乾貨！都市圈國土空間規劃編製關鍵要點
導讀
都市圈規劃是國土空間規劃體系的重要組成部分。本文以珠三角地區為例，通過對都市圈的人口、產業、用地響應情況分析，提出：都市圈國土空間規劃，要以人民為中心在區域層面實現高品質公共服務的共建共享；凸顯「龍頭城市」作用，促進區域產業分工與功能格局優化；通過高效交通廊道支撐圈層式發展格局；探索應對不同發展階段的差異化空間拓展模式。
隨著城鎮羣發展和功能升級，內部逐步發育形成都市圈。都市圈規劃是國土空間規劃體系的重要組成部分，是落實區域協調發展戰略，優化國土空間開發結構的重要舉措。本文以珠三角地區為例，通過大數據分析方法，對廣佛肇、深莞惠、珠中江都市圈的人口、產業、用地響應情況進行了分析，結果顯示在龍頭城市的帶動下，在人的新需求影響下，都市圈人口集聚加快並呈現圈層分佈，跨城通勤人口流動活躍；同時新的區域產業分工促進功能專業化，核心城市輻射促進服務業集聚；最終反映到空間層面，功能格局重構促進發展質量和效益逐步提高。
因此，在國土空間規劃中，需要以人民為中心，在區域層面實現高品質公共服務的共建共享；凸顯「龍頭城市」作用的區域產業分工與功能格局優化，通過高效交通廊道支撐圈層式發展格局；考慮不同發展階段的都市圈差異化空間拓展模式並制定對應發展策略。高質量編製省級國土空間規劃既是落實黨的十九大精神推進空間規劃改革實踐的要求，也是服務「四個走在全國前列」和當好「兩個窗口」總要求的重要抓手和載體。廣東省自然資源廳總規劃師朱江根據國家有關「建立國土空間規劃體系並監督實施」的總體要求，結合廣東的實際，在省級國土空間規劃編製中重點把握五個關鍵問題：一是充分發揮資源環境承載能力和開發適宜性「雙評價」等技術手段的作用，提高規劃的科學性；二是高站位寬視野謀劃確定國土空間規劃的目標戰略，體現規劃的戰略性；三是優化空間佈局和要素配置，加強規劃的協調性；四是充分考慮廣東自然文化特徵和發展的階段性特徵，反映區域規劃的差別性；五是建立健全規劃實施和監督機制，強化規劃的權威性。一、國土空間規劃體系構建，都市圈規劃是承上啟下重要環節
當前我國空間用途管制職責已由自然資源部統一行使，國土空間規劃以實現國土空間資源要素的優化配置和可持續發展為目的。在未來的城鎮化格局當中，都市圈是我國城鎮化格局中承上啟下的及其重要一環。都市圈是城市羣的核心，也是推進城市羣健康高質量發展的核心抓手。加快形成以都市圈為主體形態的人口產業聚集格局和區域發展空間組織主要模式，以中心城市為核心的高端要素集聚極核，帶動特色小鎮發展和鄉村振興，實現大中小城市（鎮）有效均衡協同發展和城鄉融合發展，提升城鄉綜合競爭力和整體宜居度，滿足全體人民幸福感提升和對美好生活追求的需求。本文以珠三角地區為例，通過對都市圈發展特徵的研究，研究人口、產業、用地空間演變特徵，為實現跨域空間協同治理，將其納入國土空間規劃體系提供支撐。
二、珠三角城鎮羣：以都市圈為重點推進高水平發展
2.1 珠三角都市圈格局的產生
（1）基於經濟社會發展形成三大都市圈。
珠三角地區受水系和交通廊道影響，廣佛肈逐步形成圍繞廣佛中心城區的圈層式格局；東岸深莞惠依託區域交通廊道，形成一體化發展格局；珠海、中山、江門三市在被水系分隔為若干個發展組團，並逐步形成由道路交通廊道縫合的網路化組團發展格局。同時由於歷史上沿水系、交通線路分佈和發育，形成同根同源的文化脈絡。以歷史為紐帶，各都市圈內民風民俗相近，商貿往來、文化交流歷來密切。
（2）區域與城市的共識與謀劃。
