土地征收与判断余地

           按土地征收条例第3条规定：「国家因公益需要，兴办下列各款事业，得征收私有土地；征收之范围，应以其事业所必须者为限：一、国防事业。二、交通事业。三、公用事业。四、水利事业。五、公共卫生及环境保护事业。六、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑。七、教育、学术及文化事业。八、社会福利事业。九、国营事业。一○、其他依法得征收土地之事业。」再者，依据土地征收条例第3条之2规定：「需用土地人兴办事业征收土地时，应依下列因素评估兴办事业之公益性及必要性，并为综合评估分析：一、社会因素：包括征收所影响人口之多寡、年龄结构及征收计划对周围社会现况、弱势族群生活型态及健康风险之影响程度。二、经济因素：包括征收计划对税收、粮食安全、增减就业或转业人口、征收费用、各级政府配合兴办公共设施与政府财务支出及负担情形、农林渔牧产业链及土地利用完整性。三、文化及生态因素：包括因征收计划而导致城乡自然风貌、文化古迹、生活条件或模式发生改变及对该地区生态环境、周边居民或社会整体之影响。四、永续发展因素：包括国家永续发展政策、永续指标及国土计划。五、其他：依征收计划个别情形，认为适当或应加以评估参考之事项。」

   (一)、土地征收与不确定法律概念

        依据上开土地征收之构成要件可以得知，立法者允许行政机关征收私有土地之要件，系以特定事业所必须者为限并以法律明文规定，虽已符合宪法第23条法律保留之要求，但征收行为，涉及对人民财产权的重大侵害，除须有法律为依据外，亦须符合公益之必要原则，上开要件业经叙明。因此，参酌土地征收之法律规定，皆以『公益需要』作为发动土地征收之前提，唯有先符合此一公益之必要原则，行政机关方得因特定事业所必须者，依法发动土地征收。然何谓「公益」，实属高度不确定法律概念。

        按「实质意义的法治」，则是以人权保障为目的，认为国家权力之行使必须受到最高法律原则与法律价值的拘束。因此在实质法治意义下的「法律」并非仅指经由国会制定的法律，也包含宪法的理念与一般法律原则及社会正义在内。惟应注意者，无论形式意义或实质意义下的法治国原则，「法治」一语所指涉的乃是「依法行政」，其所强调者为「国家知法守法，非人民知法守法」。[1]所以，法治并不在告诫人民应遵守法律，反系强调国家政府的行政行为应以法律作为准绳。因此，今日法治国原则的意义，既采实质意义的法治国内涵，同时也并未排除传统形式意义的法治国精神。只是对于国会制定通过之「法律」，兼采实质法治国原则之保障人权的精神，要求该「法律」必须符合法的安定性以及明确性原则。法律明确性原则，系指法律的「构成要件」及「法律效果」应具有预见可能性、衡量可能性、可信赖性与审查可能性，使人民有所预见与遵循。亦即其目的在使人民对该干预性法律有可预见性，并使执法者有法律适用的一致性，而形成法的安定性。若法律规定违反上述原则之精神，即系违反前述宪法第23条之法律保留原则，从而有违依法行政的原理[2]。又法律条文中的「构成要件」，若其用语因具有抽象性而不明确时，这样的构成要件，即为「不确定法律概念」。例如，行政程序法第117条第2款规定：人民之「…信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益者…」何谓「公益」，即属于不确定法律概念。[3]

盖立法者无法巨细靡遗地规范某些事项，当立法之际，仍得衡酌法律所规范生活事实之复杂性及适用个案之妥当性，从立法上运用「不确定法律概念」而为相应之规定。是故，立法者基于公用事业需求的复杂性与私人财产权之保障及财产权的社会性义务，因而以「公益性」作为征收与否之斟酌前提。特于土地法及土地征收条例，将属于不确定法律概念之「公益」，作为土地征收之构成要件，由行政机关于适用法律涵摄事实时加以审酌。

