法制日報記者 張維

自1956年就開啓的殯葬改革,迄今已歷63年。

殯葬改革的成就有目共睹。民政部社會事務司負責人近日在接受《法制日報》記者採訪時說,隨着殯葬改革不斷深入推進,一大批殯葬服務設施逐步建立,殯葬服務水平顯著提高,遺體火化率大幅上升,文明節儉辦喪事蔚然成風。這在黨的十八大以來體現得尤爲明顯。

值得關注的是,在這些變化背後,法治的力量正在逐步增強。用民政部社會事務司負責人的話來說,殯葬改革正在從宣傳倡導、示範引領步入法治化、規範化的管理軌道。

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近50%逝者實行火葬

同樣是4月,在那個說起來有些久遠的1956年,毛澤東等151位老一輩黨和國家領導人在中央工作會議上,簽名倡議身後實行火葬,不保留遺體,並且不建墳墓。我國殯葬改革的帷幕自此拉開。

這一改革是建立在我國人口基數大、人均資源少的基本國情之上的,積極實行火葬、改革土葬、革除喪葬陋俗,可以有效保護自然資源和生態環境,同時促進我們的精神文明建設。

這一“節約土地,移風易俗”的初衷如今實現的情況如何?

一個最直觀的變化就是全國年均火化率的穩步提升。據民政部社會事務司負責人介紹,目前,全國每年有近50%的逝者實行了火葬,大中城市火化率多在90%以上,火葬區覆蓋的國土面積佔到國土總面積的52.4%。

於土地資源節約具有重要意義的集中生態安葬同樣成效明顯。在實行火葬的同時,火葬區還大力推廣了骨灰格位存放、樹葬、花葬、草坪葬、深埋等多種生態節地的安葬方式,積極倡導海葬等不保留骨灰的安葬方式。

最難得的是,在情感上曾經是中國人最難接受的海葬,如今已經成爲許多家庭的首選。上海飛思海葬服務部業務經理王燕說,上海市民對海葬接受程度不斷提升,2017年有3464名海葬者,2018年有4132名,今年預計有4500名。另據統計,上海自1991年開始進行海葬,已有44652名海葬者骨灰撒入大海。

一名70多歲的上海阿姨說,自己的丈夫就長眠於大海,等自己百年以後也會選擇這一環保安葬方式。

青島市自開展海葬以來,約有兩萬名逝者骨灰撒入大海,節省土地50畝,節約開支4億多元,節約木材1萬餘立方米。

寸土寸金的北京也是海葬的積極倡導城市。北京率先制定《骨灰撒海服務規範》(DB11/T　664—2009),形成了“1042”骨灰海葬服務模式,即“十免費”“四便利”“兩公祭”,骨灰海葬得到社會廣泛接受,其骨灰海葬量每年以20%的幅度增長。

而沒有被納入火葬區的地區,在殯葬改革方面也並非停滯不前。土葬改革區鼓勵利用荒山瘠地集中安葬,對耕地、林地、風景區等重點區域散葬墳墓進行遷移和綠化整治,並加快骨灰堂、公墓規劃建設。

據統計,2018年,全國共火化遺體498.6萬具,如果按每口棺材約需1.5立方米木材、每座土墳佔地約10平方米計算,推行遺體火化和骨灰1平米以內安葬或格位存放,全年可爲國家節約木材700多萬立方米,節約土地6萬多畝。

資源的保護有實打實的數據來體現,潛移默化的還有喪葬禮俗的變化,大操大辦、厚葬薄養、人情攀比等陳規陋習已然越來越少見。

“殯葬改革總體呈現出從大中城市實行火葬向廣大農村地區延伸,從注重遺體火化向節地生態安葬拓展,從固守傳統喪俗向移風易俗、文明低碳方式轉變的良好態勢。”民政部社會事務司負責人如是說。

