導 讀
5月10-12日，自然資源部部長陸昊赴浙江省實地調研。同期，國土空間規劃編製重點問題系列研討會在浙江省舉辦，圍繞「如何建立空間規劃體系，創新國土空間規劃編製與實施」、「如何適應國土空間治理和機構改革要求，實現全域全類型國土空間用途管制」等方面進行了廣泛討論。詳情見下文。
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5月12日，由中國土地學會規劃分會組織的國土空間規劃編製重點問題系列研討會第四期在浙江省寧波市舉辦，本期研討會主題為「新時代國土空間規劃用途管制制度」。研討會圍繞「如何建立空間規劃體系，創新國土空間規劃編製與實施」、「如何適應國土空間治理和機構改革要求，實現全域全類型國土空間用途管制」、「如何完善自然資源統一管理的技術支撐體系」進行了研討。土地用途管制制度是目前世界上土地管制制度較為完善的國家廣泛採用的制度之一，具有法律效力和強制性，其根本目的是為了守住資源底線、提高資源配置效率，並實現可持續利用。本期研討會與會領導、專家、學者及試點單位對新時代國土空間規劃及用途管制制度進行了大量的探索與研究，形成了一系列可借鑒、可推廣的好經驗、好做法。
新時代規劃用途管制研究
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浙江省國土資源廳規劃處處長 嚴政嚴政處長結合浙江省實踐探索情況，對構建統一的空間規劃體系、統一的國土空間用途管制制度、完善規劃實施評估和監管機制進行了主題報告。在構建空間規劃體系方面，嚴處建議分為國家、省、市縣、分片（分區）規劃、單元詳細規劃五個層級，其中國家、省級為國土空間規劃，主要對國家和省級重大戰略、基礎設施網路等進行統籌協調，市縣級為總體規劃，主要劃定三類空間和三線，劃定用途分區、建立管制規則、落實控制指標，分片規劃落實控制指標和轉用規則。在用途管制制度方面，一是對於生態紅線保護區、永久基本農田保護區進行重點保護與修復提升，實行正面清單管理和強度控制；二是對於一般農地區和一般生態區，重點進行整治優化，實行負面清單管理和強度控制；對於城鎮、村鎮建設用地區及獨立工礦區，重點進行集聚開發，實行建設用地總面積和開發強度控制。在規劃實施、評估和監管方面，建立空間准入許可、土地用途轉用許可的規劃實施制度，及時對規劃控制指標、空間形態（結構、佈局、效率）等進行評估監管，形成實時更新的國土空間數據，使得空間形態更加優化。
完善國土空間用途管制的重點難點
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中國城市規劃設計研究院規劃研究中心主任 殷會良
殷主任認為完善國土空間用途管制需要建立三個「統一」，統一的規劃編製體系、統一的規劃管控體系和統一基礎支撐體系。
統一的規劃編製體系就是要正確理解「一張藍圖」。藍圖的底線管控是指標和界線，各類規劃都不能逾越空間規劃確定的底線約束和剛性管控的強制性要求，「藍圖」有不同尺度、不同深度、不同領域等多重表達形式，要有長遠謀劃，也要立足實施。同時他指出建立統一的規劃體系面臨的兩大難點：一是已經碎片化的管理現狀能否有一次「重啟」；二是如何豐富非建設空間的規劃內容。統一的管控體系就是要完善「用途管制」和「開發許可」。目前有「三區三線」「三區四線」等界線控制和規劃指標管控等手段，但難點是如何將用途管制擴展到所有的國土空間，如何將開發許可從城鄉建設向「非建設空間」延伸。統一的支撐體系需要建立統一的法律法規、技術標準和行政事權。統一的法律法規要求加強國土空間規劃立法，明確國土空間規劃的編製依據、編製內容，建立覆蓋國土空間的開發與管理保護手段和管理程序；統一的技術標準，需要儘快確定統一的各部門公認的底圖和技術標準；統一的行政事權就是抓緊解決機構調整後的審批事項問題，如管理事權的劃分、審批環節在部門間的合理切分、上下級之間如何分權等等。
完善規劃用地分類標準，支撐自然資源統一管理
