本文是一篇法律論文，筆者認為，政府為更好地對網約車進行監管，國家層面應對與《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》中的准入許可制度予以承認，並設置更合理、合法的准入許可制度，對網約車運營的「事前、事中、事後」階段加以區分監管。

第 1 章 引言

1. 1 選題背景與研究意義

1.1.1 選題背景

網約車作為一種新興的交通出行方式，其發展得益於互聯網信息技術的快速發展。信息時代的到來使得多種資源、數據、互聯網等前端技術影響著人們的生活。在互聯網尚未發展完善時，你需要等待計程車才能出行。現在只要有需求，可以在大部分地方和適當的時間內適用智能手機的客戶端使用網約車。網約車推出後，受到社會各界的廣泛追捧和青睞，在短時間內引起了巨大的市場反響。

近年來，網路車的發展已經被大眾視為主要出行方式，因其共享經濟的性質，在發展過程中已成為人們出行的新選擇。然而，網約車在發展過程中產生新的問題，並且對社會的共享經濟條件及計程車市場秩序造成了較大的負面影響。因此，在共享經濟條件下，網約車這種現象及運營活動中存在一些問題，引起社會各界的廣泛關注。其中，最顯著的問題是政府是否認識到這種新業態屬於合法運營活動，以及對這一新業態應該如何進行有效的規制和監管。

「網約車第一案」的出現不僅引起了人們的高度關注，同時也引起行政法學界的深入思考。案情的基本情況是：2015 年 1 月 7 日，網約車車主陳超利用網約車平台接到從濟南市某立交橋到火車站的一個訂單，當乘客被送到目的地時，濟南客運管理中心的工作人員認為其形跡可疑並對他們盤問和取證調查。濟南客運管理中心經調查後認為，陳超的車輛未取得經營許可證，未經許可涉嫌違法經營，並暫扣車輛。陳超認為該行政處罰違法，濟南客運管理部門經過聽證後認為陳超的行為構成「非法經營客運計程車」，並處 2 萬元罰款，沒收違法所得。

作為全國首個涉及網約車的行政訴訟案，該案自發生以來備受關注。對於此案，法院的審理的重點並不在於網約車本身的合法性，而是行政處罰是否合法和適當。雖然這次審理的爭論點並不是網約車的運營是否合法，但對於網約車的發展和對計程車行業監管的改革有著較為深遠的意義。在濟南市市中區人民法院受理後，由法官組成的合議庭於 2015 年 4 月 15 日公開審理此案。儘管經過四次延期聽證會和公告，該案件在事實認定方面存在爭議。所以政府在新形勢下如何規制「網約車」運營秩序，並營造一個良好的公共交通格局也成為行政法理論研究與公共交通治理實踐探討的焦點。

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1.2 文獻綜述

網約車的產生與發展是隨著我國互聯網快速發展而興起的公共交通的新生事物。正是由於網約車在社會的公共交通功能中起到越來越顯著的作用，同時也出現了政府如何監管網約車經營的問題。對此，國內學者對政府如何有效監管網約車進行探討。國家層面和各地方政府為更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業和互聯網融合發展，規範網約車經營服務行為，保障運營安全和乘客合法權益，根據國家有關法律、行政法規制定。

由交通運輸部、工信部等 7 部委聯合於 2016 年 7 月 27 日發布《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），自 2016 年 11 月 1 日起施行。學術界對網約車的研究從這一辦法公布開始分成兩個不同的階段，在第一個階段中對於網約車的認識在國家和地方兩個層面上並沒有形成一致，因此主要討論網約車的合法性問題。在第二個階段中，伴隨著《暫行辦法》的出台以及網約車的發展，著力解決了網約車的合法化問題；就而言，對於網約車監管的研究目前主要側重於：如何有效的實施《暫行辦法》以及在此情況下政府如何對網約車進行有效的監管。首先，學者們就網約車合法問題展開了廣泛的研討。其中中國政法大學的王軍在他的《網約車服務的合法性分析》中認為：網約車具有特殊的法律性質，屬於法律規避性質範疇的商業創新。評估特定規避合法性的標準中法律的目的和創新行為的效果尤為重要，網約車的運營並不直接違背政府對於公共交通行業監管的目的，網約車的出現給予計程車行業較大的市場衝擊，所以網約車是促進此類服務改進的重要因素。因此，無論從哪個方面都應當承認網約車的合法性。社會學者杜丹陽對此持相同觀點。杜丹陽在其發表的期刊《淺談國內網約車問題》中指出網約車發展的速度快和其本身的性質是相關的，網約車的可操作性能夠解決當前最難解決的問題：計程車行業的供不應求。政府監管計程車運營公司的牌照發放，數量有限，但隨著人口和需求的日益增加，導致計程車行業市場的供不應求，網約車的出現直接解決了此類矛盾，該優點得以體現。