   (二)、判断余地

   不确定法律概念之用语本来就极具争议，因此于适用法律涵摄事实时，首先需将该不确定法律概念先予以具体化，此涉及不确定法律概念之解释方法[4]。如此当能对于不确定法律概念进行正确的判断。又由于行政机关对于不确定法律概念系第一个适用之机关，于执行任务时，对不确定法律概念之使用，经常只是针对具体个案，尤其在某些具高度属人性，如考评、环保等领域，往往法院难以介入审查，因此司法在此应有其审查界限[5]，此即行政机关的「判断余地」。与行政裁量之取向于法律效果的选择不同，行政机关的判断余地主要牵涉法规范中的构成要件部分。[6]因此，承认行政机关享有判断余地意指行政机关在涵摄的阶段享有一定的判断空间，在此范围内的行政决定法院应予尊重。然行政机关是否享有判断余地，也取决于立法者的授权与否。[7]不能仅因为法律条文的构成要件，系运用不确定法律概念，即立即认定行政机关享有判断余地拒绝司法审查，如此不仅非权力分立之本意，且势必无法保障人民权利。因此，必须法律明文授予行政机关判断余地时，才能承认行政机关有此等决定空间。[8] 从「行政保留」的观点来看，行政机关基于其专业之认知及能力，亦有司法权所不必先行审查之领域(但并非不予以审查)，属于不确定法律概念之判断余地者，除非行政机关明显有悖于经验法则或其判断所使用明显不正确的工具或方法，行政法院应先予以尊重，亦即对于不确定法律概念判断余地事项之司法审查，以形式合法性审查为限，不及于内容妥当性审查，盖司法权的判断是一种「合法性」的判断，法院无法替代行政机关如何作成最佳妥当性之选择[9]。再者，因「不确定之法律概念」本身欠缺明确性、统一性，行政机关在适用时，难免产生「法律拘束相对性」之结果，亦即同一之不确定法律概念适用于同一事件时，因法律适用者之不同，其解释与认定即可能有不同之结果。正由于适用「不确定之法律概念」于具体事实时，不太可能产生单一正确之绝对结果，因此，应承认行政机关此时享有「判断余地」，亦即将「不确定之法律概念」适用于具体之事实关系时，行政机关得自由作判断。

   「判断余地」，系由德国学者Bachof率先提出的词汇，氏将「不确定法律概念」[10]区分为「价值概念」(又称规范性之不确定概念)[11]与「经验概念」(又称描述性之不确定概念)[12]两个部分而分别说明其均有「判断余地」存在之可能。是以，「判断余地」乃依附于「不确定法律概念」而存在，系立法者所允许由行政机关专业判断的领域。例如，司法院大法官翁岳生、吴庚、杨日然等曾于释字第319号解释不同意见书指出：「国家考试之评分专属于典试委员之职权，此项评分之法律性质有认为行政机关裁量权之行使者，亦有认为属于行政机关适用不确定法律概念之『判断余地』。无论从裁量之理论或不确定法律概念之见解，典试委员之评分应受尊重，其他机关甚至法院亦不得以其自己之判断，代替典试委员评定之分数。因依典试法规定，国家考试之评分权赋予典试委员而不及于他人。惟公权力之行使，均应依法为之。任何人之权利遭受公权力违法侵害时，皆得诉请超然独立之司法机关予以救济，此为现代法治国家之基本原则。职此之故，典试委员之评分虽应予尊重，但如其评分有违法情事时，并不排除其接受司法审查之可能性(行政法院五十五年判字第二七五号判例参照)。法院固不得自行评分以代替典试委员之评分，惟得审查考试程序是否违背法令(如典试委员有无符合法定格要件)，事实认定有无错误(如部分漏未评阅或计分错误)，有无逾越权限(如一题三十分而给逾三十分)或滥用权力(专断、将与事件无关之因素考虑在内)等。若有上述违法情事，行政法院得撤销该评分，使其失去效力，而由考试机关重新评定。」因此，属于行政机关适用不确定法律概念之『判断余地』，基于尊重行政保留领域，司法机关虽非不得加以审查，但其审查空间应予以限缩至合法性的审查，不应及于妥当性之审查。

   另外，学者也有主张，司法机关对于『判断余地』之审查，应无区分「妥当性」或「合法性」之必要，司法机关自应一律得加以审查，不应限制合法性的审查，又不及于妥当性之审查。本文以为，此一见解确有见地，但基于行政行为的多样化与专业化，若对于具有高度专业性质之判断，例如核电厂的施工方法或地点选择之适当与否，均受到不具有专业知识之司法机关的审查，反有妨碍行政效率之疑虑。因此，行政机关对于法律构成要件之判断，司法机关对于『判断余地』之审查，仍有区分「妥当性」或「合法性」之必要。对于行政机关的决策程序是否符合法律规定，司法机关故得加以审查；至于已经符合法定程序后的最终决定之适当性，司法机关仍应尊重行政机关，不宜以裁判加以否决。因为，此时行政机关应承受的为对于选民之政治责任，并非法律责任。