香港規劃是最好的規劃嗎？（二）
香港規劃是最好的規劃嗎？（二）
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單一的策略
新城建設絕不是簡單地把社會住宅集合在一起。香港公屋策略從本質上看，一直都停留在社會住宅特性階段，初期還較強調其自給自足的經濟特性，到了中後期，這一策略輕易偏離，造成亞洲地區新城罕見的社會問題個案。與此同時，想通過高質量新城串聯區域聯動走廊，實現挖掘科技創新潛力、吸引青年高素質人口等複合性價值，卻遠遠沒有得到挖掘。
棲身之所——社會住宅政策的載體
無法確定香港的公屋政策是不是在效仿新加坡，但兩者的相似性是大家有目共睹的。儘管它本身有一個更好的老師——英國本土新城建設。
50年代迎來了歐洲現代主義新城建設的第一個高峰。二戰歸來的人口和嬰兒潮都造成了持續二十年的人口壓力。以倫敦為首的工業大都市早就臭名昭著，借著各大都市被破壞、亟需重建的機會，英國新城進入了第一個高峰（1947-1950年）。倫敦、曼徹斯特、格拉斯哥的工業企業和數十萬名工業人口一起遷到了遠離都市的田園新城。疏解都市、提供產業工人可支付的住宅是新城的首要職責。直到最後一批新城啟動（1967-1968年），英國基本結束了這一規劃階段。1991年28個新城共計容納225萬民眾，創造111萬就業崗位。
香港人口的暴漲高峰同樣也是50年代，人口從1945年的75萬增長到1950年的220萬。而直到1953年石硤尾木屋大火導致5萬災民無家可歸，香港政府才被迫興建第一代社會住宅石硤尾邨，總量只有9200套，並且主要用來安置災區人口。
1950-1970年，由於國內的動蕩局面，又有180萬新增人口湧入香港。一方面受到國內文革影響，另一方面新加坡社會住宅起到了初見成效的示範作用，1973年港英當局決定正式推出「10年建屋計劃」，實現80年代為180萬人提供住房的目標。香港將新城規劃作為大規模提供社會住宅的解決方案，就此拉開序幕。
隨後香港一共發展了九個新市鎮。「30年前新市鎮起步之初，香港的總人口是400萬出頭，如今是670來萬，30年間香港新增了260萬人口。而新市鎮所在地區的居民由30年前的50萬，增加到現在的300萬出頭，差不多也增加了大約260萬。30年間香港的新增人口，並沒有增加原有市區的稠密度，而全都被不斷興建的新市鎮「消化」了【13】。
雖然和英國新城建設的政策發展階段有明顯的時間差，但紓解中心城市，或更準確一點說，香港政府已經實現這一目標：構建中心城市周邊的蓄洪區。在新市鎮中，公營房屋和香港房地產商自行開發的私人樓宇的比例一般為6：4，部分新市鎮差不多是一半對一半。這基本上也是歐洲新城規劃社會穩定的安全線。香港新城用最大比例容納了這一職能。新加坡的社會住宅基本從50%起，甚至可達70%，因為是以自有住宅為主體，這就大幅提高了社會穩定性。
經濟命脈——產業格局+區域格局的載體
50年代，歐洲新城為製造業提供了重要新興空間。第一批英國新城嚴格要求新城人口必須是企業職工家庭，這一方面體現出倫敦都市擺脫工業的迫切，一方面也意圖形成本地人口和就業100%綁定。
這一設定顯然是不現實的（目前倫敦周邊前新城與中心區之間的通勤率保持在50%左右）。60年代末，歐洲第二代卧城短暫脫離了這一方向，但社會問題頻發。那些事兒很有趣，我們單獨找機會再聊。
