王志芳非法轉讓土地使用權案

——農民轉讓自有宅基地的行爲是否構成非法轉讓土地使用權罪

一、基本案情

被告人王志芳，男，1953年7月4日出生，農民。因涉嫌犯非法轉讓土地使用權罪於2014年4月18日被逮捕，2015年1月16日被監視居住。

安徽省靈璧縣人民檢察院以被告人王志芳犯非法轉讓土地使用權罪，向靈璧縣人民法院提起公訴。

被告人王志芳認爲其行爲不構成犯罪。理由是：（1）對宅基地上建築物估價的鑑定意見不準確，未包括其平整宅基地時墊的渣土和地基的價值，結論不合理。（2）農民轉讓自有宅基地的行爲在當地很普遍，轉讓給外縣、外省的也有很多，均未被追究刑事責任。

被告人王志芳的辯護人提出：（1）土地管理相關法律法規均未規定農民買賣自有宅基地的房屋構成犯罪，安徽省的地方性法規亦未禁止此類行爲。農民轉讓宅基地和地上房產的行爲在當地很普遍，均未被追究刑事責任。（2）鑑定意見未包括墊的渣土和地基的價值，不能作爲定案依據。（3）王志芳系合法取得宅基地且未破壞土地資源，本案不適用《最高人民法院關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《破壞土地資源刑事案件解釋》）的相關規定。

靈璧縣人民法院經審理查明：

被告人王志芳因拆遷取得位於靈璧縣朝陽鎮朝陽街的一塊425平方米的宅基地，並於1996年3月26日取得該塊宅基地的集體土地建設用地使用證，用途爲住宅。2001年4月20日，靈璧縣人民政府爲王志芳的宅基地登記註冊發證。2010年8月，王志芳的兒子王冬與靈璧縣建設局朝陽規劃建設管理所簽訂了規劃綜合技術服務協議書，內容爲王冬在宅基地上必須按規劃進行建設，王冬後按協議一次性繳納了2000元規劃綜合技術服務費，並在該塊宅基地上修建了5間磚牆、石棉瓦頂房屋和1間小平房。

2011年3月，經被告人王志芳同意，王冬以68萬元的價格將前述宅基地及附屬的6間房屋出售給靈璧縣朝陽鎮裴集村農民趙龍。2011年3月15日，趙龍將68萬元價款全部付清，隨後準備在上邊建設新房。2012年11月，靈璧縣建設局朝陽規劃建設管理所以趙龍未辦理建設工程規劃許可證爲由責令其停止施工。趙龍未停止施工，並於2013年11月拆除了該宅基地上的原有房屋，並將新房建好後實際使用。案發後經鑑定，涉案宅基地上的六間房屋在2013年2月的價值爲49 266元。

2014年4月8日，靈璧縣公安局以被告人王志芳涉嫌犯非法轉讓土地使用權罪對其立案偵查並採取刑事強制措施。靈璧縣國土資源局於當月22日下發通知，認爲王志芳在申請該宗土地登記時只提供土地權屬來源證明，隱瞞使用土地的時間和建房時間，沒有履行用地報批手續直接進行土地登記，違反了原《土地管理法》第38條的規定，於同年6月11日公告註銷涉案宅基地的集體土地建設用地使用證。

靈璧縣人民法院認爲，被告人王志芳以牟利爲目的，違反土地管理法規，非法轉讓土地使用權，情節嚴重，其行爲已構成非法轉讓土地使用權罪。公訴機關指控的罪名成立。根據本案的事實、性質、情節及對社會的危害程度，依照《中華人民共和國刑法》第二百二十八條，第五十二條，第五十三條，第六十四條，第六十一條，第六十二條及最高人民法院《關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第一條第四項之規定，以非法轉讓土地使用權罪判處被告人王志芳有期徒刑九個月，並處罰金人民幣五萬元，對王志芳的違法所得予以追繳。

一審宣判後，王志芳不服，以其行爲不構成犯罪爲由提出上訴。

宿州市中級人民法院經審理，於2014年12月14日裁定撤銷原判，發回重審。靈璧縣人民法院另行組成合議庭，經開庭審理，於2015年8月10日作出判決，再次以非法轉讓土地使用權罪判處王志芳有期徒刑九個月，並處罰金人民幣五萬元，對王志芳的違法所得予以追繳。

