《財經》記者 焦建/文 蘇琦/編輯

隨着進入21世紀以來第16個指導三農工作的中央一號文件於2月19日晚間公佈，今年三農改革路線圖已經框定。

在這份文件題爲《中共中央 國務院關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（下稱《意見》）中，包括了決戰決勝脫貧攻堅、保障重要農產品有效供給及拓寬農民增收渠道等八個部分。

在國內外環境的不斷變化中，這一系列與鄉村振興及糧食安全等重點領域有關的內容既包括硬任務，亦提出了新要求。

“今年的文件主題突出‘農業農村優先發展’這一主題，並按優先發展的方針部署了八個方面的工作，這是扭轉我國現代化進程中農業農村發展滯後局面、讓農業農村發展追趕上國家現代化步伐採取的重大舉措，是鄉村振興戰略順利實施的根本保障。只有做到‘四個優先’，農業農村發展才能迎頭趕上。”國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶對《財經》記者解析稱。

硬任務與優先性

因距離中國全面建成小康社會時間節點只有最後兩年，2019年和2020年中國在“三農”領域有不少必須完成的硬任務，《意見》對此進行了細化，併爲確保任務完成而落實了相關政策。

所謂“硬任務”，包括農業農村存在的短板，主要是脫貧攻堅、農村人居環境和公共服務（如教育、醫療、養老等）、保障國家糧食安全、實現農民人均收入比2010年翻一番等。

葉興慶認爲，這些硬任務之所以被認爲是“硬”，主要體現在三個方面：一是“不可或缺性”，脫貧攻堅、改善農村人居環境、保障糧食安全等是全面小康不可或缺的重要方面；二是“緊迫性”，只剩下兩年時間；三是“艱鉅性”。這些問題解決起來需要付出真金白銀，需要真刀真槍地推進。

在保障國家糧食安全方面，葉興慶指出：實施重要農產品保障戰略，既是當前形勢下的重要考慮，也是一項長期舉措。因從當前看，保障重要農產品有效供給，是實現“六穩”的迫切需要。從長遠看，也是保障我國現代化進程順利推進的需要。既要通過深化農業供給側結構性改革，以提高健康、可持續、有競爭力的產能；又要放眼世界，積極利用國外農業資源和農產品市場。

在脫貧攻堅方面，國家統計局2月15日發佈的全國農村貧困監測調查則顯示：按現行國家農村貧困標準測算，2018年末，全國農村貧困人口1660萬人，比上年末減少1386萬人；貧困發生率1.7%，比上年下降1.4個百分點。

“到2020年時如果仍有數量龐大的人口生活水平處在標準線以下，既會影響人民羣衆對全面建成小康社會的滿意度，也會影響國際社會對我國全面建成小康社會的認可度。”葉興慶稱，“在兩年內完成一系列硬任務必須要有攻堅戰的打法。國家要大幅度增加對這些方面的投入；農民的積極性必須調動起來，激發其內生動力；另外，發達地區、有條件的企業，也都有必要充分發揮作用。”

據瞭解，在2018年11月時，財政部爲進一步提高地方預算完整性，加快支出進度，幫助地方提前謀劃和打贏脫貧攻堅戰，已提前下達了全國28個省區市2019年中央財政專項扶貧資金預算909.78億元（約佔2018年中央財政專項扶貧資金1060.95億元的86%）。其中安排資金120億元，繼續重點支持西藏、四川涼山州、雲南怒江州、甘肅臨夏州等深度貧困地區，並將資金分解到具體區、州。

今年的《意見》亦有與之相關的農業農村優先發展的政策安排。“去年（2018）的中央一號文件對堅持農業農村發展提出了原則要求。今年的中央一號文件對落實農業農村優先發展總方針進行了更加細化實化的部署安排，把落實農業農村優先發展同政績考覈聯繫到一起，進一步壓實責任，確保做到能落實、見實效、可考覈。”中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦在接受《人民日報》採訪時稱。

多位三農領域的專家均對《財經》記者表示：堅持農業農村的優先發展，可以被認爲是中國發展戰略的重大調整。在現代化的前半場，農業農村落在了後面；在現代化的後半場，農業農村只有發展得更快，才能與全國同步進入全面小康社會，同步邁向現代化。

“現代化前半程的農業發展有高速增長、增產導向、增長動力（農業生產效率）轉換、市場隔絕四個特徵，進入後半程後，將面臨產能透支、成本倒掛、保護有限等突出問題，農業政策必須從增產導向轉向競爭力導向，從重農業生產到重農業生態，從勞動力單向外流到雙向流動，從重土地的保障功能到重要素功能。”葉興慶稱。

對此，中國將“堅持農業農村優先發展，就要做到在幹部配備上優先考慮、在要素配置上優先滿足、在資金投入上優先保障、在公共服務上優先安排……政府具有決定權的公共資源分配，必須切實向農業農村傾斜……必須轉變政績觀、調整指揮棒，推動各級地方黨委政府把注意力和興奮點轉向農業農村。”《意見》稱。