70年代中期，歐洲第三代新城發現了新城的重大可能性，就是科學城。典型例子有瑞典的KISTA，法國的Marne-la-Vallee和英國倫敦的Milton Keynes。呼吸暢快的自然綠地環境、方便的車行交通、高品質的居住地產與公共服務——高科技產業與從業群體的居住訴求和新城形成完美契合。即使歐洲人口增長階段結束，仍堅持創造新城的核心原因之一就是為了構建對這一群體的磁力。
此外，區域格局——重要廊道——引擎節點是第三代新城規劃的重要推動背景。這種區域格局有些是在大都市內部結構基礎上構建的，比如巴黎新城，想要打造核心區南北兩側的都市走廊。第四代新城則進一步推向區域性聯動，有丹麥哥本哈根與瑞典馬爾默聯合發展的厄勒海峽區域聯動項目，其中三大旗艦工程包括跨海大橋、國際機場改造和新城Oerestad。新城Oerestad藉此區域背景布局了丹麥國家廣播公司、斯堪的納維亞最大的展覽與會議中心Bella Center等重大項目。
從70年代開始，香港著手興建第一代新市鎮：荃灣、沙田和屯門。
香港特區政府房屋及規劃地政局副秘書長曹萬泰說：「從設計理念來講，新市鎮一起步，就強調均衡發展、自給自足，不僅為居民提供足夠的居住設施、商業設施和康樂設施，而且還能為居民創造就業機會。簡單而言，這裡的居民根本不需要離開新市鎮。」
中小型的工業廠房主要集中在新市鎮的火炭區，全港大型醫院「韋爾斯親王醫院「、香港中文大學都坐落在新市鎮。
到了70年代末，港英當局把「新市鎮」思路擴展到元朗、粉嶺/上水、大埔，第二代新市鎮發展起來了。和第一代一樣，強調均衡發展，希望在區內解決居民的就業問題，所以保留有工業土地。大埔有香港第一個工業村，元朗有兩個大型的工業區。
第三代新城（80年代中葉開始建設）不再刻意強調自給自足。
規劃局認為「前兩代的發展經驗顯示，新市鎮內的工業區並不能滿足區內居民的就業需要，不少人仍然每日奔波於途－住在新市鎮、掙錢在港九」 【14】。將軍澳工業區根據香港的整體產業背景布局了高科技產業。東涌緊鄰機場，形成了機場新城的職能方向。1980年香港政府規劃的新城天水圍因此成了唯一一個沒有產業的新城。
高強度的第二代新城曾在歐洲引起嚴重的社會問題，被大量拆除。相反，在亞洲，這一模式卻普遍沿用至今。通常認為，亞洲的傳統人口密度背景和社交模式對此有更好的適應性。
但是天水圍就是這幾乎唯一的特例。30萬人口偏處一隅，近10萬沒有經濟能力，31.5%的人口是在中國大陸出生的新移民——低技能社會弱勢人口集聚，本身就業空間基本空白，單一的交通方式與相對高昂的交通成本（比較理想的新城通勤方式是車行交通和軌道交通的聯合布局，但在香港後者有多種通行限制，香港每一千個人中只有61輛私有車輛），即使想去市中心從事廉價勞動力的服務業也有困難。
有意思的是，香港地產界有所謂的「凶宅榜」，天水圍不幸排名第一，社會問題頻發。但這兒成了許鞍華（遼寧鞍山人，香港女性電影導演、監製、編劇）顯身手的「」舞台，她先後拍攝了「天水圍的日與夜」和「天水圍的夜與霧」，分別揭示了天水圍多起合家燒炭、跳樓、互殘、自殺的系列案件。
事實上這一情況有一定的普遍性。香港製造業從80年代開始向內地廣泛轉移，元朗等地的工業村，出現了大面積空置現象。製造業人口向低端服務業轉移，只是因為距離中心城市更近，人口基數較大，本身服務業有一定空間而相對順利過渡。
1967年香港製造業有324萬就業崗位，2007年降到了109萬；同時期的金融業、地產業大幅度上升，尤其地產業同期內從8.4萬增到104萬——香港產業結構對地產業的依賴可見一斑。到如今，香港都市區仍佔據286萬就業崗位（76%），非都市區只有89.5萬（24%）。