宣判後，被告人王志芳上訴提出：（1）原判認定其牟利63萬餘元錯誤。關於房屋價值的鑑定意見未包括墊土及地上物投入的價值，且房屋評估價值不等於市場成交價或最終拍賣價。（2）原判認定其違反土地管理法規錯誤。有關土地管理的相關法律和行政法規均未規定農民買賣宅基地上房屋的行爲定應予追究刑事責任。安徽省人民政府2013年10月28日出臺的《關於深化農村綜合改革示範試點工作的指導意見》規定“允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓等方式依法進行流轉，用於工業、商業、旅遊和農民住宅小區建設等”，此意見說明瞭流轉宅基地不僅不違反規定，還於法有據。（3）原判適用《破壞土地資源刑事案件解釋》錯誤。其是合理合法取得宅基地使用權且對該土地進行維護，不存在破壞土地資源的情況。綜上，請求二審法院依法改判其無罪。

宿州市中級人民法院經審理認爲，原判認定王志芳轉讓宅基地及房屋的事實清楚，但認定獲利63餘萬元的事實不清、證據不足。根據《土地管理法》及相關行政法規，目前我國法律沒有規定農民轉讓自有宅基地的行爲構成犯罪，被告人王志芳轉讓自有宅基地的行爲不構成非法轉讓土地使用權罪。原判認定王志芳轉讓宅基地的行爲構成非法轉讓土地使用權罪不當，予以糾正。對王志芳的上訴理由，予以採納。依照《中華人民共和國刑事訴訟法》第二百二十五條第一款（三）項、第一百九十五條第（二）、（三）項的規定，判決撤銷原審判決，改判王志芳無罪。

二、主要問題

農民私自轉讓自有宅基地的行爲，是否構成非法轉讓土地使用權罪？

三、裁判理由

對於如何認定被告人王志芳轉讓自有宅基地行爲的性質，審理中有兩種意見：

第一種意見認爲，被告人王志芳轉讓自有宅基地的行爲構成非法轉讓土地使用權罪。理由是：（1）本案中王志芳系以牟利爲目的向本集體經濟組織以外的人員轉讓宅基地。《土地管理法》第73條明確規定，買賣或者以其他形式非法轉讓土地，構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。王志芳以68萬元的價格向趙龍轉讓宅基地和附屬房屋，其中附屬房屋經評估價值僅4.9萬餘元，且趙龍購買不久即拆除原有的附屬房屋，說明其目的是購買使用該宗宅基地。（2）《破壞土地資源刑事案件解釋》第1條規定，以牟利爲目的，違反土地管理法規，非法轉讓、倒賣土地使用權獲利50萬元以上的，應依照刑法第228條的規定以非法轉讓、倒賣土地使用權罪定罪處罰。王志芳非法轉讓自有宅基地的獲利數額超過了前述《破壞土地資源刑事案件解釋》規定的“情節嚴重”標準，依法應以非法轉讓土地使用權罪追究其刑事責任。

第二種意見認爲，被告人王志芳轉讓自有宅基地的行爲不宜按非法轉讓土地使用權罪定罪處罰。理由是：（1）王志芳將自有宅基地轉讓給本集體經濟組織以外人員的行爲雖然違反了土地管理的相關法律法規，但對方亦是其他集體經濟組織成員，且購買宅基地的目的是用於建設自住房，並未改變宅基地用途，也未造成集體土地流失的損害後果，不屬於《破壞土地資源刑事案件解釋》規定的非法轉讓土地使用權罪“情節嚴重”的情形。（2）從目前政策發展來看，宅基地使用權及其地上房屋有在一定限度內放開流轉的趨勢，在相關政策試點時期，也不宜對將宅基地及其地上房屋轉讓給其他集體經濟組織的農民的行爲追究刑事責任。（3）本案涉案宅基地的地上房屋已經滅失，僅根據房屋原貌照片作出的評估價格缺少依據。王志芳非法獲利是否達到《破壞土地資源刑事解釋》規定的50萬元入罪標準存疑。