針對改革開放後珠三角地區分散式發展面臨的瓶頸，廣東省1991年編製了《珠江三角洲城鎮體系規劃（1991—2010）》，提出以城市為核心，整合鄰近城鎮，形成10個城鎮羣空間佈局方案；為進一步優化區域發展格局，1994年編製的《珠三角經濟區城市羣規劃》和2003年編製的《珠三角城鎮羣協調發展規劃》相繼提出探索構建以「三大都市區」為核心的「多中心」的區域空間結構。2008年《珠三角改革發展規劃綱要》編製出臺，並在延續「都市區」格局的基礎上首次提出「三大都市圈」的多中心空間結構。至此，三大都市圈的發展成為珠三角城市羣從經濟社會和行政管治上的重點。
2.2 三大都市圈發展特徵（1）廣佛肇都市圈：歷史積澱深厚，文化圈、生活圈、產業圈發育程度高。
廣佛肈是珠三角最早興建城市和人口集聚的地區，已形成緊密聯繫的一體化發展格局。在文化方面，廣佛同為廣府文化的核心區域。在生活方面，三市之間人員頻繁往來。在產業發展方面，廣佛肇在三大都市圈中差異化分工最為明顯，企業沿交通線路和跨界地區一體化佈局，基本形成產業鏈上下游銜接的發展格局。
（2）深莞惠都市圈：同城化程度高，城市差異化分工明確。深圳發揮輻射引領都市圈發展的職能。在產業門類上，深圳聚焦金融、科技服務為等現代服務業和高端製造業職能，東莞、惠州則在電子信息、機械製造等領域形成具有特色和競爭力的產業體系。在深圳交通條件改善、土地成本上升等背景下，深莞惠之間的要素流動進一步強化。如華為、大疆等成長於深圳的企業陸續將部門甚至總部從深圳遷往東莞、惠州。在生活層面，城市之間的房價梯度催生了大規模的跨城居住、就業現象。各市政府也對城市地鐵銜接等事項展開密切對接。
（3）珠中江都市圈：發育程度較低，節點型發展模式。位於珠江西岸的珠海、中山、江門三市具有相似的區位和用地條件，培育形成了以電器機械和器材製造業為主導，內部差異化分工較為明顯的產業結構。筆者根據對各市二位數產業相似係數的分析，珠海、中山兩市的產業相似係數達0.93，但以金屬製品為主導產業的江門與上述兩市的產業相似係數則分別為0.64和0.7。由於龍頭城市經濟體量和自身用地條件的約束，珠中江都市圈在人口規模、經濟規模、綜合實力等方面與廣佛肇、深莞惠存在差距，產業主要依託園區或專業鎮發展，呈現小集聚、大分散的特徵。在交通方面，跨界地區交通網路規劃建設缺乏有效協調，都市圈內交通較為不暢。
三、人口：集聚加快並呈現圈層分佈，跨城人口流動活躍
3.1 人口集聚時空特徵
（1）區域人口重心向都市圈集聚，呈現向心發展格局。
依據統計年鑒數據，近十年珠三角、東翼、西翼和山區的人口數量分別增長16.74%、5.52%、4.69%和5.25%。珠三角地區人口增長最快，人口增量佔全省人口凈增總量的59.10%。從空間分佈來看，人口集聚呈現出圈層式結構，主要集聚於珠三角核心區，包括廣州、深圳、東莞、佛山等市。從都市圈內部來看，人口主要集聚於都市圈內核心城市的城區，如廣佛肇都市圈人口主要集聚於廣州主城區和佛山主城區，並呈現連接成片的趨勢；深圳市人口密度高值區主要為福田區和南山區；東莞市人口密度高值區主要為虎門鎮和長安鎮。
（2）三大都市圈內部人口向跨界地區集聚，且呈現不同空間特點。
根據近年珠三角城鎮化發展特徵，判斷2008-2010年為城鎮化發展初期，2010-2014年為城鎮化緩慢發展階段，2014-2017年為城鎮化加速階段。從增長速度來看，近十年增長速度總體上呈現加速狀態，最高增長率從初期階段的42.95%達到加速階段的50.10%。從增長率空間分佈來看，人口高增長率集中分佈於城市中心區。特別是2014-2017年，年增長率最高達到50.10%，最低僅為-12.34%，各地區增長率差異巨大。
