工商時報【許嘉棟東吳大學暨中信金融管理學院講座教授、臺灣金融研訓院榮譽顧問】

八月底南部地區的豪大雨所引發的水患，在國內點燃了治水工程是否確具效益的爭論。又曾造訪大陸西安者，秦始皇陵（以下簡稱秦陵）是必訪之地。看了該陵園規模之大、兵馬俑之精美與眾多，在讚嘆之餘，識者很難不想起秦陵之興建究竟耗費了秦國（秦朝）多少國力，以及對秦朝經濟之影響如何等問題。這所涉及的，也是政府建設的效益議題。

擴張性財政政策漸成國際潮流

繼全球金融海嘯在2008年爆發之後，因政府債務難以清償而導致的歐債危機又在2010年接續發生，故全球主要仰賴寬鬆的貨幣政策挽救經濟景氣。所推出的貨幣政策不只力道猛，且手法推陳出新，連非常規的量化寬鬆與負利率等措施都使了出來。在貨幣政策招式已用老，進一步施展空間有限，或是成效不彰，但其所導致的資產價格膨脹，以及過剩資金跨國流竄，衝擊新興經濟體金融穩定等不良副作用已清楚顯現之情況下，各國近幾年逐漸走向緊縮貨幣，重視擴張性財政政策之方向。美、英、日與義大利等國已多對企業與資本所得祭出減稅措施，意圖吸引本國與外國企業到該國投資，以振興景氣與就業。

在海峽兩岸方面，臺灣在學者專家及各界（包括中央銀行）的呼籲下，行政院規劃了在2017至2024期間以特別預算支應，支出規模高達8,825億的前瞻基礎建設計畫。中國大陸亦擬強化財政政策在推動經濟成長方面的作用。在今年七月間，中國大陸甚且上演了一場人行與財政部打筆戰的所謂「央媽、財爸吵架事件」：人行官員為文指責財政部支持經濟不力，財政部隨後發文反擊。此事件隱含中國人行面臨調結構、去槓桿，整飭金融秩序、防止系統性金融風險之任務壓力，已難再以寬鬆貨幣政策協助大陸的經濟發展，故期待財政部以寬鬆的財政政策來接棒。

擴張性的財政政策，包括減稅與增加政府支出，而支出又分消費支出、移轉性支出與投資支出三類，各類措施所可能產生的作用與利弊各異。臺灣所推動的前瞻基礎建設計畫，絕大部分都屬公共投資範疇。

公共投資首重經濟效益

對前瞻基礎建設計畫，個人曾於2017年4月11日與6月15日在這「政經八百」版上，分別以「捨匯率就公共投資」與「前瞻建設首重效益」為題，表示一些看法。個人在該二文指出臺灣不只具備擴大公共支出的能力，亦有採行擴大公共支出，尤其是公共建設投資的必要，故認為政府提出前瞻建設計畫是正確的政策方向；惟計畫中各項投資的經濟效益，仍應是立法院與國內各界密切關注、嚴予審查的重點。若各項投資支出確實具有效益，透過對經濟成長、就業與稅收的推升作用，也可去除「債留子孫」的疑慮。

擴大政府的公共建設支出，不論其效益如何，皆可收到提振有效需求，進而提高國民所得與就業的效果；但是效益的高低，對產出、物價以及是否債留子孫，將造成明顯的差異。

舉例言之，當失業嚴重時，政府若僱用失業者（付予工資）興建社會完全無實際需求，意即完成後不會被使用的蚊子館或機場，由於在國民所得的計算中，政府因從事此類公共建設所支付的薪資支出，被計入政府的投資支出，因此，就業與國民所得即因而提高了。然而，在沒有任何有效益的實際產出被生產出來（總供給未增加），而這些新增的受僱者必將其所得用於消費（總需求增加）的情況下，其結果就是物價的上漲。又政府的薪資支出若來自舉債，則同時也產生了「債留子孫」的問題。所以，在此例中，零效益的公共建設支出，並未帶來任何產出的增加，只徒然導致了物價的上揚，且為子孫平白增添了債務。

秦始皇陵是殷鑑

據史冊記載，秦陵修建時間前後長達39年，動用人力最多時高達72萬人；若加上當時參加其他各種勞役（例如建阿房宮）者，為數更達2百多萬人，約佔秦朝當時全國人口數2千多萬人的十分之一。大量勞動力被抽離農業生產，再加上大興土木所耗費的物力與財力，使得秦朝民生凋敝，種下了秦始皇死後一年即爆發陳勝、吳廣率農民抗暴，三年後秦朝迅速滅亡的後果。

秦陵當年只是作為秦始皇的私人陵墓，故非供公共使用之建設。惟秦陵及周圍的陪葬坑與陪葬墓遺址，自20世紀下半葉起陸續出土了無數秦代的古文物，包括令世人驚嘆的大量兵馬俑，具有重大的歷史、考古、科學與藝術價值。陵區也成了世人嚮往的觀光旅遊勝地。這些是秦始皇留予後人的稀世珍寶，但當年在修建秦陵時，不可能去想到這些效益，並將之納入建設效益之評估。這是後話，但仍應予補記。