講到香港新城的布局方式，從中心城市向外輻射，先開闢山地，再改造小型村鎮（以大埔新市鎮為例，30年前只有2.5萬多居民，如今超過了29萬），第三期規劃使用填埋用地；鐵路布局和可用地是新城選址的基本要素。
這一布局中基本顯示不出區域之間的聯繫。粉嶺／上水新城雖與深圳緊密相鄰，無論是產業、科技，還是特殊人居，都沒有形成規劃層面的聯動意圖。新城僅僅是都市中心區的網路末端，公共交通構成絕對指向的聯繫主流（90%）。這造成一旦本身產業外流，都市中心大船掉頭，新城產業即空虛化，自身難以利用區域資源多向吸引科技產業、服務業、文化業來進行補充。
此外，結構和交通的單一模式也造成鄉村地帶（脫離城市主要空間）的吸引力不高，無法形成歐洲城鄉均衡的房地產市場。鄉村地價迅速下降，大量房屋5-6萬/平米，新界區的村屋還有每平米3-4萬港幣的房子。
像香港這樣的都市，單一依靠金融和商業服務作為其命脈，確實是埋下了階層分化的基礎。著名經典影片《香港製造》（1997）就講述了幾名問題少年在公屋長大、讀書不成、幾段慘烈而失敗的青春故事。
電影中有兩個核心場景：墓碑群中奔跑、嬉戲、呼喊的邊緣青年們；香港人熟悉的公屋場景——不僅有雜亂的老屋邨，還有更具特色的深具80、90年代特徵的井字型屋邨。那空曠的螺旋樓梯，狹長且黑暗的走廊，尚清潔卻毫無人氣。
「六七十年代香港經濟起飛時，公共屋邨讓「自強改變命運」的觀念根植於那一代人身上，艱苦的成長環境反促使他們努力生活和工作，整個社會帶有種無形的向前推動力量；九十年代屋邨，卻聚居了日夜碌碌無為的失落青年，他們潦倒墮落，前途灰暗，整座屋邨瀰漫不安、焦躁，就像即將回歸前香港的一個縮影，很多市民都對前景充滿了焦慮」【15】。
直到出台香港2030+策略（2017）前後，才旗幟鮮明地提出「調整產業結構與模式」，並明確提出了與深圳、珠海對接發展廊道，未來兩個新都會與新界北平衡性新市鎮的建設。與珠江三角洲其他城市的對接，終於在城市發展規劃格局中得到了明確落實。
2017年初，香港政府頒布《施政報告》，宣布當局會投放一百八十億元完善創科生態產業系統，推動本港「再工業化」。在此之前的兩個星期，香港政府還正式公布了在河套發展港深創新工業園。這個從2000年就開始研究，但一直因為各種原因拖延不前的重大項目【16】。
新城建設和產業騰飛是70年代新加坡並行的國家政策。在很大意義上，新城成為產業區的配套，源源不斷地提供有效勞動力。全島新城布局構建轉化為產業布局和外部空間戰略布局。
新城布局初期呈現出明顯的三條軸線：與西側港口、東側機場和北側與馬來西亞柔佛都市區區域性廊道的聯動。軌道交通為主體廊道，各功能板塊工業和居住職能的混合布局。
在各個階段，新加坡一直把製造業當作其命脈之一，只是不斷進行高科技化的推動。如今新加坡本地居民的就業崗位總量（214萬）中，製造業相關有39萬，加上42.8萬專業技術人才，佔總量的38%，對社會階層的健康構成很有益處。
以新城宏茂橋（AngMoKio）為例：圍繞中心，周邊第一圈層是高級學校與開放空間；第二圈層是居住設施與基礎學校、小型綠地；第三圈層是多個工業園區。這一模式到如今仍是新建新城的基本模式。最新推動的裕廊湖科技新城區也是沿用這一模式。
縱觀各代新城，工業比例持續性達到17-20%，基本可以達到57-138公頃，符合小型工業園區到中型工業園區的規模。