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制度政策密集出臺

破舊俗,樹新風,作爲一項複雜的民生工程與系統工程,殯葬改革的推進註定不易。

殯葬改革,究竟依靠什麼方式來推動?改革之初,宣傳倡導自然是必不可少,而隨着改革越來越步入深水區,與所有的改革一樣,影響一些人的利益,自然就會受到抵觸。在這種情況下,宣傳倡導的方式作用越來越有限。然而,一味強制推動同樣被證明是行不通的。

隨着法治建設逐步推進,殯葬改革逐步被納入法治軌道。1985年《國務院關於殯葬管理的暫行規定》發佈,標誌着我國殯葬改革工作轉向規範化法制化階段。

1997年《殯葬管理條例》頒佈實施,同時廢止《國務院關於殯葬管理的暫行規定》。此後又推動全國29個省份相繼出臺地方性殯葬管理法規或規章。2012年《條例》修改,將“拒不改正的,可以強制執行”條文從《條例》中刪除。

2018年9月7日,民政部公佈《殯葬管理條例(修訂草案徵求意見稿)》,這是《條例》施行21年來迎來的首次大修。《條例》針對殯葬服務供給不充分不平衡,殯葬產品供給不足,殯葬商品和服務價格虛高,公墓墓位價格貴、佔地多、墓碑大,違規土葬、散埋亂葬現象時有發生等問題均作出制約和規定。

除這一殯葬領域的根本性法律之外,爲推動殯葬改革,一系列政策制度也都在制定完善之中。據民政部社會事務司負責人介紹,已會同相關部門先後制定出臺了行業監管、惠民殯葬、服務收費、公墓管理、祭掃管理、殯葬科技、節地生態安葬、重大自然災害遺體應急管理、“互聯網+殯葬服務”等一系列政策措施。

黨員幹部作爲殯葬改革推動中的一支重要力量,其應該如何作爲也被納入制度建設之中。2013年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於黨員幹部帶頭推動殯葬改革的意見》,要求充分發揮黨員、幹部帶頭作用,積極推動殯葬改革。黨員幹部要帶頭文明節儉辦喪事,樹立時代風尚；帶頭火葬和生態安葬,保護生態環境；帶頭文明低碳祭掃,傳承先進文化；帶頭宣傳倡導殯葬改革,弘揚新風正氣。

山東、廣東、雲南等省規範細化黨員幹部治喪規定,出臺問責辦法,開展專項檢查,加強約束監管,進一步強化黨員幹部推動殯葬改革的帶頭作用。

這些規定絕非“花架子”,據瞭解,在相關規定出臺後,許多黨員幹部從簡安排喪事、主動退還禮金、帶頭平墳遷墳、帶頭生態安葬甚至不保留骨灰,作出了表率；也有一些黨員幹部因治喪斂財、超標建墓等行爲受到黨紀政紀處理,起到了教育警示作用。

法治的力量不僅體現在立法完善上,還體現在執法規範上。例如,針對殯葬市場聯合執法難問題,黑龍江省民政廳與省工商、質監、物價部門聯合下發《關於進一步加強殯葬市場監督管理工作的通知》,按照“誰審批、誰主管、誰負責”的原則,重點加強殯葬用品生產、經營、流通環節監管。

黑龍江省還強化殯葬市場監管,建立起民政、工商、物價省市縣三級聯合執法工作機制,每年清明節前,開展一次聯合檢查和“雙隨機、一公開”執法檢查,檢查結果全省通報,將個體、私營商戶和殯葬服務單位全部納入監管,實現監管全覆蓋。

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實施惠民殯葬政策

在殯葬改革中,殯葬救助保障也取得突破性進展。據民政部社會事務司負責人介紹,從2009年開始,民政部逐步推行減免基本殯葬服務費用政策,着力保障羣衆基本殯葬需求。目前,全國基本實現減免基本殯葬服務費用的惠民殯葬政策惠及低收入羣體。北京、天津、江蘇、浙江、廣東5省份及部分地方還將實施範圍擴大到轄區所有居民,發揮了政府對基本殯葬服務的兜底作用,也對殯葬改革產生了積極影響。

