公共財政全面實施預算績效管理-任重道遠

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《國務院關於全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）的發布，展示了國家優化公共財政資源配置及使用的決心和意志，深度契合了從「數量型」增長轉向「質量型」增長的發展戰略。《意見》對全面實施預算績效管理提出了較高的目標和要求：全方位（實施範圍包括各級政府、各級政府所屬部門和單位以及政策和項目；全過程（事前建立績效評估機制及績效目標、執行過程監控、事後開展績效評價及結果應用就）；全覆蓋（包括一般公共預算績效管理和其他政府預算績效管理）。《意見》同時給出了一些實施的思路和手段（如建立制度、硬化管理約束以及加強組織領導、監督問責、工作考覈等保障措施）。

《意見》規劃了實施績效管理的目標和要求，而實現目標和落實要求的具體路徑則需要各級政府及其所屬部門和單位自己探索和實踐，其間還有很長的路要走。績效管理實施涉及全業務、全環節，是一項專業性與技術性極強的工作，需要扎紮實實提升管理基礎作為支撐，無疑是嚴峻的挑戰。企業全面預算管理領域積累的理論和經驗應用於政府部門績效管理，絕不是略加改變就能廣泛複製，仍需在深入研究政府及其部門業務特點、管理基礎、管理風格等的基礎上設計出切實可行的實施路徑。以下略說實施預算績效管理的難點。

一、預算編製及審核

政府管理的事務繁雜，涉及公共安全、教育、科技發展、工商管理等方方面面，不同部門的業務內容差別較大，全面掌握各部門業務特點較為困難，由此造成難以設計適合各類業務的預算模型，使預算編製獲取的業務信息不足以充分支撐部門所應獲取的資源，需要大量的人為主觀判斷。為提升預算編製的科學性，需要不斷總結部門業務特點並持續優化預算編製模型，這將是一個長期的過程。

一些地方的財政部門設置了預算評審中心以加強對部門預算編製的審核，評審中心通過自身的專業人才並引用外部專家對重要預算項目進行評估審核，一定程度上強化了預算編製的科學性和嚴肅性，但限於人力物力，並不能做到全面覆蓋，況且，即便是專家，也不一定就瞭解部門業務，只能做有限的審核。根本上還需要通過歷史執行數據的不斷總結、分析和提煉，從而掌握部門業務特點並優化預算模型來獲取有效的信息提升預算編製水平。

二、預算執行監控

預算執行監控須從兩方面著手：業務方面要實現預算編製信息口徑與業務執行信息口徑的一致，這樣才能進行預算與執行的對比；技術方面要有相應的信息系統提供預算編製與執行信息，這樣才能做到信息的及時比對。

儘管政府部門有政府採購管理系統、會計集中核算中心等系統和機制，但從系統層面來說，尚無一套覆蓋整個業務過程的信息系統，想要做到及時提取業務執行信息與預算目標進行比對相對困難；從業務方面看，會計覈算提供的信息相對滯後且不能提供與預算口徑一致的全部信息，還需要全面梳理業務執行信息和會計覈算信息，以便能夠獲取與預算口徑一致的業務執行過程信息和結果信息。

三、預算考覈評價

（一）考覈評價工作困難

不同於企業以經濟責任為主，政府部門預算績效考覈往往包括經濟責任和社會責任兩方面。涉及社會責任方面的考覈指標，則很難設計，或者指標考覈所需要的信息很難收集。這些困難往往會造成考覈工作只是走過場，並未做到對預算績效結果進行客觀公正的評價。此外，負責績效考覈的部門是否有足夠的權威，是否能夠做到客觀公正，也是需要在預算績效考覈中重點考慮的問題。

（二）考覈結果不能有效激勵

績效考覈要發揮作用，不僅考覈結果要客觀公正，還需要將考覈結果應用於相關責任人員的晉陞、加薪等方面。實際上，目前政府部門人員的晉陞與其所負責的預算績效之間的關係並不明顯，所以不能有效激勵相關責任人提升預算績效。