1980年大運量快速交通運輸（MRT）調查小組發表了一份研究報告，質疑新加坡政府對中心城區就業前景的樂觀猜測以及鼓勵就業崗位繼續向中心城區集中的相關政策。認為這會「增加政府提供交通運輸服務的成本和難度，延長人們上下班的通勤時間，降低城市整體的工作效率，有損於中心城區的吸引力和適宜居住的程度」。 因而建議政府抓住時機鼓勵各種類型就業崗位向外疏散【17】。
在這種背景下，新加坡新城和香港一樣，把軌道交通當作新城建設與通勤的首要前提，公共交通出行佔65%左右，但新區中對私人車行交通給出了更寬泛的限制（都市區依然控制非常嚴格），成為中產階級就業休閑的合理選擇。即使在公屋中也可以看到井然有序的停車樓和地面車位，中心區布局Park&Ride換乘設施，鼓勵公屋居者換乘軌道交通進入市區。這種景象在寸土寸金的香港公屋中是完全不敢想的。
今天新加坡東西兩側的港口和機場，昔日的兩個大型綜合新城裕廊（JURONG LAKE DISTRICT）和TAMPINES，構成區域副中心。
近期又在北側（與馬來西亞合作邊界處）規划了兩處新的區域副中心WOODLANDS REGIONAL CENTRE和SELETAR。主中心興建了世界最大的商務新城之一，MARINA BAY，推行金融總部、文化旅遊產業。
新加坡2030白皮書中，進一步提出「全島工作崗位布局策略」：商務辦公產業（藍色）集中在中心區及三個主要副中心，工商業園區（桔色）布局則遍布全局【18】。
90年代，新加坡介入蘇州工業園區等系列中國重大新區，與印度尼西亞合作開發了民丹島度假勝地。以及在與馬來西亞、越南的系列合作項目開發之中，呈現出了強烈的進取型發展戰略。在這個過程中，新城呈現出了強有力的平台特性。推行產業衍生的同時，更是在推動一個管理模式、社會生活模式、經濟文化模式的輸出。
人居理想——新城新生活
把田園城市作為一種新的生活模式，是新城建設之初一個很重要的題目。是以新城建設密度/品質與舊有的都市區有意識構造出的差異性品質。這保障了英國新城雖然離母城較遠，但那裡綠化優美，運動、娛樂設施豐富，對工商企業和高科技公司都構成了長久的吸引力。
香港新城建設若從城市設計的角度來講，只能算一個差強人意的回應。所有的新城都位於山海之間、河床沿線（圍海造田的結果），就其形態而言，我們難以稱它為「水泥森林」。因為森林有基本的參差錯落——香港都市區就帶一點兒這種工業粗野之美。香港的新城建築完全是模子里鑄出來的標準工業製品。
建築、環境、基礎設施品質大大彌補了這一缺陷。香港新城的建設質量相當優良，即使在社會問題叢生的天水圍，它的建築質量和物業管理恐怕也會讓北京的「天通苑」汗顏。公共管理清晰，完全可以比得上私人樓宇。建築之間的空間被公共設施緊湊利用。地鐵站點與購物中心的良好銜接，雖然後者讓新城變得強烈商業化，然而也是相對高品質的服務環境。
新城的強度雖然較高，但是生態可持續發展領域的標準極高。
香港房屋署每年都會編撰可持續發展報告，其中2013/14年度報告稱：前元朗邨、前凹頭及東涌第56區發展項目取得綠建環評1.2版的「暫定鉑金」評級，而大本型和啟晴邨發展項目則取得綠建環評4/04版的「鉑金」評級。此外，啟晴邨及前元朗邨發展項目亦獲得中國綠色建築評價標識最高(三星)評級。全部13宗設計元素採用「碳排放量估算」方法。多個項目裝設接駁電網的太陽能光伏發電系統【19】。
新加坡組屋因為整體強度較低，城市空間相對有著更加參差的變化。針對個體建築來說，早期的建築比較粗糙，大量的廊式住宅、底層架空、供公共活動使用，形態上非常接近歐洲六十年代的問題住區，也沒有強大保安管理；但作為自有性住宅社區，治安效果也很好。
