2.3 科技創新和城市產業升級下企業對城市土地利用提出新的要求

作為推動社會經濟發展的重要動力，科技創新與城市的發展密切相關。科技創新不僅改變了生產生活方式，也重新塑造了新的企業形態，以科技創新驅動，以互聯網為支撐的現代企業/產業已經成為了未來城市經濟的重要組成，這些現代企業/產業不僅推動了城市的產業升級，對城市經濟的發展產生了重要影響，同時也改變了人們的生活、生產方式，並對城市的土地利用提出了新的要求。

城市科技創新的廣泛應用使得城市中心城區的生產方式也悄然發生變化，並對城市用地提出了新的要求。當前經濟發展背景下，網路化、服務化和智能化的企業發展趨勢已表明產業對於土地這一生產載體和支撐條件的依賴性降低（莊幼緋，等，2015），有別於傳統的第二產業對土地的高度依賴（土地是其生產的必要載體），企業的生產不必完全基於土地進行，比如網路辦公、遠程辦公、人工智慧等新的生產形式和科技極大地釋放了企業對於土地權屬（使用權）的依賴性。

尤其以互聯網為平臺的互聯網經濟改變了過去工業社會為尋求經濟的規模化增長而過度依賴於資源消耗的增長模式，互聯網經濟作為一種全新的經濟形態，不僅擺脫了生產對於土地空間的約束，也削弱了生產者與消費者之間的信息不對稱，有助於激發城市的創新活力；

同時互聯網經濟能夠實現跨區域、跨時期乃至跨行業的資源融合，使得原有的一、二、三產業的邊界趨於模糊，城市產業格局得到改變（張琳，等，2014）。

生產方式的變革也帶來了生產產品形式的改變，在互聯網的加持下，更多的虛擬產品被設計、研發和生產以滿足日益豐富的消費需求，虛擬產品的興起也對城市空間資源的分配提出了新的要求，例如騰訊在網路遊戲產品的開發過程中並不需要大量的土地、工廠和車間等傳統生產要素和設備。

因此，諸多新型企業（比如互聯網公司、諮詢公司、培訓教育公司等）實際上對於土地使用有很大的同質性，故而也為城市的土地供給走向標準化、模塊化提供了可能性。

生產方式的改變也會反映到中心城區產業結構的變化上，傳統的勞動密集型產業會將逐步遷出或淘汰，取而代之的是知識密集型、技術密集型等第三產業。

而隨著互聯網經濟的發展，原來企業組織的規模化生產已逐漸轉變為基於客戶需求的差異化生產和彈性生產，產業的社會分工進一步加劇。

實際上，作為產業升級的催化劑，互聯網不僅直接催生了互聯網產業的本身發展，而且互聯網對其它行業的滲透性更直接帶到並影響了其它關聯產業的發展，比如物流產業、餐飲服務業等。

產業結構的變化進一步引起了產業鏈的改變，未來中心城區將更多地體現出設計、研發和服務職能，生產和製造職能逐步弱化，即生產和研發設計職能的分離（魯悅，2014）。

職能的分離也帶來了城市用地需求的改變，相比之下，第三產業的用地供給更看重土地的區位和周邊基礎配套是否有利於發揮集聚經濟的優勢。

因此，中心城區產業結構的變化不僅顯著影響到城市土地的利用結構，同時由於職能分離，城市土地的供給也已不單單是土地的供給更是配套資源的供給，更要求城市的土地供給要根據產業的需求差異靈活調整。

另一方面，在互聯網科技時代，企業的發展表現出了明顯的輕資產、短週期特徵，也進一步對城市，尤其是企業集中的中心城區的用地提出了新的要求。

輕資產企業和公司的價值核心不在於以土地、設備為主的固定資產，而是在於以知識產權、科技技術、人才專利甚至管理能力等方面難以量化的資產。

由於並不需要佔據大量的生產資料（設備、土地和原材料等），企業的輕資產傾向使得土地的資產屬性對於企業的重要性已明顯降低，故而對城市土地的權屬需求（使用權、收益權等）也相對弱化（莊幼緋，等，2015）。

