礦產資源開發必然佔用土地，礦業用地是礦產資源管理和土地管理的結合部。2016年7月，原國土資源部印發《關於加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》，提出加快推進生態文明建設，必須把礦山地質環境恢復和綜合治理擺在更加突出位置……加快礦山地質環境恢復和綜合治理，儘快形成開發與保護相互協調的礦產開發新格局。本文針對礦山修復面臨的主要問題、活化利用的主要模式、礦山修復的政策創新三方面對國內外案例進行整理。

1.礦山修復和活化利用面臨的主要問題

我國礦山修復和活化利用主要面臨資金投入、用地政策、退出機制等問題。

1.1 礦山開採活動對自然環境影響較大，生態修復資金、技術投入要求大

礦山地質環境恢復和綜合治理，是礦山活化利用的基礎。粗放開發方式對礦山地質環境造成的影響仍然嚴重，採礦點、尾礦、堆場、排土場、採空區、廠房、礦井、採掘設施等土地利用開發行為，破壞了原有植被和地形地貌，導致礦區景觀異質性增強、穩定性被破壞、生態過程受到影響，導致一定範圍的地表塌陷和地下水位變化，往往引起地表移動盆地、地裂縫、塌陷坑、季節性積水的產生，加速農田土壤鹽漬化，導致較高的生態修復技術要求和環境治理恢復成本。

1.2 採礦用地的開採週期與土地出讓時限銜接不足，導致礦山閉坑后土地閑置

根據《土地管理法》、《礦產資源法實施細則》等法律法規的規定，建設用地的使用期限由國家明確規定。採礦用地其出讓的最高期限是50年。但採礦用地的利用方式和使用期限是由礦產資源自身的特點決定的，一般適合露天開採的礦產資源，其採礦用地的使用週期可能僅有4年至6年，有的甚至更短；而需要進行地下開採的採礦用地，由於地下礦產資源的分佈條件，使用期限可能遠遠超過50年。露天開採的礦山經過短短几年的生產週期，往往就成為閑置用地。

1.3 採礦用地退出機制尚不完善，活化利用缺乏政策支撐

由於礦業用地退出機制不健全，礦業企業礦山完成復墾後，土地難以置換或退還政府，無法進一步活化利用。由於種種原因，「國有工礦企業可以用復墾原有國有廢棄地增加的數量和質量相當的耕地，置換因生產被破壞的農村集體耕地，原土地權屬相應轉移」的政策[1]沒有得到有效的實施[2]。另一方面，目前尚未形成完善的採礦用地土地用途轉化的政策支撐，導致礦山修復與活化利用難以有效推進。

2.礦山修復與活化利用的模式借鑒

國際上，礦山生態修復已經過長期的探索和實踐，基本形成以基質改良、植物修復、土壤質量演變以及植物演替為主的技術體系。在土地功能轉化上，除了傳統的復墾複林利用外，基本可以概括為生態遊憩、遺產紀念、再生利用三種活化利用模式。

2.1生態遊憩模式

生態遊憩模式是在礦山環境整治，恢復地區生物多樣性的基礎上，以優美的戶外環境和特色景觀為依託，將廢棄礦區打造為生態主題的郊野遊覽園區、主題公園等，重塑生境，豐富周邊居民生態遊憩產品，帶動地區經濟發展。

（1）國營明石海峽公園

日本國營明石海峽公園原來是一處大型採石採砂場，從20世紀50年代到90年代中期，這裡為修建關西空港以及大阪與神戶城市沿海的人工島提供了1.06萬億立方米的砂石，挖掘深度達100米以上，造成大範圍裸露山體。項目通過持續多年的植被修復與雨水管理，將其改造成一個包括國際會議中心、星級旅館、大型溫室、露天劇場等設施創造面向未來的區域級休閑場所，至今仍是全球花海旅遊熱門目的地。