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第 2 章 網約車經營概述

2.1 網約車經營的性質定位

2.1.1 網約車的發源

在我國，網約車最早出現在 2012 年的北京，網約車的叫車服務通常是通過乘客在網約車叫車平台上輸入自己向始發地和目的地，再有網約車車主進行選擇性的確認是否接單，再將乘客送去目的地。乘客通過網約車叫車平台共享自己的位置信息及目的地，平台會將乘客的地理位置共享給距離該位置一定範圍內的司機，司機通過應答的方式進行自主接單。若司機接單成功，平台會將司機信息以及車輛相關信息發送給乘客，讓乘客具體了解到車輛信息，以便雙方電話聯繫及乘客對車輛信息的確認。這一軟體的發明和網約車的投入運營滿足了大量乘客的出行需求，同時很大程度上緩解了計程車行業的供不應求。但 2014 年下半年開始，針對網約車這種新鮮事物，特別是在規範網約車對於傳統公共交通的衝擊，多個城市政府相繼出台嚴禁私家車從事網約車營運的規定。從這些行政規章的內容來看，一方面是為了保證乘客的安全，另一方面是為保護傳統計程車行業的利益。[14]但總體講，各地的行政規章其「限制」有餘，而「扶持」不足。2015年 1 月，交通部指出，在「互聯網+」的背景下，網約車服務是創新型服務模式，間接承認了網約車的合法身份，但同時也表示禁止私家車進入網約車行列參與營運。2015年 10 月，交通運輸部公布徵求意見稿，（即：《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(徵求意見稿)》，交通部指出應根據網約車自身的特點，設計新的管理制度以適應新業態的發展。[15]但該指導意見規定涵蓋的內容不全面，存在監管手段不合理、監管力度小，監管效果不佳的問題，所以在 2016 年 7 月 28 日，交通運輸部、工業和信息化部、公安部、商務部、工商總局、質檢總局、國家網信辦等七部委聯合頒布了《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，並於同年的 11 月 1 日起施行。《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》共七章，就「網約車平台公司」、「 網約車車輛和駕駛員」、「 網約車經營行為」、「監督檢查」、「法律責任」等內容加以規範。[16]至此，我國成為全球首個在國家層面將網約車合法化的國家，從而使網約車運營納入共享經濟的框架內，並進入逐步法制化的規範發展的道路。

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2.2 網約車經營的特點

網約車是不同於傳統計程車的新興公共交通方式。近年來，對於網約車市場的迅速崛起，人們對此褒貶不一：認可網約車的人們大都認為網約車提供服務優質、便捷、自主性強，不認可的人們認為網約車的安全隱患會引發極端案件等不良後果。對網約車持消極態度的多數為計程車行業，由於網約車與傳統計程車在運營模式、乘車模式以及服務水平等方面存在很大差異，且網約車行業依託於互聯網發展，乘客在享有合理價位的同時也能享受到態度良好、便利快捷的服務，因此近年來網約車行業在國內迅速崛起的同時也使得網約車與傳統計程車衝突一度加劇。據統計，多數計程車司機對於網約車的出現持反對意見，因怕其搶佔市場份額、改變傳統的經濟體制、分割較多的「利益蛋糕」，所以計程車行業對網約車基本吃排斥態度。然而網約車迅速崛起的原因及相比於傳統計程車，具有以下特點：一是網約車的運營依託互聯網技術。網約車服務是完全的利用網路技術開發製作約車軟體，在此基礎上建立約車平台，由平台具體操作，乘客對於車輛和目的地的選擇及駕駛員與乘客之間信息的交互都是通過互聯網完成的。可以說網約車平台的網路技術是整個網約車運營的核心環節。 二是網約車的經營定位高端。相較於傳統的計程車基於滿足大眾需求的現狀，網約車服務定位於走中高端路線，車輛的車型、檔次以及服務質量都優於傳統計程車，滿足不同人們的需求。 三是駕駛員、車輛來源多樣。

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第 3 章 網約車經營的監管法律制度現狀...................11

3.1 網約車經營的監管意義................11

3.2 網約車經營監管的必要性分析.................12

第 4 章 網約車經營監管存在的問題........................19

4.1 網約車經營監管法律體系不完善.....................19

4.1.1 行政許可設立的法律依據不足...........................21

第 5 章 完善網約車經營監管建議.......................29

5.1 轉換網約車經營監管思路.................................29

5.1.1明確約車法律地位.............30

第 5 章 完善網約車經營監管建議

5.1 轉換網約車經營監管思路

我國為深入推進依法行政，加快建設法治政府，如期實現法治政府基本建成的奮鬥目標，針對當前法治政府建設實際，制定了《法治政府建設實施綱要（2015-2020 年）》，由中共中央、國務院於 2015 年 12 月 27 日印發並實施。其中在第二章「依法全面履行政府職能」中對加強市場監管和優化政府結構中表示：「完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、許可權、程序、責任法定化。深化行政體制改革，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，理順部門職責關係，積極穩妥實施大部門制。創新行政管理方式，完善政府績效管理。推進各級政府事權規範化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責」及「清理、廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法，破除部門保護、地區封鎖和行業壟斷」。表明了政府對於新興產物的出現持積極態度，並且認為新興產物可以帶動經濟的發展，優化經濟結構，同時政府要利用創新行政監管方式對創新產物進行監管，並保證其在公平公正的平台上與其他傳統企業進行良性競爭。根據《法治政府建設實施綱要（2015-2020 年）》，政府對於網約車這個新興產物，應當了解其發展方向及對社會帶來的利弊，將其區別於傳統巡遊計程車對待，找到適合網約車發展的途徑和思路，找到有效的監管方式對其進行監管。

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第 6 章 結語

參考文獻（略）

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文章——2018-12-20發表


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