具體而言，在“人、財、物”方面，《意見》提出中國要完善農業支持保護制度。例如，調整改進“黃箱”政策，擴大“綠箱”政策使用範圍；完善玉米和大豆生產者補貼政策；推進稻穀、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點；擴大農業大災保險試點和“保險+期貨”試點等。

在打通金融服務“三農”各個環節方面，《意見》也提出要建立縣域銀行業金融機構服務“三農”的激勵約束機制；推動農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社逐步迴歸本源；鼓勵銀行業金融機構加大對鄉村振興和脫貧攻堅中長期信貸支持力度等。

此外，韓長賦在前述採訪中還透露稱：地方政府債券資金要安排一定比例用於支持農村人居環境整治、村莊基礎設施建設等重點領域。

農地改革深化新方向

另一項被各方高度關注的“三農”硬任務，是已經進入改革深水區且作爲新一輪農村改革關鍵點之一的農村“三塊”土地制度改革，因其既關係到農業生產及農村新業態的發展，也關係到農民進城及工商資本下鄉，還關係到農村金融等各個方面。

在建立農村集體經營性建設用地入市制度方面，韓長賦近日曾公開表示：下一步要總結改革試點經驗，完善法律法規，推動建立城鄉統一的建設用地市場，加快集體建設用地確權登記頒證，建立土地增值收益分配機制，賦予集體經營性建設用地使用權抵押擔保權能，明確集體經營性建設用地入市規則和監管措施。

在農村其他兩種土地方面，《意見》則指出：保持農村土地承包關係穩定並長久不變，研究出臺配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期後延包的具體辦法，確保政策銜接平穩過渡。完善落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規和政策體系；加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成。穩慎推進農村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內容，完善制度設計。

某相關主管部門的一位相關研究人員對《財經》記者指出，2019年具體將可能包括以下幾個方面的重點項目：按期完成農村集體資產清產覈資，推進農村集體產權制度改革；做好農村承包地確權登記頒證收尾工作；穩慎推進農村宅基地改革。

事實上，農村承包地確權登記頒證工作到2018年底時已基本完成，但作爲“收尾”工作，有些地方的權證尚未發放完畢，還有一些其他的遺留問題等。

另外，在2018年12月29日時，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關於修改農村土地承包法的決定。在落實承包地“三權分置”方面，新修改的農村土地承包法包括一系列內容，其中既明確了承包方承包土地後享有土地承包經營權，亦對保護進城農戶的土地承包經營權的規定也作出了重大修改。

“這次修改農村土地承包法，主要就是爲了將農村土地實行‘三權分置’的制度法制化，以更有效地保障農村集體經濟組織和承包農戶的合法權益，同時也更有利於促進現代農業發展。”全國人大農業與農村委員會辦公室主任對此表示。

如此一來，“承包地三權分置改革已經取得了明顯成效，接下來被寄予厚望的就是近兩年纔開始加速的農村宅基地三權分置改革了。”前述研究人員稱。

作爲強化鄉村振興制度供給的改革舉措之一，宅基地改革在近兩年內不斷出現新突破，並逐步仿照承包地“三權分置”改革的經驗，探索其獨特的所有權、資格權與使用權的“三權分置”新路：

2015年初，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》；2016年9月，原中央全面深化改革領導小組決定將土地徵收制度改革和集體經營性建設用地入市擴大到全部33個試點縣（市、區）；2017年11月，原中央全面深化改革領導小組又決定將宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣（市、區）；2018年12月，全國人大常委會審議關於再次延長授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定草案，擬將農村土地制度三項改革試點法律調整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。

有一部分學者認爲宅基地改革應繼續加速，應“拿出一小部分農村空置的宅基地轉爲城市居住用地，應該賦予農戶對宅基地充分的用益物權，可以長租、流轉、抵押、繼承。”“允許農村進城落戶的人口在全國範圍內出售宅基地的使用權，他的收入可以用於在城市購房的初始資金，同時允許城市人下鄉購買他們宅基地使用權。

但在現實中，因中國目前僅在山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等有限地區對相關領域進行過探索，亦仍存在“範圍比較窄，時間比較短，尚未形成可複製、可推廣的制度經驗，且各有關方面對宅基地所有權、資格權、使用權的權利性質和邊界認識還不一致”等問題，行政主管部門對此的態度仍較爲審慎。

綜合各方信息，宅基地的“三權分置”改革在2019年的重點任務或將包括以下方面：全面開展農村宅基地使用權確權登記頒證；豐富試點內容，探索適度放活宅基地和農民房屋使用權有效途徑；結合發展鄉村旅遊、下鄉返鄉創新創業等，探索盤活利用閒置宅基地和農房、增加農民財產性收入的辦法；另外，各方亦有可能抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見，研究起草農村宅基地使用條例，開展閒置宅基地復墾試點等。

整體而言，農村宅基地改革將繼續秉持“穩慎推進”的思路。

（本文爲《財經》與騰訊新聞獨家合作內容，謝絕轉載）