20世紀80年代開始，該島所在的兵庫縣委託安藤忠雄進行規劃設計，並成立綠化專家委員會，進行恢復植被。規劃強調恢復自然的狀態，形成良好的景觀和創造為人服務的遊憩空間。而科學的種植方式使這一計劃得以實現，具體包括在基岩上固定蜂窩狀的立體金屬板網，灌入新土後覆以草簾，以涵養水分。灌溉系統採用埋置聚乙烯管，密度為1米間隔。同時，由於當地降水量相對較低，因此為了植物生長的需要，採用收集地表水、中水循環再利用等技術。

（2）Biville採石場休閑區

Biville採石場位於法國克萊弗坦大峽谷，具有尺度大、高差大，生態退化嚴重的特點。項目通過臺地改造、植被修復、水流引入等技術手段營造濱湖生境，將原採石場打造為地區垂釣聖地、湖泊休閑區。

項目利用礦坑原有的地形優勢，因勢利導，通過一系列的設施和設備來引導水流，使其匯聚到谷底形成湖泊。對直線型的採石坑進行臺地改造，不僅方便遊人，也使得高處的徑流可以從草地流入排水溝，保護地表免受雨水、徑流的衝擊和侵蝕。在此基礎上引入金雀花、荊豆等耐貧瘠、強根系、強固氮，通過植物根系促使地表牢固，形成表土層。考慮到當地居民對垂釣的巨大需求，谷底的巨大湖泊岸線進行了精細設計，方便人們釣魚。

（3）Kinta 自然公園

Kinta自然公園位於馬來西亞，以低環境影響手段促進生態修復，引入旅遊度假功能統籌生態保護與地區發展，將生態環境極其惡劣露天舊鉛礦改造為兼具保護與娛樂功能的郊野公園。

項目以生物自然修復方式為主，促進土壤的自凈和植被再生，並濕地營造為微生物繁殖提供生境。同時，注重旅遊度假功能的發揮，把公園內的固有資源與旅遊業相結合，改造利用鉛礦遺跡、廢棄工廠用房作為景點及遊客中心，建設自然教育和野外實習設施，以及鳥巢、觀光塔、野營和庇護所。推出觀賞野生動物及鳥類的活動、寫生、攝影、出掉、遊湖、野外遠足等活動，實現生態恢復與經濟發展的共同發展目標。

2.2遺產紀念模式

遺產紀念模式在生態修復的基礎上，突出工礦地區景觀，重點體現礦山開採情景，將廢棄礦山改造為城市工業文明記憶場所、遺產公園、博物館等科普文化設施以及工業旅遊目的地。

（1）狄俄尼索斯採石場

希臘狄俄尼索斯採石場始建於15世紀。項目採取低影響手段，從設計到施工都不做過多的修飾和加工，最大限度體現採石場原始風貌。

項目就地取材，充分利用原有場地素材，由穿越舊採石場的步行小道組織遊覽路徑，將廢棄地改造成露天博物館，為遊客提供了一個重現傳統大理石開發挖掘的情景空間。

（2）辰山植物園礦坑花園

辰山植物園礦坑花園位於上海，所處辰山原為70米高的小山丘。1905年，辰山開始動工採石，直至2000年辰山採石場才被政府關閉，多年開採形成了巨大的礦坑。項目基於「最小幹預」的理念，經過6年的清理、規劃和植被種植，改造成年遊客量達160萬人的上海市新地標與城市名片。

深潭區是礦坑花園的核心，其前身為辰山採石場的遺跡，整個辰山南坡被開採用作建築石材之後，又向地下縱深挖掘，深入地面60餘米，潭水距離地面30餘米，潭水最深處也有30餘米。在礦坑景區內，設計師創造出了一個由澆注的鋼桶、貼合懸崖的鋼棧橋、人工「一線天」及木浮橋組成的遊線，近距離感受礦坑採石場帶來的視覺衝擊，並體驗人工瀑布飛流直下的壯觀氣勢。

2.3再生利用模式

再生利用模式充分挖掘礦山地區所處的區位價值，強化原有礦山地區懸崖、峭壁等地形特徵，將原有礦業用地轉化為具備獨特的空間體驗的體育運動場地、高端度假酒店等功能空間，重塑地區活力。