我們同意第二種意見，被告人王志芳轉讓自有宅基地的行爲不宜按非法轉讓土地使用權罪定罪處罰。理由是：

1.從農村宅基地制度的政策導向來看，對轉讓自有宅基地的行爲不宜追究刑事責任

根據《物權法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等法律法規的規定，宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而佔有、利用的本集體所有的土地，只有擁有農村戶口的人才能在本集體所有的土地範圍內申請宅基地。與一般集體土地和國有土地有所區別，農民宅基地大體上屬於農民個人財產，農民擁有對自有宅基地的佔有權和使用權，但這種佔有受到很大限制。一戶農民只能擁有一處宅基地且只能在本集體經濟組織內部流轉，出賣、出租住房或贈與他人後不得再申請宅基地。我國法律對農村宅基地流轉的上述限制性規定本質上是爲了保證農村集體所有性質不變，使農民的基本生活得到保障，防止農民因流轉自住的宅基地而喪失安居之所。作爲我國土地制度的重要組成部分，農村宅基地制度長期以來起到了保障農民居住權和維護農村社會穩定的作用。隨着我國城鎮化進程的深入，農村人口流失嚴重，大量農村住房閒置。同時，隨着農村經濟的不斷髮展，農民改善居住條件的需求也在不斷增強。宅基地的保障性作用已逐漸減弱，資產屬性和增值收益功能逐步凸顯，限制宅基地使用權流轉的制度已不符合經濟發展的趨勢，農村大量的閒置宅基地就是這種矛盾下的產物。在經濟利益和改善居住條件需求的驅動下，近年來在我國農村，農民之間的房產交易成爲一種常見現象，農民通過轉讓、出租、抵押、入股等形式將住宅入市流轉的情形大量出現。這種自發形成的隱性市場在一定程度上滿足了農民渴望增加生活來源和提高生活質量的現實需求，縮小了城鄉經濟發展差距和貧富差距。但是，根據“房地一體”的原則，農村房產的交易必然伴隨着宅基地使用權的實際轉讓。受限於農村宅基地使用權流轉的嚴格限制，這些交易在法律方面缺乏保障，而且隱性市場畢竟缺乏正規化和有序化，存在着交易風險和糾紛隱患。因此，改革創新宅基地管理制度，引導農民有序、合法流轉宅基地使用權，成爲新時期農村改革發展亟待解決的問題。

針對上述情況,一段時期以來，從地方到中央以各種方式探索農民宅基地流轉的新途徑，嘗試宅基地使用權流轉的市場化和規範化。在總結各地經驗的基礎上，2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“賦予農民更多財產權利。……保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規範運行。”中共中央、國務院2016年12月31日《關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中也提出，要“深化農村集體產權制度改革。……認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵佔控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地佔有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閒農房及宅基地，增加農民財產性收入。允許地方多渠道籌集資金，按規定用於村集體對進城落戶農民自願退出承包地、宅基地的補償。”從上述我國宅基地制度的政策導向來看，在從中央到地方均嘗試爲農村宅基地流轉搭建良好的平臺、積極放開政策性束縛的情況下，刑法不宜過度介入農村宅基地使用權流轉這一尚未明朗的領域，且本案中的轉讓自有宅基地的行爲在當前的農村普遍存在，從法律效果和社會效果來看，也不宜對農民有償轉讓宅基地的行爲定罪處罰。

2.本案未達到非法轉讓土地使用權罪“情節嚴重”的入罪標準

刑法的謙抑性和最後手段性要求刑罰規制應當控制在維持社會秩序所必須的最小限度之內，在民事責任、行政責任可及的情況下無需動用刑罰手段處理。在我國關於農村宅基地使用權流轉的政策正在逐步放寬的情況下，對於本案這類政策性強，爭議問題複雜，社會各方高度關注的新類型案件，認定犯罪更要十分慎重，應當在窮盡了其他社會管理手段，包括行政、經濟手段仍不能解決問題情況下，纔可考慮刑罰手段的介入。即使動用刑罰手段，也應從嚴掌握。根據《破壞土地資源刑事案件解釋》第1條的規定，非法轉讓土地使用權罪“情節嚴重”的標準是指具有非法轉讓、倒賣基本農田五畝以上、基本農田以外的耕地十畝以上、其他土地二十畝以上、非法獲利五十萬元以上，或者非法轉讓、倒賣土地接近上述數量標準並具有曾因非法轉讓、倒賣土地使用權受過行政處罰、造成嚴重後果等情形。從立法邏輯上講，前述五種入罪情形規定所體現的行爲危害性應當大體相當，即行爲人非法轉讓、土地使用權應達到一定的土地數量、非法獲利達到一定的數額，或者接近上述數量、數額並具有相當程度的惡劣情形。