以各大城市廣泛興起的眾創空間為例，這些初創企業更看重辦公場地租期是否靈活，周邊配套是否完善，需要的是一個靈活的、經濟的辦公空間和平臺。

另外，越來越多的企業和公司呈現出短生長週期特徵，尤其針對互聯網和科技創新初創企業而言，成長速度快，但是更迭也快，短週期的企業需要的是能夠快速獲得的並具有一定靈活性的辦公空間，而並非長期佔用土地（初創性質和規模決定了其沒有足夠的資金和充足的時間去開發和建設土地）。

因此，現有城市土地供給看似公平的「一刀切」實際上並沒有考慮初創企業對土地需求的特殊性，對於創新創業氛圍的塑造以及進城市經濟的發展也沒有起到良好的促進作用。

2.4 城市土地供給方式彈性不足，影響企業的發展

當前的城市土地供給主要以招拍掛出讓為主，輔以協議出讓，極少量土地以行政劃撥形式獲得。

在企業符合出讓條件和資質的前提下，過去招拍掛出讓往往遵從價高者得的原則，大型企業與中小型企業之間對於土地的獲取本質上是自身資本實力的較量。

而隨著城市土地資源的逐漸稀缺，城市土地的供給往往會根據具體的產業需求有針對性或有偏向性地設置申請條件，較高的遴選標準使得諸多中小企業早已被排除在申請者之外，實際參與競爭的已經是在各方面具有較強競爭力的行業巨頭。

而與此同時，隨著城市產業的升級和發展，更多的創新型及服務型中小企業（包括互聯網企業、諮詢、金融、培訓企業等）成為主流，有別於傳統的製造業、加工業等中小企業，這些初創型中小企業更看重可利用的空間，而非可佔有的土地，故而當前土地供給依然缺乏對中小企業的扶持及其用地（空間）需求的關注。

不僅如此，隨著城市地租水平的提高（尤其是位於城市中心城區的土地），部分起初得地成本較低的企業在經濟利益的誘導下開始放棄搞實體產業（依靠出租土地反而比生產和創業帶來的利潤都高），轉而把大量的產業用地進行改造並出租，依靠出租土地反而比生產和創業帶來的利潤都高（陳振華，2014）；

或者有部分企業在拿地之後不急於投入使用，直接將所得土地進行短期出租，通過轉租土地獲益，扮演起臨時「地主」的角色。

本質上，這種「地主」現象不僅削弱原始企業的創新動力，同時也是政府收益的巨大損失。

因此，豐富城市土地供給的手段、形成多元土地供應格局顯得尤為必要，比如在保留以公共利益為核心的劃撥土地供給的同時，規範協議出讓，引導招拍掛出讓，並在土地租賃上有更多的制度設計空間以保障初創企業的用地需求。此外，還需杜絕企業以土地直接作為經營材料，變相以地生財。

三、「房地出租」：土地有償使用的補充

至2017年7月份起，相繼有上海、廣州、杭州、深圳等諸多城市開始嘗試通過「只租不售」的方式開展住宅用地的供給，政府和開發商建好商品房，房屋只允許租賃使用，不能進行買賣。

可以看出，我國諸多大城市也開始逐漸重視城市土地租賃供給，並且逐漸強調了對土地本身權益的絕對把控，同時也開始形成了將土地和建築物打包出租的雛形，但是目前的「只租不售」的模式大多存在於住房用地，在工業產業用地方面的實踐仍相當稀少，然而這方面卻存在極大的潛在需求。

3.1 房地出租的設想

房地出租主要借鑒土地租賃的供給形式，結合現實中的「二級土地主」操作模式建立「房地出租」的土地有償供給方式，通過引入市場機制開發國有土地（按照政府既定標準，不僅包含土地本身附著物的建設還包含周邊的配套的完善），然後將開發的土地按照一定的遴選標準選擇出租對象以實現房地使用效率及效益最大化（包括社會、經濟、環境等效益，如稅收、就業、產業升級、碳排放等）。