從三大都市內部來看，廣佛肇都市圈內廣州市的大部分地區人口增長迅速，為三大都市圈的最高值，佛山市高明區的人口增長率與初期階段形成鮮明反差，由最初的高增長轉向負增長。深莞惠都市圈內惠州市的龍門縣增長量最高，深圳市的人口增長速度趨於平緩，緩慢增長甚至負增長。珠中江都市圈依然緩慢增長，沿海地區增長相對較快。
3.2 人口流動時空特徵
（1）從年度數據來看，人口流動活力增強、凈流入活躍區範圍擴大。
依據各地市2008年-2017年統計年鑒，三大都市圈各區縣流入人口大於流出人口，2017年三大都市圈內各市凈流入總人口約為60萬人，凈流出總人口約20萬人。三大都市圈對比來看，廣佛肇人口流動量最大。都市圈內部，不同發展階段城市出現差異化人口流動特徵。
以從廣佛肇都市圈為例，廣州和佛山以遷入為主，肇慶則以遷出為主。從時間序列來看，廣州對外人口吸引能力不斷增強，且呈現加速狀態，人口集聚趨勢加強；佛山市人口流動較為平穩，對外人口吸引能力有所下降；肇慶人口流動放緩，人口遷入遷出都呈現下降趨勢。表1 廣佛肇都市圈人口流動統計表（人）
（2）從短時通勤數據來看，人口跨城流動出現圈層特徵。
廣佛肇都市圈內形成「核心-邊緣」圈層式流動特徵。通過百度大數據分析，廣佛肇都市圈2018年7月居住人口共3367.64萬，其中跨城通勤人口規模共計74.41萬人。從每兩城市之間通勤模式來看，在佛山居住的跨城通勤人口中，有80.74%去往廣州就業、有13.22%去往肇慶就業、有6.03%去往清遠就業，廣佛之間跨城人口規模最大。
從空間分佈來看，廣佛呈現強跨城通勤趨勢，形成都市圈核心強對流圈，主要以居住在佛山，就業在廣州這種通勤形式。從廣佛跨城通勤空間分佈來看，在佛山居住廣州工作的通勤中，跨城居住區主要聚集在廣佛交界線附近鎮街，且靠近廣州市中心城區。跨城居住主要集中在佛山南海區大瀝鎮、桂城街道、裏水鎮、獅山鎮、順德區北滘鎮、大良街道、禪城區祖廟街道。在廣州居住佛山工作的通勤中，跨城居住區無明顯聚集。跨城居住區主要集中在白雲區金沙街道、太和鎮、花都區炭步鎮、荔灣區海龍街道、番禺區石壁街道、沙灣鎮、南村鎮、南沙區大崗鎮。可見，廣州工作佛山居住主要是為瞭解決廣州中心市區住房剛需和改需，隨著廣佛交通網路化和同城化的實現，二者間的城際交流和要素流動將進一步加強，雙向通勤和對住房的需求將進一步擴大。
（3）深莞惠都市圈與珠中江都市圈通勤特徵。
深莞惠都市圈處於都市圈發展加速階段，其通勤特徵與廣佛肇都市圈特徵相似，深圳作為都市圈內核心城市，其有大量的住房剛需和改需，又因深圳房價居高不下，致使大量購房者選擇在房價較低的東莞和惠州買房。
經過實地調查，跨城購房者多選擇三城交界地帶，如東莞的虎門鎮、長安鎮、鳳崗鎮和塘廈鎮，惠州的惠城區和惠陽區，這也使得深莞惠都市圈形成跨城通勤。珠中江都市圈處於都市圈發展初期，都市圈內城市經濟發展都處於起步階段且經濟差距較小，都市圈內部的跨城通勤呈現出整體較少的特徵.隨著港珠澳大橋的通車，珠海經濟將迎來新的發展機遇，跨城通勤將加入澳門出現新的特徵。四、產業：區域分工促進功能專業化，核心城市輻射促進服務業集聚
4.1 廣佛肇都市圈產業發展特徵：產業分工清晰，高端服務共享的發展格局
（1）產業發展層級化差異顯著。
橫向對比珠三角三大都市圈，廣佛肇產業發展層級化最明顯。基於2017年GDP對比，廣州市GDP位居全國前四，龍頭地位突出；佛山市製造業發展具備競爭力，但對比廣州仍有量級差異；肇慶的產業實力對比廣佛兩市有明顯差距，GDP位於珠三角末位。基於企業佈局核密度分析，相比深莞惠和珠中江都市圈，廣佛肇的企業集聚程度呈現明顯的梯度差異。
（2）差異化的產業空間格局。