本案中，被告人王志芳違規轉讓自有宅基地的數量、獲利數額和危害後果均未達到前述《破壞土地資源刑事案件解釋》規定的入罪標準：（1）本案中的涉案宅基地僅有425平米，遠未達到前述“情節嚴重”情形的最低數量標準。（2）王志芳轉讓宅基地和房屋的價格雖然超過了50萬元的非法獲利數額標準，但檢察機關和原審法院在計算非法獲利數額時未扣除王志芳對土地的投入，即整理宅基地所墊的渣土和地基的價值在鑑定時未被剔除，王志芳非法獲利數額是否達到50萬元以上存疑。（3）購買王志芳宅基地的趙龍雖非王志芳所在集體經濟組織成員，但亦系同一個鎮的農民，購買的目的是爲了改善住房條件，購得後也未改作他用，而是將原有房屋拆除後重建，既未改變該項宅基地的性質和土地規劃用途，也未造成土地流失的損害後果。故認定王志芳的行爲屬於非法轉讓土地使用權“情節嚴重”，依據不足。

3.參照最高人民法院關於涉農村宅基地刑事案件的批覆精神，對於轉讓自有宅基地的行爲不宜按犯罪處理

2010年5月，貴州省高級人民法院就有關人員與農民聯合在農村宅基地、責任田上違法建房出售如何適用法律的問題請示最高人民法院。貴州省高級人民法院反映，近年來該省部分地區的城鎮居民在城鄉結合部、城市開發區和“城中村”，採取與有地農民通過“合作建房”“合夥聯營”的方式，在農民所有的宅基地或者部分農用地上，未經批准或者超出批准範圍、面積違法修建住宅樓後出售或者出租。對於上述行爲應如何處理，研究過程中有意見提出可按非法轉讓土地使用權罪定罪處罰。對此，最高人民法院經研究未採納該意見，理由主要是：（1）此類行爲非法轉讓、倒賣、佔用的土地數量一般較小，難以達到《破壞土地資源刑事案件解釋》規定的定罪處罰標準。（2）此類案件屬於新類型案件，案件處理法律、政策性強，涉及利益主體多，爭議問題複雜，社會各方高度關注，暫不宜適用刑罰處理。（3）中央有關文件鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度和農村集體建設用地流轉改革試點。在未有結論的情況下，對此類行爲不能貿然以犯罪處理。（4）從徵求中央有關部門意見的情況來看，多數反饋意見認爲，《土地管理法》《城鄉規劃法》等法律法規對此類行爲分別規定了相應的法律責任，在有關政策出臺前，因按照現有法律法規的有關規定及其精神妥善處理。

綜合以上因素考量，最高人民法院於2010年11月2日作出《關於個人違法建房出售行爲如何適用法律問題的答覆》（法[2010]395號，以下簡稱《答覆》）。《答覆》指出：“在農村宅基地、責任田上違法建房出售如何處理的問題，涉及面廣，法律、政策性強。據瞭解，有關部門正在研究制定政策意見和處理辦法，在相關文件出臺前，不宜以犯罪追究有關人員的刑事責任。……案件處理更應當十分慎重。要積極爭取在黨委統一領導下，有效協調有關方面，切實做好案件處理的善後工作，確保法律效果與社會效果的有機統一。”《答覆》所針對的是在農村宅基地、責任田上違法建房出售如何處理的問題，其主觀惡性和社會危害程度明顯重於本案中農民將自有宅基地和房屋出售給本集體經濟組織以外的其他農民的行爲，根據舉重以明輕的司法原則，對農民轉讓自有宅基地的行爲也不宜按犯罪處理。

綜上，宿州市中級人民法院以原判認定上訴人王志芳轉讓宅基地獲利數額事實不清、證據不足，王志芳轉讓自有宅基地的行爲構成非法轉讓土地使用權罪不當爲由，依法改判其無罪的判決，是適當的。

來源：“說刑品案”公號