因此，房地出租是政府主導的一級土地市場的土地供應行為，和土地租賃一樣，承租者僅有房地的使用權，沒有收益權和處置權（區別於土地出讓）。本質來說，房地出租是對城市國有土地有償使用制度的完善和發展。

關於房地出租和土地出讓，可以做一個形象的比喻和對比：

土地出讓如同政府向企業「賣原材料」，不同地方、不同產業間的需求差異大，但企業對土地的依賴很大並視土地為核心資產，甚至將土地作為固定資產進行融資進而支持企業的發展；而房地出租則不同，房地出租則是以國有土地租賃為基礎，結合土地使用權出租的現實情況和需求，政府根據市場需求和產業的土地空間需求特徵，在已徵收的國有土地上建好標準化的廠房、寫字樓等其它建築物，並完善周邊的配套，因此房地出租更類似於政府「賣精加工產品」，而非「原材料」。

實際上，互聯網和人工智慧化時代下，許多企業（尤其是初創企業）對土地本身的需求和依賴並不大，資金的籌集更多通過風險投資，而不是依靠土地獲得銀行貸款，但是對於土地所在的區位和周邊配套有更高的需求，例如深圳市高新區的眾多初創企業更看重的是高新區的互聯網產業基礎（產業集聚）、政策及相關配套等方面的支持，許多孵化企業僅僅佔有極小的辦公空間，但產出卻相當可觀。

3.2 房地出租的特徵

房地出租不僅是當前城市產業及企業新形態發展下的客觀需求，同時也是政府對城市土地資源優化配置的重要途徑。中心城區產業用地的房地出租其本質是提高中心城區的土地空間資源的利用效率，以凸顯城市土地利用的循環性、高效性和可持續性。

循環性體現在政府所出租的「房」與「地」可以針對不同企業多次重複使用，而不僅僅如當前土地出讓制度下將土地50年（工業用地） 的使用權出讓給某一單獨企業。

相比之下，房地出租的出租時間更短，即意味著使用者可以有更大的流動性和循環性，更多的企業可以使用土地及對應的「房」（建築附著物，所有權歸政府）。

比如，某企業將房地承租5年，但若在承租期內經營不佳，效益不好，不能達到相關的稅收標準，政府可以通過取消租金優惠或調高租金等方式引導企業根據其實際發展狀況決定續租或退出。

總體而言，房地出租的本質是出租，租期的縮短將使得更多的企業有機會使用稀有的城市土地資源，同時也使得政府可以根據不同時期內的城市產業發展需求，更加靈活地控制土地的供給和使用。

高效性則體現在城市土地利用的利用效益上。在稀缺的城市土地範圍內，房地出租不僅可以通過租期的調整促使更多的企業使用土地，創造價值，同時也可以通過單一地塊（房地）的多元化使用實現土地利用的最大效益（比如當前的寫字樓集聚多家公司，工業園內集聚多家企業）。

因此，房地出租可以有效地實現產業需求的匹配，尤其是當前經濟發展網路化、智能化、服務化的趨勢下，更有助於政府扶植小型初創企業，推動專業化服務，並營造公平、公正的競爭環境。

可持續性主要體現在政府對於土地收益及控制的可持續上。這種收益不僅是土地的經濟收益，更是土地對人才、資源、技術、知識的吸納等社會效益及發展產業鏈帶來的綜合效益，然而由於以往土地在出讓之後往往難以收回，造成政府對土地的控制力度下降（雖然所有權歸政府，但是使用權已經剝離）。

而政府在房地出租的過程中有很大程度的選擇權，房地出租的短週期性和靈活性也使得政府可以根據不同時期的發展需求綜合考量社會、經濟、環境、政治等因素，調整變化遴選標準合理確定承租企業和產業，確保土地使用有助於城市經濟的可持續發展。