製造業往園區、專業鎮集中。基於廣佛肇製造業企業佈局核密度演變分析，製造業企業主要集中於廣佛兩市。廣州的黃埔、花都、增城等多個園區的製造業企業核密度增長迅猛，佛山製造業也呈現出往順德、南海、三水等園區及專業鎮集聚的特點，肇慶製造業發展主要集中於中心城區、四會城區及高新區。服務業層級明顯，向中心城區集中。
筆者對廣佛肇高端服務業企業數量變化進行統計，廣州高端服務業企業數量年均增長13.7%，而佛山和肇慶僅分別增長7.0%和4.3%，高端服務業向廣州集聚的特徵越發明顯。結合信息技術企業及金融業企業核密度演變特徵，廣州企業空間增長尤為明顯，主要集聚於中心城區，而佛山、肇慶的熱力變化較小。廣佛肇都市圈呈現出三市共享廣州市高端服務的空間特徵。
（3）產業空間關係多元化。
廣佛產業橫向分工比較清晰。廣佛兩市優勢產業重合度較低，廣州的優勢產業主要體現在汽車、電子產品和石油化工製造三大支柱產業，佛山的優勢產業主要體現在家電、食品、紡織等傳統工業；兩市工業內部前後向關聯性強，廣州的鋼鐵、石化等基礎產業為佛山的家電、機械裝備製造、塑料製品等輕型工業提供原材料；而佛山則通過對原材料的加工，向廣州輸送中間產品及提供最終消費品。
肇慶以承接廣佛產業轉移為主導。肇慶市藉助區位毗鄰廣佛的特點，依託肇慶高新區、廣佛肇經濟合作區等平臺積極承接廣佛的產業外溢。2013-2017年，肇慶累計承接產業項目412個，企業大部分來自廣州、佛山。其中肇慶高新區目前引進的50多家企業中，有40%來自佛山。總體來看，廣佛肇都市圈產業發展層級顯著、分工較明晰、高端服務集聚共享。廣州形成「服務中心+大型園區」的結構，生產性服務業在中心城區集中，先進位造業向園區集中；佛山形成「專業鎮+園區」的結構，傳統製造業形成眾多專業鎮集羣，先進位造業也向園區集中；肇慶以「園區+村鎮」結構為主，製造業主要向高新區等優勢區位集中，外圍村鎮以傳統工業為主。4.2 深莞惠都市圈產業發展特徵：基於深度融合的協作型產業發展格局
（1）深圳強大的區域輻射能力凸顯，產業要素沿發展廊道集聚，相對均衡的網路化格局逐步顯現。根據2008-2018年所有企業核密度分析，深莞惠都市圈的整體產業發展在延續依託制度界面、交通設施形成的中心-外圍格局的基礎上，呈現趨於均衡的網路化格局。2008年，都市圈產業要素一方面集聚於深港、深莞、深惠交界地區及各市中心城區等制度高地，另一方面沿廣深高速等交通廊道呈放射狀佈局。2018年，以軌道為引領的區域交通體系升級，都市圈內部交通可達性與通勤效率顯著提升，深莞惠三市已初步形成由軌道交通廊道串聯各中心、節點的網路化格局。其中，東莞松山湖、潼湖創新城等區域軌道交通網路上的重要節點成為都市圈產業要素集聚高地。
（2）服務+產業配套的城市產業分工明確，莞惠兩城向高端高新產業領域補強。
根據各產業門類企業數量統計，深莞惠三市產業結構各自調整，逐步形成深圳高端服務+東莞製造+惠州生活服務的產業體系。其中，2008-2012年，深圳製造業企業增長率僅為23.4%，一般服務業和高端服務業增長率則分別達92.9%和119.3%，金融、商務服務產業增幅顯著。同時，東莞一般服務業和高端服務業各產業類別較為均衡地增長，形成以製造業為主導，服務業配套逐步完善的產業體系。惠州雖然企業數量與深圳、廣州存在差距，但製造業和服務業企業增長服務較為顯著。
（3）跨界地區重點平臺和大型企業成為引領產業創新要素集聚的龍頭。
根據高新技術企業和專利空間分佈，深莞惠三市創新格局延續了改革開放以來的發展脈絡。其中深圳逐步形成覆蓋全市的創新要素分佈格局，東莞在村鎮工業化的基礎上形成較為均質的創新發展格局，惠州的創新要素主要位於中心城區。同時，東莞松山湖、惠州環大亞灣石化區等緊鄰深圳的跨界地區重點平臺以及華為、比亞迪、華大基因等龍頭企業周邊地區已經成為區域創新網路中的重要支點。