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中國土地勘測規劃設計院規劃所副所長、研究員 田志強目前我國存在土地、城鄉、地理國情普查、林業、海洋等多個分類標準，但存在標準之間銜接性差，應用範圍有侷限，不被其他部門認可等問題。在生態文明建設、自然資源統一管理、全域全類型用途管制要求下，亟需建立一套統一的規劃分類標準。田所長提出「繼承、銜接和創新」的完善規劃用地指標體系的總體思路。繼承要求規劃分類體系立足已有分類的優點，充分與土地、建設、林業等現有的相關國家或行業標準對接；銜接要求規劃分類體系立足於現狀進行調查，以適應國土空間精細化管理；創新是要適應全域全類型用途管控要求，構建涵蓋耕地、林地、草地、濕地等全部自然資源類型、適應新產業新業態、陸海統籌等要求的規劃用地分類。在全域全類型土地規劃用途管控探索中，他提出建立宏觀、中觀、微觀三個層面的管控體系。宏觀上從指標、政策方面對鄉村、城鎮和生態空間進行管控；中觀層面運用功能、用途對全域全要素進行用途管控分區；微觀層面通過結構、數量對規劃用途進行管控。同時提出建立全域全類型土地規劃用途管控的具體路徑包括兩方面：一是單級土地用途管制分區向多級用途管制分區轉變，體現管制方式自上而下和自下而上相結合的思路；二是建立剛性與彈性並重的用途管制規則。
國家公園建設與國土空間規劃管理淺談
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國家林業和草原局野生動植物保護與自然保護區管理司、國家公園辦公室處長 張雲毅張處長指出國家公園是地理空間（邊界）清楚、自然資源資產產權清晰、管理機構職能統一、用途管制更科學更嚴格，土地國有（為主）的重要自然生態空間區域。國家公園的空間規劃用途管制可以概括為保護嚴格、空間獨立、管理統一幾方面。具體包括：一是國家公園是我國自然保護地最重要的類型之一，屬於全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，納入全國生態保護紅線管控範圍，實行最嚴格的保護；二是國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等所有自然生態空間統一進行確權登記；三是嚴格規劃建設管控，除不損害生態系統的原住民生產生活設施改造和自然風光、科研、教育、旅遊外，禁止其他開發建設活動；四是國家公園建立統一的管理機構後，在相關區域內一律不再保留或設立其他自然保護地類型。同時，國家公園構建了國家與地方協同管理機制，合理劃分了中央和地方事權。
基於陸海統籌的深圳國土空間規劃管理思考
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深圳市規劃國土委（深圳市海洋局）主任（局長） 王幼鵬王主任指出深圳市38年的高快速發展是一個不斷親海、近海、向海的發展過程，但在向海發展中存在重陸輕海、海陸統籌發展意識不強等問題。隨著愈加重視陸海統籌發展，深圳從「戰略規劃、專項規劃、法規制度」三個層面開展了一系列陸海統籌的實踐探索。在圍填海方面，將生態文明理念貫穿圍填海項目管理全過程，從用途、成本、程序、使用等方面，嚴格管控圍填海；強化規劃銜接，將圍填海形成的土地納入陸域空間管理，狠抓陸海空間精細化管控；創新出讓方式，實行海域招拍掛、分類完善用地手續、銜接產權證書換髮等方式實現陸海產權無縫轉換。
在海岸帶管理方面，首先嚴格底線防護，通過河道、近岸濕地生態通廊聯絡陸海生態空間，構築全域生態格局；其次，通過主體功能區劃，將陸域、岸線、海域分頭管理轉向岸帶統籌管理，統籌配置產業用地、公共空間、配套設施、交通設施等要素，實現岸帶統籌協調；第三，基於海岸帶生態安全及親海訴求，加強建設管控，縫合陸海公共空間；第四，劃定單元，探索編製陸海一體的空間詳細規劃，層層推進陸海統籌。
海南「多規合一」背景下的放管服審批制度改革
