市場為主、政府調導。與完全市場經濟相應的政府職能，主要是：制訂經濟法規制度、宏觀經濟調控、提供公共產品服務、管理監督經濟運行、提供社會福利和社會保障、制訂發展戰略規劃，等，這些構成完全市場經濟型政府職能結構。我國政府職能改革轉型頂層設計，就是要將現有的特權市場經濟型政府職能結構，轉型為完全市場經濟型政府職能結構。

　　民主政治、市場經濟、公民社會、自由文化（思想）型的政府。我國政府職能改革轉型頂層型設計，還表現為政治職能、經濟職能、社會職能、文化職能的綜合職能改革轉型設計。再過30年左右，我們的目標是構建民主政治、市場經濟、公民社會、文化（思想）自由的綜合職能政府。

　　為了達到以上總目標和子目標，我國政府職能改革轉型，可沿以下主要路徑實施：

　　--修改憲法，制訂憲政，讓公民直接選舉授權構建政府入憲，使政府職能改革轉型有法律依據。

　　--將現有的革命執政黨改革轉型為憲政執政黨。現有執政黨的合法性，主要來源於革命黨的「打江山--坐江山」權力鏈，而不是來源於憲政。通過憲政改革，將革命執政黨轉型為憲政執政黨，將黨權政府轉變為民權政府。

　　--加快黨政分離，使政府真正成為非黨派、全民的、公民授權政府。

　　--實行徹底的立法、行政、司法三權分立，執政黨不干預三權，在此基礎上，逐漸構建三權協調機構。

　　--全面實行政企分離，政府從企業中脫離出來，不再或少直接投資經營企業。

　　--堅持「國退民進」不動搖，政府從企業中退出，從直接的經濟活動中退出，從競爭性行業完全退出，從非自然資源性、非安全性、非公共服務性的壟斷行業退出。

　　--減弱、縮小最終消除各種政府特權職能，將政府經濟職能轉移、集中到強化和完善與完全市場經濟經濟適應的職能中，以制訂經濟法規制度、宏觀經濟調控、提供公共產品服務、管理監督經濟運行、提供社會福利和社會保障、制訂發展戰略規劃等主要政府經濟職能為主。

　　--全面構建民主政治、公民社會、自由文化（思想）的政府功能。