3.3 房地出租的優勢

將土地及其建成的附著物一同出租的土地「精」供給模式，相對於土地出讓「粗」供給模式而言無論對政府還是企業均有諸多益處。

對政府來說

首先，避免了土地使用期到期之後難以收回的問題，因為承租企業沒有土地和建築物的處置權，政府可以不用考慮補償問題，如果企業有續租的需求，在符合產業遴選標準的前提下，可以根據市場水平重新簽訂租賃合同；不僅如此，房地出租的模式從根源上杜絕了部分企業二級「土地主」的現象，有效抑制了企業由於眼前利益轉移自身發展目標的問題。其次，對於適應當前產業發展及滿足不同產業的用地需求上也有積極作用，能夠引導片區的產業發展並實現集聚經濟和規模經濟，土地的使用效率得到提高，並實現高效集約利用土地。此外，政府財政收入也能做到更加可持續，由於是「精」出租，其稅收等經濟收益相對比地租賃或出讓土地要高。對於企業來說企業可以根據自身的實際土地需求有選擇地租賃，也不會因為高昂的土地出讓金而背負資金負擔；同時可以充分發揮已出租土地的集聚優勢和規模優勢，提升企業效益，並且土地周邊的配套設施也有助於企業成本的減少；更為重要的是，相對於傳統的土地出讓，房地出租可以減少用地使用流程，節省企業的用地時間（圖1），因而能夠提高用地效率，並增強企業，尤其是新興互聯網、高技術等產業企業的競爭力（這些企業技術更迭快，較長的用地時間成本會使其落後於競爭對手）。

四、房地出租模式的基本實施設想

從實際操作上而言，房地出租模式大致可以分為四個階段：出租土地的開發（包括建築物的建設）；行業及企業的遴選；租期、租金和稅收的確定；合同的簽訂及後期的評估機制。

4.1 土地的開發

房地出租與土地租賃和土地出讓的核心區別之一即是政府出租的土地不是僅僅「三通一平」或「五通一平」的原材料供給，而是將附著物建好的土地一起出租，並且土地本身的周邊配套已經基本齊全。

然而，土地的開發對於政府而言需要較高的成本，現有的途徑大致可以分為：

①基於增量土地進行開發（如徵收的農用地）；

②基於城市更新、棚改、舊改等拆遷土地（需要拆除重建）；

③基於部分不需拆除重建的城市土地，在原有的土地及建築物的基礎上進行整改。

相對於增量土地稀缺，存量土地潛力巨大的大城市而言，二、三途徑可以成為房地出租土地供給的主要來源。

政府基於城市更新、舊改和棚改等途徑獲取的土地往往其周邊的基礎配套相對比較好，基於城市產業發展規劃，根據不同土地的區位及所在片區不同產業、企業的發展特點及發展需求，在明確土地的使用用途和性質的基礎上，確定土地使用的限制性條件，設計建設標準和規範，政府通過外包的形式建設土地上的建築物，比如住房、工廠、寫字樓等，從而形成成片區域的標準化建設和管理，再批量出租給企業。

4.2 行業和企業的遴選

行業或產業的遴選主要針對不同土地利用類型而言，企業的遴選則是行業遴選的細化。房地出租在選擇承租人時，應站在全區域的角度統籌考慮產業的發展要求，根據土地開發階段確定的土地使用類型和建築類型，合理確定行業和產業類別之後向社會企業公佈競租細則，不同行業的企業參與競租。

而就具體開發的某地塊或者地塊上的建築物（如寫字樓）而言，則需建立一定的企業遴選標準。遴選標準需要根據地方經濟的發展需求等實際情況由政府相關部門按照不同產業的性質和發展要求分門別類地設置，例如對於企業性質（如互聯網企業與否），企業財務狀況量，企業規模，企業用地和建築需求等的考量。

客觀理性的選擇房地出租對象有助於扶持初創企業及創新產業，形成產業鏈，提升政府在房地出租上的綜合效益。本質上，與土地出讓類似，地方政府有必要根據實際需求建立一套完整的行業及企業遴選標準以指導實際操作。