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海南省規劃委員會規劃管理處處長 吳剛海南省按照全省一體「一盤棋」的思路，統籌整合主體功能區規劃、生態保護紅線規劃、城鎮體系規劃、土地利用總體規劃、林地保護利用規劃、海洋功能區劃等六類空間性規劃，編製了《海南省總體規劃（空間類2015-2030）》，並於2017年11月經國務院批准實施。同時海南省建立了省和市縣聯動的空間規劃管理體制，明確了省和市縣總體規劃的法律地位，初步建成了信息平臺應用系統，目前正在試點園區推進極簡審批制度改革。吳處長總結了改革中存在的幾個問題，包括統一的空間規劃法規體系尚未建立；用地分類技術標準不統一；規劃管理的信息技術手段尚未普及；線性基礎設施等項目存在較大不確定性；涉及建設項目的審批程序及評估、評審事項較多。這些問題也是國土空間規劃用途管制制度探索研究中的重點難點問題。接下來海南將在以下幾方面進行深入探索，解決改革中存在問題，也為國土空間規劃及用途管制制度建設先試先行、積累經驗。一是儘快制定出臺空間規劃法，包括規劃體系及實施管理要求、用途管制措施、審批流程等等方面；二是統一規劃編製及用地分類技術標準，妥善協調銜接好與現狀用地分類標準的關係，結合「多規合一」信息綜合管理平臺應用，推動規劃編製和實施管理工作規範化、制度化、標準化；三是充分利用信息技術手段，推動建設項目全數字化報批，推廣建設項目並聯審批，實現規劃管理現代化；四是通過編製專項規劃落實線性項目；五是以片區控規評估評審取代單個項目評估評審，各部門深度參與控制性詳細規劃編製工作。
新時期空間規劃管控的浙江探索與思考
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浙江省城鄉規劃研究院副總規劃師 丁元
丁元副總規劃師重點對縣市域總體規劃領域的空間管控進行了論述，對縣市總體規劃的編製方法、編製內容、工作安排等方面做出的創新進行了介紹。他指出，縣市域總體規劃的核心是全域統籌和空間管控，已經具備了目前空間規劃的雛形，並區別於原有城市總體規劃。他也梳理了縣市域總體規劃在空間管控方面存在的主要問題，包括現狀摸底不清、規劃落地不準、信息化建設整體滯後，戰略導向目標在空間上無法傳導落實，空間管控分區與用途管制分區內在的邏輯關聯沒有釐清，試點規劃成果與目前的城鄉規劃之間仍需不斷磨合，規劃管控層級的剛性傳導渠道不暢等。
目前城市化正從原先保障資源供給的理念轉向注重資源保護、品質提升的理念，丁元副總規劃師認為在這種趨勢下，規劃與用途管制應遵循以下兩個原則：一是事權分級原則，明確國家和省、地方政府的事權，其中國家或省級政府事權，主要落實國家（省）戰略、協調跨轄區事項、保護戰略性資源、落實重大工程等。地方政府的事權體現為城市公共服務供給和資源環境保護；二是剛彈結合的原則，通過劃邊界、落坐標型空間管控方式落實一類強制性內容，此類型剛性最強，對應事權層級最高，如生態紅線、永久基本農田保護線、綠線、藍線、紫線等。通過定規模、走向、結構型空間管控方式落實二類強制性內容，剛性強度次之，如城市用地邊界、黃線、道路紅線等。通過定原則定時序型空間管控方式預留一定的彈性空間。來源：舜土規劃︱編輯：王艷陽、林冬娜、鄧小雲
原文鏈接：【國地資訊】公眾號（ID:guodizixun）【資訊】新時代國土空間規劃及用途管制制度探索與研究
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5月12日，由中國土地學會規劃分會組織的國土空間規劃編製重點問題系列研討會第四期在浙江省寧波市舉辦，本期研討會主題為「新時代國土空間規劃用途管制制度」。研討會圍繞「如何建立空間規劃體系，創新國土空間規劃編製與實施」、「如何適應國土空間治理和機構改革要求，實現全域全類型國土空間用途管制」、「如何完善自然資源統一管理的技術支撐體系」進行了研討。土地用途管制制度是目前世界上土地管制制度較為完善的國家廣泛採用的制度之一，具有法律效力和強制性，其根本目的是為了守住資源底線、提高資源配置效率，並實現可持續利用。本期研討會與會領導、專家、學者及試點單位對新時代國土空間規劃及用途管制制度進行了大量的探索與研究，形成了一系列可借鑒、可推廣的好經驗、好做法。
