自西漢而始，便可見刺史一職。但在最初，刺史是作為類如秦制中的御史、監察使那樣的存在，所以刺史又稱刺使。但是在漢孝成皇帝劉驁在位期間（綏和元年，公元前8年)）將刺史改為州牧⑴，將原有的監察職責近一步擴大，使得此後州牧有了割據的可能。但是說到州牧、刺史並行這個事情，其起因卻在於漢哀帝⑵。哀帝時，何武為大司空時，曾以古制中的州伯、牧伯等緣由議論九卿。推丞相奏罷刺史更置州牧之言，又改州牧為刺史，而後還成了，因為「恐功效陵夷，奸軌不禁。」⑶。

不過說到州牧、刺史和御史的區別，就本身性質而言，荀悅在《申鑒·時事》中說的已經很好了：

或問曰：「州牧，刺史，監察御史，三制孰優？」曰：「時制而已。」

荀悅是荀彧的堂兄，在靈帝時稱病隱居，後活躍於獻帝時，並受獻帝之命，以班固《漢書》為基礎，著書左傳體《漢紀》。而《申鑒》就是他議論當時政事的體要，同樣為獻帝稱許。由此可見，漢時的州牧、刺史之間的差異，因權重、遞升才有所不同，再其他者幾乎無異（以下開始詳述）。

最初，雖然在漢初（高祖）並未稱刺史，而是完全借用了秦制的御史。可至漢孝文帝時期，各地御史荒廢，御史便由丞相另置刺史。在《漢書·何武王嘉師丹傳》中曾有過這樣一段記錄：

孝文時，吏居官者或長子孫，以官為氏，倉氏、庫氏則倉庫吏之後也。其二千石長吏亦安官樂職，然後上下相望，莫有苟且之意。其後稍稍變易，公卿以下傳相促急，又數改更政事，司隸、部刺史察過悉劾，發揚陰私，吏或居官數月而退，送故迎新，交錯道路。

這段話是說，孝文帝時，官職逐漸成為了家族延續制度，父親是倉、庫吏，長子孫亦復如是，而『上下相望』就是指官官相護了。因此，才有了用部（州）刺史『察過悉劾，發揚陰私』的由來。

不過很可惜，這種治標不治本的方法，在三國時顯得更為難堪。比如曹操任濟南相時，便奏免了十分之八的長史（皆兩千石）。這證明無論刺史或州牧，在當時都沒有很好的察過悉劾、牧守一方。而是繼續出現了劉焉、劉璋父子這樣續任益州牧，將漢家天下視為己有的官職家傳延續。

之所以出現這樣的情況，是因為刺史作為節制地方的存在，本身匱乏更好的制衡。像武帝時期，刺史可以巡行各郡縣，以「六條」⑷問事，地位比《九品芝麻官》中的八府巡按還高，對地方政事無所不包。且由於是低級官員任命的，其個人主觀上的喜惡表現尤甚，很為地方畏懼。像四知君子楊震，從荊州刺史遷任東萊太守時，便有見賄賂一事。而強項令董宣，也因處死公孫丹一族，而被青州刺史告發入獄，差點死了。某種意義上講，某些時期的刺史，真的可以為所欲為。

但即便如此，很多時候，刺史本身沒有絕對的軍權，更沒有爵位。唯有王莽篡位以後，在地皇二年正月，因為地方動蕩等問題，才「以刺史位三公，刺舉懈怠。更置牧副監……行事如漢刺史。」將州刺史改為州牧，有了統兵治軍受爵這樣的事情。此後先例一開，便一發不可收拾。畢竟潑出去的水，放出去的權……

之後在三國時期，刺史、州牧就完全亂了套。可以看到的實例是劉虞，其先為幽州刺史，令鮮卑、烏桓、夫余、濊貊等外族不敢犯邊。而後於中平五年（公元188年）才又升任幽州牧。問題就在於，在做刺史時，沒有軍權的劉虞，是如何在外族中獲得崇高聲望的？顯然不可能僅靠嘴皮子。

所以要問刺史與州牧之間的區別，最重要的是要看具體的時期。否則放到三國時期，就只有一個「名、實」相符的問題而再無其他了。

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⑴《漢書·成帝紀》：「十二月，罷部刺史，更置州牧，秩二千石。」

⑵《漢書·哀帝紀》：「罷州牧，復刺史。」

⑶《漢書·薛宣朱博傳》：「前丞相方進奏罷刺史，更置州牧，秩真二千石，位次九卿。九卿缺，以高弟補，其中材則苟自守而已，恐功效陵夷，奸軌不禁。臣請罷州牧，置刺史如故。」奏可。」

⑷《漢書·百官公卿表上》：「一條，強宗豪右田宅逾制，以強淩弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祅祥訛言。四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請託所監。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。」」

這兩個官職都是漢朝地方官的稱呼。而問主所問的區別，我可以理解成兩個含義，一個是名義上的區別，另一個是實際的區別。

首先看看名義上的區別。所謂的牧可以理解為管理的意思。用當下的政治構架來說，州牧屬於行政官員，類似於一省的省長。而刺史，屬於監察官員，類似於一省的監察委主任、紀委書記。所以單就名義上而言，二者從權力的來源和權力的屬性上是有根本區別的。

接下來再看看實際的區別。需要強調的一個大前提是，古代中國，尤其是漢朝的地方官，權力是非常大的，通常都是黨政軍民學一把抓。絕對的權力必然會導致野心的膨脹，雖然最初制度的設計是為了限制地方官員的權力。但是由於時代的局限性，不論是州牧還是刺史，最後都發展成了事實上的割據諸侯，也就是一方的土皇帝。所以，就實際情況而言，二者並沒有什麼本質區別。

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