（1）布拉加市政球場

布拉加市政球場位於葡萄牙原蒙特卡斯特羅花崗巖採石場舊址上, 項目充分利用採石場的懸崖峭壁地形，通過植入大型體育設施，帶動城市貧困地區經濟並支持未來的增長。

項目保留原場地的自然形態，建築場地與原有的懸崖峭壁相結合。球場設施齊全，建有30154個座位，352個衛生間，20個酒吧，4個急救中心。其新聞大廳可容納600人同時進行工作。而270平米的超大屏幕堪稱歐洲球場之最。

（2）上海天馬山酒店

上海天馬山酒店位於上海松江國家風景區內，2013年開始動工，目前仍在施工中。天馬山深坑原為40米高的小山丘。自解放前即開始炸山採石，20世紀50年代末，整個山丘已蕩然無存，到20世紀70年代，已形成88米深的大坑。項目利用場地地形優勢，形成獨特的全球罕見的深坑商業酒店景觀，通過創造與眾不同的消費體驗，實現經濟價值。

2006年，世茂集團通過招拍掛獲取了包含了深坑場地的商服用地地塊。該項目建設難度極大，在消防、抗震和防水等各方面均有所突破，對石坑中受到污染的湖水和裸露的坑壁進行生態恢復，沿坑壁施工建設五星級酒店，利用高差營造瀑布和湖底景觀。目前酒店尚未開業，但已經收到全球獵奇旅客的密切關注。

3.礦山修復用地政策創新

目前我國對於礦山活化利用用地政策的創新，主要集中在礦山供地方式和礦山復墾用地、建新用地增減掛鉤上。直接針對礦山活化利用的政策仍有待完善。

3.1 以臨時用地方式，改革礦山供地方式

2005年7月1日，國土資源部以《關於對廣西平果鋁土礦採礦用地方式改革試點方案有關問題的批複》同意在廣西平果鋁土礦設立採礦用地供地方式改革試點，採礦用地供地方式由原來的「徵收」改革為「採礦臨時用地」，力地促進了礦區土地復墾和生態環境重建，能夠保證「邊開採邊復墾」，促進企業「採礦佔地、復墾還地」良性循環，達到資源開發與環境協調發展。

權屬不變：保礦業用地的土地所有權不發生改變，礦業用地補償標準明確界定到位，最大限度地保障農民的根本利益。

用途不變：土地復墾以恢復耕地為主要目標，復墾還地於農，土地的用途不變。

差異供地：對於礦區公路、廠房等永久性建築用地，仍按出讓方式供地。

多方收益：平果鋁採礦用地改革通過臨時用地的方式，改變了原來土地徵收、轉用審批後在出讓給企業的模式，極大地降低了企業用地成本。土地臨時佔用後復墾驗收合格再還給農民，減少了失地農民，農民同樣拿到了用地補償，可以說是政府、企業和農民都得利。政府在其中雖然沒有收到土地出讓金，減少了地方財政收入，但同樣節省了建設用地指標，降低了徵地帶來的社會矛盾。

3.2 以復墾用地、建新用地增減掛鉤，推動礦山修復

2014年3月，江蘇省國土資源廳公佈《江蘇省工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》，提出按照「局部試點、封閉運行、先墾後用、規範管理、結果可控」的要求開展工礦廢棄地復墾利用試點，在礦山生態修復的基礎上，與新增建設用地相掛鉤，盤活和合理調整建設用地，確保建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量有提高。

規劃先行：依據土地利用總體規劃、土地整治規劃和工礦廢棄地現狀與利用潛力，組織編製工礦廢棄地復墾利用專項規劃，確定復墾的目標任務、項目佈局和時序安排，提出調整利用方向和佈局。

項目管理、封閉運行：工礦廢棄地復墾利用實行項目區管理。項目區由復墾項目與建新地塊共同組成。項目區內的復墾項目與建新地塊實行整體審批，建新用地規模應當嚴格控制在上級下達的工礦廢棄地復墾利用規模範圍內。建新地塊主要用於工礦發展、基礎設施和民生工程。

[1] 原國土資源部1999年發布的《關於土地開發整理工作有關問題的通知》(國土資發〔1999〕358號)

[2] 自然資源部新聞動態-礦業用地政策全景解析

公眾號：空間司


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