韓鳳芹 史衛

　　近年來，我國圍繞科研體制和經費管理制度的改革不斷深入，先後出臺了《關於改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《關於深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》《關於優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》等一系列重磅文件，改革決心之大、力度之強、涉及面之廣都是空前的。

　　一個個鬆綁放權的重磅文件密集出臺，鬆綁再鬆綁，放權再放權。預算調節權不斷擴大，申報材料一減再減，直接費間接費比例一調再調，績效工資總量控制紅線放開的口子越來越多，設備購買、固定資產管理等制度也都一再放開，結餘資金可以有條件結轉到下一年使用，資金使用的靈活性和便利性不斷增強。有學者表示現在我國科研經費的管理規定有很多方面比西方發達國家還要寬鬆。

　　政策的落實既需要理順體制的關係，更需要尊重科研規律

　　只有真正實現科研院所自主權，處理好科研活動的不確定性與財務管理的確定性要求的關係，現有的改革才能更有成效。科研經費“包乾制”可以使科研任務與經費直接掛鉤，技術責任和經濟責任都更加明確，科研課題的效率或將大大提高。人爲設定的科目比例限制長期以來不僅給科研活動造成了很多困擾，而且造成了巨大浪費。很多實驗室已經有了基本科研儀器，只需要設備運行費用和試劑等投入，有的社會科學項目研究主要是人力投入，以及實地調研的支出。但一些支出科目的比例規定，就造成設備重複購買，甚至很多儀器設備都沒有開箱，帶來資金的巨大浪費。更造成科研人員的道德困境，通過虛開發票，用打醬油的錢來買醋，拆東牆補西牆。使本來越來越充盈的科研經費，無法很好地用到刀刃上，甚至出現侷促的情況。即使政府購買服務的路徑探索，也因預算編制等制度性規定，使科研活動無法擺脫科研經費的比例限制。這次“包乾制”試點的提出，有助於打破這個困局，爲科研經費管理注入柔性管理的因素，應對科研活動的不確定性，解決“錢不夠花、錢不好花、錢不管用”的問題。

　　科研“包乾制”不是新生事物，國內外都有探索

　　在我國改革開放早期，曾經探索過“院長負責制，科研項目承包制”“科研單位預算包乾制”“科研事業費包乾管理”“科研課題預算包乾制”“課題承包制”“課題研究組承包制”，教育部門也嘗試進行科研財務動態包乾制，並選擇北大、清華等高校搞過工資總額財務包乾試點。這些嘗試將責權利結合了起來，調動了科研人員積極性，有效挖掘了技術、設備和資金潛力，但由於當時條件的侷限出現了一些問題。

　　在國外經費管理中也有經費包乾的經驗，比如差旅費等按照一定標準實行經費包乾，很多花費備案即可，但一旦抽查出問題，處理也很嚴重。美國國家衛生研究院（NIH）近年還嘗試“模塊式資助”，以2.5萬美元作爲一個資助單位或模塊來計算資助額，申請人不必提出詳細的預算，只需列出所要求的模塊數目並解釋其理由即可。評審人和資助機構則根據計劃書的質量、工作量和需要，決定資助的額度，也即模塊預算額度，這也類似“包乾制”的管理方式。

　　新時代黨和政府對科技創新的期待越來越高，科研項目建立在跨學科、跨單位基礎之上，經費大幅度增加，科研方式也逐漸轉爲團隊化、聯合攻關，這些都對科研經費管理提出了更高的要求。項目經費“包乾制”有助於跳出長期以來鬆綁放權的經費比例調整的框架和剛性管理的思維，探索更具人性化的彈性管理手段，使經費使用符合實際支出要求。

　　要注意幾個問題

　　一是不能“以包代管”，要明確績效，明確任務導向，要和國家總體科技規劃相銜接，要有助於多出成果，快出成果，避免項目經費平均分配，撒胡椒麪。二是不能“以包代改”，只有加快科研院所的改革，打破部門、地方所有制，加快推進社會化改革，才能使“包乾制”落到實處。三是不能“一包了之”，要加快推進誠信建設，強化主體責任，建立和完善目標導向的績效管理體系。財務管理也要從“層層審批、人人存疑、每票必核、違規難罰”的困境中擺脫出來，建構“規矩在先、責任自負、科學抽樣、違規必究”的管理新模式。四是不能“一包就成”，要注意梳理和現行制度有衝突的地方做出預案，如明確可以突破事業單位績效工資總額管理。五是不能“一包就靈”，要區別不同性質的科研項目進行分類管理，如以自由探索爲主的基礎研究、以智力貢獻爲主的人文社科研究相對適合包乾管理。從對象的角度看，包乾制更適宜包給單位，而不適宜包給個人。

　　我們應該更好總結國內外經驗，不斷創新體制機制，向改革要紅利，更好消除科研管理體制中的各種梗阻，爲科研創新服務。

　　（爲中國財政科學研究院教科文研究中心研究員）