行政複議維持雙被告制度設計，是新行政訴訟法的一大亮點。該制度對於有效督促行政複議機關依法履行行政複議職責，發揮了巨大的倒逼作用。同時需要注意的是，該制度作為嶄新的訴訟程序機制，在實施過程中也出現了一系列的問題，其中有實體審查標準的問題，但首當其衝的是起訴與受理環節的模糊問題。

一、複議決定以原行為程序違法為由決定確認違法的性質判斷

新行政訴訟法第二十六條第二款規定，經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。因此，行政複議維持雙被告制度執行中遇到的第一個問題就是如何判斷一個行政複議決定是不是維持了原行政行為。

為瞭解決這個問題，最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱新法司法解釋）第六條規定，新行政訴訟法第二十六條第二款規定的「複議機關決定維持原行政行為」，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。新行政訴訟法第二十六條第二款規定的「複議機關改變原行政行為」，是指複議機關改變原行政行為的處理結果。

這個規定解決了實踐中大多數行政複議決定是維持還是改變原行政行為的判斷問題，但也有一個灰色地帶，即行政複議機關以原行政行為程序違法為由決定確認違法的，到底是屬於維持還是改變？說維持吧，原行為又不給確認違法了，說改變了，僅僅確認程序違法，又沒有改變處理結果，有些兩難判斷。加之新行政訴訟法明確規定行政行為程序輕微違法的，人民法院應當作出確認違法判決。這個立法變化的影響，倒逼行政複議機關相應地也強化了對原行政行為輕微違法的審查強度，行政複議以原行政行為程序違法問題作出確認違法決定的情形，變得較為常見。如何確定這樣的行政複議決定的性質，是視為維持還是改變，的確有一些困擾。

根據新法司法解釋的規定，行政複議決定以程序違法為由決定確認原行政行為違法的，的確不屬於該司法解釋所明確規定的「維持」情形，但如果認定為改變，不僅看不出對原行政行為處理結果的改變，也不符合過去司法對這個問題的認知慣例。儘管最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱舊法司法解釋）的規定未必全部符合新行政訴訟法的規定，但其中與新行政訴訟法不相衝突的內容還可以作為司法操作的標準，從該司法解釋關於關於改變原行政行為的解釋看，以程序違法為由作出的確認違法複議決定似乎也不屬於改變的情形。

可見，從不同角度論證，複議決定以程序違法決定確認原行政行為違法的，不論是認為改變或維持，兩者似乎都有一定的道理。對此，需要立足於新行政訴訟法的立法目的和有利於糾紛實質化解的角度加以分析，鑒於行政複議維持雙被告制度的確立是新行政訴訟法的重要創新之處，在確定到底是改變還是維持的標準時，應當優先適用新行政訴訟法及其司法解釋的標準。在行政行為的合法性包括法定職責、認定事實、適用法律、執法程序、裁量適當性等主要環節，只要行政複議機關對這些主要環節作出法律上的否定評價，都不宜認定為對原行政行為處理結果的維持，進一步應該推論該行為不屬於新法及司法解釋規定的複議決定維持的情形，加之新法在確定複議機關被告問題上以督促複議機關嚴格履行複議職責為立法目的，綜合起來考慮，在目前的法律規範框架下，應視為對原行政行為的改變較為適宜。

二、複議決定部分維持部分改變的性質認定及其管轄問題

行政複議實踐中是複雜多樣的，同一行政複議決定既有維持的內容，又有改變的內容，這種現象在實踐中是較為常見的，也為認定該行政複議決定的性質以及確定管轄問題帶來了一定的困難。

處理這一問題，需要考慮該行政複議決定是一個行政行為還是兩個行政行為，是否需要分案處理以便確定管轄。按照新法司法解釋第八條的規定，作出原行政行為的行政機關和複議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。因此，對這類含有維持和改變內容的複議決定，如果按照維持作為確定管轄的標準，則以原行政行為作出機關來確定級別管轄，如果按照改變作為確定管轄的標準，則以複議機關來確定級別管轄，二者在級別管轄上可能是不一致的。對此，筆者認為，在複雜的行政實踐中，行政複議決定有相互關聯的兩項或兩項以上的內容是較為正常的，既有決定維持的內容，又含有決定改變的內容，實質上都是回應申請人對同一原行政行為所提出的複議請求。考慮到不論是維持還是改變的內容，不僅本身相互關聯，而且都統一於同一行政複議決定中，因此，原則上應當作為一個案件受理，且由同一個法院管轄為宜。同時，鑒於新行政訴訟法對行政案件級別管轄問題作出了新的調整，只可以「下移上」，而不可以「上移下」，因此，對這類行政複議決定，如果以維持和改變分別確定管轄且存在級別差異的，應當由有管轄權的法院中級別較高的法院管轄為宜。當然，如果行政複議決定本身維持或改變的部分系不相干的內容，或者分案更有利於人民法院公正審理的，也可以根據具體案件情況予以分別審理。

三、關於複議維持雙被告案件中對原告主體資格和起訴條件的審查問題

複議維持雙被告案件實踐中發現，由於行政複議和行政訴訟的救濟門檻並不一致，而且行政複議維持決定本身對申請人複議資格審查與行政訴訟資格審查並不完全等同，導致實踐中時常出現經複議維持的案件，起訴到法院後發現原告與原行政行為沒有利害關係，而行政複議決定還告知了當事人訴權和起訴期限，這時該如何處理原告的主體資格和起訴條件問題。

對此，筆者認為，遵照法律設置複議維持雙被告制度的立法原意，原告對複議決定的訴權依附於對原行政行為具有法律上的利害關係，如果與原行政行為無法律上的利害關係，則法院對原告主體資格的審查不受複議決定的拘束，應當一併駁回起訴。而且，當事人的訴權和訴訟資格是法律明確規定的司法權能範圍，不受行政複議決定的拘束，就像行政複議機關認定不可訴並不意味著人民法院不予受理一樣，行政機關為當事人指示訴訟路線圖並不意味著當事人的起訴就是符合法定起訴條件的。這個認定，不僅適用於沒有利害關係，如果原行政行為不屬於行政訴訟受案範圍，即使經複議決定維持並告知向法院提起行政訴訟，複議決定也不能拘束法院對訴權和起訴條件的判斷許可權，更不能自然認定就屬於行政訴訟受案範圍。可見，即使是經過複議維持的案件，對原行政行為及其複議維持決定是否可訴，還需要人民法院根據原行政行為來依法審查確定是否符合起訴條件。

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