4.3 租期、租金及稅收

在租期、租金及稅收的規定上，應當遵循差異化的原則，然而差異化並不意味著針對每個企業量身定製，而是依然根據行業或產業的差別，制訂不同行業或產業的企業的租期、租金及稅收標準，並存在一定彈性。

同時在租金的支付方式上優先考慮按年支付的方式，租期則根據不同行業的發展週期、片區的產業發展規劃以及企業的實際需求進行綜合評估，但不應超過8年，到期後也需根據產業發展情況確定是否予以延期；稅收的徵收需滿足相關法律法規。

另一方面，租期、租金和稅收標準的制訂與土地所在的城市區位緊密相關，並需要充分考慮未來收益的變化。對於地方發展的重點企業或戰略性企業，可以有適當的優惠傾斜。

除此之外，由於房地出租不僅出租土地還出租附著建築物，政府也有權利徵收一定數額的物業及管理費用作為政府的額外收益，本質上類似商業辦公樓宇的管理。

4.4 評估和退出機制

為保證出租的房地得以合理高效地利用，政府需建立一定的評估機制和退出標準。

首先對於簽訂了租賃合同的企業須同時簽訂發展評估方面的協定，明確政府及承租企業的相關權利和義務以及雙方需準守的規範等。

根據評估的相關標準和規定，定期或不定期地對企業進行動態評估，瞭解其發展狀況。

對於發展效益不佳或者未達到預期的企業，可以通過調節租金（調高或免去租金優惠）的方式引導其退出所承租的房地；而對評估結果較好的企業，則鼓勵其繼續承租，並在承租租金及其它相關政策上有適當的優惠。

五、結語

本文在回顧我國城市土地供給制度的不同發展階段的基礎上，提出了城市土地供給的「房地出租」新模式，並探討了該模式的概念、特徵、優勢等，並嘗試構建了房地出租的基本實施設想。

基於「房地出租」的城市中心城區土地供給方式的設想不僅在理論上是對我國城市國有土地供給制度的補充，實現城市土地供給的多元化，同時也能為當前城市的產業發展與土地利用的耦合提供參考。

房地出租從根本上可以杜絕城市土地到期難收回問題，促進中心城區城市土地的高效、循環和可持續使用，並適應當前中心城區由於科技創新和產業升級帶來的企業形態、生產方式以及產業結構對於土地需求的改變，同時對於扶持中小創新企業也能起到積極作用。

不僅如此，尤其是在當前城市中心城區廣泛開展的城市更新的背景下，房地出租更是高效使用這部分存量用地的重要途徑。

實際上房地出租作為國有土地租賃的創新發展和土地出讓的補充，在我國國有土地有償使用制度建立以來一直有所有探討，但是在過去的近30年時間裡，房地出租模式的推廣條件並不成熟，比如由於地方政府財政短缺，不具備統一建設城市土地的資金基礎；過去我國城市土地空間資源相對豐富，地方政府更希望借市場之手開發土地實現地方的經濟建設；高新技術產業及樓宇經濟不發達，傳統的生產模式對房地標準化使用的需求不高。

而對於當前我國城市中心城區發展而言，土地空間資源的逐漸緊缺，出讓土地難以收回問題也逐漸凸顯，同時在科技創新及城市產業升級的背景下，企業的形態及生產方式發生了巨大變化，也要求城市土地的使用需要更加高效、靈活、可持續。

因此，房地出租的發展條件已逐漸成熟，可以考慮作為當前城市土地有償使用制度的補充。然而本文僅僅嘗試提出房地出租這一概念的雛形，相關的內涵、實施設想還有待完善，同時由於不同城市的土地供給存在差異，差異性的實施方案更需要進一步討論。

文章作者：

嚴東，深圳市南山規劃國土發展研究中心高級工程師郭源園，香港中文大學地理與資源管理系博士研究生，通訊作者

責任編輯：林冬娜、鄧小雲︱文章來源：城市規劃學刊

文章鏈接：資訊︱城市中心城區產業用地從土地出讓向「房地出租」的發展探討

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