同時,城鄉公益性安葬設施加快推進。城鄉公益性安葬設施納入基本公共服務設施範疇,從北京、陝西、遼寧等個別省市試點,擴展到了內蒙古、江西、湖北、湖南、海南、新疆等10多個省份,有的還將其納入當地基本民生工程,加大政策扶持和公共投入力度,爲當地居民妥善安置逝者提供基礎保障。

殯葬服務單位公益職能和社會責任不斷加強。北京、長沙等地在各殯葬服務單位實施零元骨灰撒海或免費基本服務、百元骨灰盒、千元殯儀服務和萬元骨灰安置的“零百千萬”工程。

其中,北京出臺實施城鄉無喪葬補助居民喪葬補貼辦法,率先實現了喪葬補貼城鄉同標準、全覆蓋。制定《關於健全本市節地生態安葬補貼激勵機制的實施意見》《北京市節地生態安葬補貼管理辦法》及《關於進一步健全本市骨灰海葬、骨灰自然葬補貼辦法的通知》,通過政府購買服務的方式,對本市戶籍亡故居民免費提供骨灰海葬；對本市戶籍亡故居民免費提供骨灰自然葬；對選擇骨灰海葬、骨灰自然葬的本市戶籍亡故居民,免費提供遺體接運、遺體火化等6項基本殯儀服務；對本市重點優撫對象和享受本市城鄉居民最低生活保障待遇的對象免費提供公益性骨灰格位安葬。殯葬惠民政策切實減輕了羣衆喪葬負擔,取得了良好效果。

上海在全市經營性公墓推行配置2.5萬平方米公益用地服務低收入羣衆的“二萬五”公益項目。

重慶、甘肅、寧夏等地明確要求經營性公墓開闢一定比例的公益墓區,免費或低價提供給困難羣衆。

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現有行政手段不足

儘管殯葬改革取得了突出成就,但殯葬改革作爲破千年舊俗、樹一代新風的社會習俗改革,很難一帆風順、一蹴而就。

民政部社會事務司負責人指出,傳統喪葬陋習的頑固性、反覆性對殯葬改革的阻力和幹擾短時期內難以消除,一些地方黨委政府對殯葬改革重視程度不夠,長期沒有把殯葬工作擺上應有位置,致使殯葬基本公共服務投入不足,殯葬基礎設施陳舊落後,城鄉公益性安葬設施缺乏,特別是伴隨我國人口老齡化快速發展,日益增長的殯葬服務需求與殯葬基本公共服務供給不足的矛盾將更加突出。

與此同時,殯葬法制建設滯後,《條例》已不能適應當前殯葬管理的需求,與相關法律不夠銜接,對一些核心問題缺乏明確法規政策支持,影響了部門配合和執法效力,特別是行政強製法實施後,殯葬管理面臨新的情況和問題,民政部門對違規土葬、亂埋亂葬等違法行爲,採取責令限期改正的行政手段效果不明顯,依法申請法院強制執行存在現實困難,一些地方管理的積極性受到影響,也加劇了不良喪葬風氣的蔓延。對於這些困難和問題,還需要深入研究,切實採取措施加以解決。

民政部社會事務司負責人強調,下一步,民政部門將深入貫徹黨的十九大精神及十九屆二中、三中全會精神,認真貫徹落實習近平總書記等中央領導同志重要批示指示精神及黨中央、國務院各項決策部署,深入貫徹以人民爲中心發展思想,堅持“民政愛民、民政爲民”理念,結合新時代更好地滿足人民日益增長的美好生活需要的新要求,加快殯葬工作立法進程,儘快推動出臺新《條例》,研究制定適應新時代社會發展需要和老百姓期待的深化殯葬改革政策,採取有效措施規範殯葬服務市場,持續推進殯葬移風易俗,真正解決殯葬方面老百姓的操心事、煩心事,努力推動殯葬事業健康持續發展。

來源：法制日報

編輯：席鋒宇 張博 範琳鬆 羅聰冉