總體來說，深莞惠都市圈產業發展格局呈現深圳輻射帶動效應顯著，內部產業結構和產業分工顯著調整的演變趨勢。都市圈產業空間佈局從典型的「馬路經濟」向「軌道上的深莞惠」轉型。跨界地區重點平臺及龍頭企業成為支撐區域產業網路融合發展的重要節點。
4.3 珠中江都市圈產業發展特徵：立足特色分工的集合型產業發展格局
（1）產業空間呈現團塊式集聚特徵，整體格局仍較為鬆散 。
從10年企業分佈情況來看，珠江都市圈產業空間擴張程度相對較低，三市主城區尤其是珠海、中山產業集聚進一步強化，但量級上仍未形成區域主導核心。依託各市城區、工業鎮以及產業園，產業要素分佈呈現較為明顯的團塊式集聚特徵。
產業要素分佈從 「主城+散點」，逐步發展為「城區+園區+工業鎮」的空間格局，但整體結構仍較為分散。根據各類型企業分佈核密度分析，服務業與製造業企業均有較大增長，製造業表現更為突出。租賃商務、房地產、技術服務及教育文體服務在三市主城區集聚趨勢明顯，中山小欖、古鎮、坦洲等工業鎮及中山火炬高新區、江門高新區等工業園成為製造業企業集聚的主要空間載體。
（2）跨界地區以製造業為主的產業空間集聚趨勢顯現。珠中江都市圈產業佈局也呈現出在跨界地區集聚的趨勢，但相較於廣佛、深莞惠跨界地區還處於較為初始的階段。中山與江門、廣州交界地區，由於地緣接近、交通便捷，形成了以製造業企業集聚為主的產業空間集聚。但目前跨界地區的產業集聚很大程度上基於小欖、古鎮、坦洲等邊界地區工業鎮自身的擴張，都市圈層面城市間通勤、居住、服務共享等互動尚不深入。
（3）逐步形成特色分工、服務共享的集合型產業功能格局。珠中江都市圈總體產業結構仍以第二產業為主導，根據三地存續企業分析結果，珠海以租賃商務、科學技術、金融為主導企業類型，中山與江門則主要以製造業企業為主導類型，珠海逐步向區域服務中心轉變。
珠中江都市圈作為珠三角重要的製造業基地，長期以來面臨產業同質化造成內部競爭消耗的矛盾。據分行業工業產值貢獻度對比分析顯示，三地工業主導行業類型結構在10年間逐步調整轉變。從結果來看，三市共同優勢產業仍較為集中，但逐步形成了基於本地特質的產業分工，製造業集羣結構進一步優化。與此同時，珠中江三市針對地區集中的優勢產業開展共性技術與服務平臺搭建，逐步形成基於特色分工、服務共享，以製造業及其產業服務為主導的集合型產業功能格局。
表2 珠海、中山、江門三市工業產值分行業貢獻率統計
總體來說，珠中江都市圈產業發展格局呈現從同質競爭分散型，逐步向特色分工、服務共享集合型演變的趨勢。製造業仍是產業集聚的主要類型，產業空間佈局呈現較為明顯的團塊式集聚特徵，跨界地區產業空間集聚趨勢初顯，城市間互動尚顯不足。
五、用地：發展質量和效益逐步提高，功能佈局重構
5.1 經濟增長的收斂機制促進都市圈發展質量和效益逐步提高
內部發展的非均質性是都市圈形成的重要特徵，從整個發展過程來看，內部城鎮之間差距逐步放大或逐步縮小是一個連續變化的動態過程。大量的研究表明，我國的區域經濟增長具有階段性和區域性兩個特徵，並且具有明顯的地理空間特徵，這在都市圈更為明顯。從珠三角來看，隨著都市圈集聚效應的凸顯，以核心城市中心城區為中心，發育程度高的都市圈建設用地已連綿一體。
通過從2009年第二次土地調查數據到2017年土地變更調查數據的分析，廣佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈的用地緊湊指數均呈現較大幅度的提升，通過組團擴散和網路擴展的方式來實現，其中廣佛肇都市圈從0.16提高到0.21，深莞惠從0.13提高到0.21，珠中江從0.07提高到0.12。
用地緊湊度的提高為各類要素的集聚提供了支撐，促進了都市圈內部社會經濟發展的質量和效益提高的提高。各個城市形成每億元GDP所消耗的建設用地大幅減少，其中廣佛肇都市圈最為明顯，過去十年，GDP增長了53111億元，現狀建設用地面積增加了10894平方公里。
5.2 功能重構促進都市圈內部形成區域性多中心城鎮格局
都市圈是由強大的中心城市及其周圍臨近城鎮與地域共同組成的高度聯繫的一體化區域。因在都市圈形成過程中有核心城市對周邊城鎮推動作用形成的「擴散效應」和「虹吸效應」的影響，同時受道路交通、軌道交通等基礎設施的引導，都市圈內部各個功能組團之間會不斷整合和重構。
筆者對《珠江三角洲城鎮羣協調發展規劃(2004—2020)》和《珠江三角洲全域空間規劃研究（2016-2020）》，整個珠三角城鎮羣內部各個城市逐步從以地級市範圍內的單中心結構，逐步向都市圈內部形成區域性多中心城鎮格局演變。具體來看，在廣佛肇都市圈內部，在傳統的天河-越秀和禪城-桂城連片中心的基礎上，都市圈外部的黃埔、增城、花都-空港、番禺、南沙、獅山、順德等多個組團已經強勢崛起，而肇慶也在往東發展，結合肇慶新區、四會、肇慶高新區等多個組團，融入廣佛核心圈；在深莞惠都市圈，在傳統的穗莞深港發展廊道的基礎上，依託深圳強勁的產業輻射帶動能力，前海、龍崗-坪山、光明、濱海灣新區、松山湖、常平、環大亞灣、仲愷-潼湖、博羅等外圍組團也快速崛起；在珠中江都市圈，因其發育程度角度較低，中心城區外圍組團相對較弱，但結合粵港澳大灣區的建設，橫琴新區、翠亨新區、廣海灣等一批重大功能平臺也在謀劃和發展。
另一方面，都市圈內部功能格局的重構帶來了用地功能佈局的優化調整。對比各個城市2020年城市總體規劃和2035年城市總體規劃土地利用規劃圖，各市中心城區核心區範圍內通過用地「退二進三」逐步以服務功能為主，其中改造難度較低的舊廠房地區成為改造重點，通過「三舊」改造等方式，都市圈內圈層居住、公共服務、商業商務、公共綠地等用地功能得到強化，如廣州環城高速以內區域、廣深高速沿線區域，逐步實現建設品質和建設質量的提升；而在都市圈的外圈層，結合高端產業平臺的塑造，外圍零散的工業用地通過整合的方式更加集聚，而廣州開發區等一批早起的產業發展平臺通過「工改工」的方式，實現產業用地功能的升級。
5.3 臨界地區和內灣區成為新增建設的重點
都市圈內部的建設用地空間增長存在非均衡性特徵，並且受都市圈的發育程度和核心城市空間結構特徵影響。從近年來看，由於內部建成區面積較大，可拓展空間較小，都市圈核心城市中心城區建設用地增長開始放緩；而受都市圈內部發展合力的影響，城市之間的行政邊界阻力減少，城市發展邊界趨向模糊，跨界地區成為新增建設用地增長的重點地區，如廣州和佛山交界金沙洲、平洲、陳村等地區，深圳和東莞交界的塘廈、虎門、沙井等地區，深圳和惠州交界的坪山、惠陽、大亞灣等。
其中，廣佛肇都市圈跨界地區用地以居住、商業等生活服務功能為主，深莞惠都市圈跨界地區受深圳產業外溢的影響，以產業和生活服務功能為主。另一方面，內灣區成為各個城市參與粵港澳大灣區建設、培育高端功能的重要載體，南沙、前海、濱海灣新區、翠亨新區、橫琴新區等一批內灣的重大發展平臺成為未來新增建設用地的重點。
表3 珠三角三大都市圈城市總體規劃新增（2017年未建）建設用地分類
5.4 城中村土地、功能和城鎮化推進較為緩慢
都市圈是城鎮化的重要形式，都市圈的形成過程實際上是城鄉一體化的發展過程。隨著都市圈城鎮化率和城鎮化水平的提高以及城鎮功能格局的優化，城鎮建設用地規模的擴張一方面會把部分村莊居民點用地通過「三舊」改造的方式，轉化為城鎮建設用地；另一方面，部分村莊通過新農村的建設和發展都市型農業，打破城鄉二元限制，成為都市圈內部重要的經濟單元，最終實現城鄉一體化發展。
從珠三角內部來看，對比2009年第二次土地調查的數據和2020年土規中期調整數據，共有922.47平方公里的村莊居民點建設用地需要轉化為城鎮建設用地，其中佛山、東莞城鄉建設用地轉化最為劇烈，廣州、中山次之，深圳因在全國率先通過統徵統轉實現全域土地國有化，城鄉用地轉化已全部實現。進一步將「三舊」標圖建庫數據的舊村莊圖斑與2020年土地利用總體規劃中期調整成果進行疊合，「三舊」改造是舊村莊圖斑且2020土規中期調整是城鎮用地共391.60平方公里，主要集中在廣州、佛山、東莞，大量的城中村需要納入改造。但實際上由於各方利益訴求難以平衡，大量的城中村改造推進進度較為緩慢。
六、都市圈國土空間規劃關注的重點
6.1 以人民為中心，結合人口區域流動實現跨區公共服務設施共建共享
都市圈內市民在就業、居住上的高度融合，而在收入不斷提高的背景下，人對公共服務的需求不斷提高，且受價格、品質、距離等多個因素的影響。在城市客運交通要以公共交通為主導的前提下，需要城市間公共服務的建設和運營要走共建共享的路子。都市圈各圈層的緊密聯繫，使得重大設施建設能夠突破區劃界限，打通關鍵環節，實現重大公共服務設施對接共享，打造公共服務網路。拓寬公共服務領域信息技術應用，推動跨城公共服務設施建設。
6.2 凸顯「龍頭城市」作用，促進區域產業高效分工與功能格局優化為優化都市圈空間功能組織，圍繞龍頭城市構建「多中心、網路化」的空間格局，都市圈規劃要梳理都市圈內部各級城鎮的發展現狀及潛力，構建開放式的等級體系與功能分工；培育都市圈副中心及各類專項中心，疏解都市圈中心壓力，承接中心功能外溢，優化產業功能佈局；結合重大交通廊道的拓展延伸，謀劃特色小鎮及美麗鄉村佈局建設。為實現都市圈高質量發展，防止空間無序蔓延，都市圈規劃應研究生態空間歷史演變及空間格局現狀，綜合評估現有生態廊道使用效益，研究不同圈層的生態空間的功能、類型、規模、等級及分佈，如核心圈層高強度開發地區與外圍圈層低強度開發地區將形成不同形態的生態空間類型。
6.3 「各有側重」的圈層式綜合交通組織，進一步提高土地開發效益都市圈規劃應重點保障都市圈內部的有機高效連接，優化交通組織串聯。結合不同圈層的主導功能特點以及交通使用需求，按圈層結構規劃交通廊道及交通設施佈局。核心圈層主要由地鐵、有軌電車等城市軌道交通及城市內部道路網為基礎，實現圈層內部的高效便捷交通聯繫；近域及郊區圈層主要由放射狀的地鐵外延線、軌道環線以及高快速路網構成；外圍圈層主要是強化城際軌道線網及高速公路網佈局建設，實現快速連接。
6.4 因地制宜，探索應對不同發展階段的差異化空間拓展模式都市圈規劃要依據不同發展階段制定差異化空間拓展模式。起步增長階段的都市圈要重點解決資源要素過度向中心區集聚產生「攤大餅」式擴張問題，可嚴格劃定城市建成區和開發區域，並在近郊地帶積極培育衛星城；高速增長階段的都市圈要重點解決區域經濟發展不平衡問題，可採取「內部限制」和「外部開發」並行的規劃思路，一方面強化中心區的中樞功能，另一方面重點推進衛星城的功能綜合化；穩定增長階段的都市圈要解決中心區過度承載功能問題，規劃重點在於有選擇性疏解中樞功能，以在外圍打造相對獨立的核心都市，並強化大運量區域交通連接。
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責任編輯：林冬娜、鄧小雲︱文章來源：南粵規劃
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