值得一提的是其產品的多樣化。新加坡總居住單元137萬，73.3%是政府建設組屋，20.4%是私人建設的公寓住宅，5.4%是私人別墅地產（7.4萬）。在大量新加坡新城中，低密度地產是重要組成部分，與高強度地產共享地鐵站、公共服務中心，成為各個新城的高品質居住配套。新加坡一直非常致力於打造世界級國際環境。新加坡總理李顯龍曾指出：「如今人才要到任何一個國家居住、工作都不成問題，因此，如何創造吸引國外人才的環境，更為重要。」新加坡住宅的多樣化選擇，對它成為國際企業亞洲總部的駐地功不可沒。
碧山新城以軌道交通與綜合服務為中心（深藍），西側為低密度私人住區，東側為高密度公共住屋
在基本滿足住宅需求後，新加坡後期的住宅與公共設施彰顯更強的個性。
近年來頻頻出現大量獲獎的著名作品，前面提及的達士嶺摩天組屋曾獲2010 Best Tall Building (Asia and Australasia) award，Pungol新城公園獲得2012年WAF世界最佳景觀設計獎。即使是圖書館等小型公共建築，也具有優良的品質。這些文化的局部標記，對整體社區的識別性（IDENTITY）的構建，顯然有著正能量的積極意義。
新血人口——新城的終極目標
90年代後，歐洲的新城建設還在廣泛繼續，甚至很多中小城市也致力於建設融合服務業崗位的高品質人居新城，它的目標就是吸引青年家庭、創新人才，保障勞動生產率。引入青年中產階層、創新型人口作為新血，是歐洲都市不遺餘力繼續創造新城的第二個核心原因。
新加坡的新城建設還遠遠沒有停止。
《新加坡2030人口白皮書》中計劃人口總量提升30%，為此至2030年將提供70萬套新公共住宅，通過舊城鎮加密與新城鎮予以解決。包括Tengah New Town（2016年新建，而仍保持70%的公共住屋比例），利用工業改造建設的科技新區Tengah New Town【20】。這一舉措的核心背景是新加坡政府堅持吸引外部人才補充獅城經濟活力的長期政策。這一政策的具體內容就不在這裡贅述了，新加坡精細的人才策略堪稱是教科書式的範本。
1991-2001年，這十年正是香港發生巨變的階段：人口增長了約100萬總量；至2011年這一數字下降到37萬。
香港近年來的人口政策一直是曖昧不清的。一方面也有人口引入政策。
2003-2013年，有超過8萬8千位人才和專才根據「一般就業政策」、「輸入內地人才計劃」在港工作，約佔全港勞動人口的2.5%。「優秀人才入境計劃」從2006年開始推行，但到2013年獲分配名額數目只有2724【22】。
香港政府人口政策文件承認：單程證人士才是人口增長主要來源，這一數字從2003年到2013年保持每年5萬左右，這50萬人口是這10年期間增加的基本總量。單程證計劃的目的是讓分隔中港兩地的家庭在港團聚，決定了這一人口的基本面。在這一政策背景下，香港新城成為新移民的首選，新城本身的潛在問題被無形放大。 「天水圍的夜與霧」就描述了這一社群面臨的問題。
香港地產價格和租金水平，不但對於本地居民、甚至對於跨國企業管理人員，都是難以負擔的。對於產業創業者、有幼兒的年輕家庭而言，這裡並不是一個成長友善的久居之地。
拿金融創新人才舉例，這是全球薪金水平最高的產業門類之一。一直以來香港的吸引力和新加坡相比明顯有所不足，包括國際學校學位不足、住屋成本不菲、辦公室租金高昂，娛樂休閑設施有限以及空氣污染等問題7。2016年全球金融中心指數（GFCI）新加坡超越了香港，成為全球排名第三的金融中心，香港全球排名跌到第四位。
同樣反映問題的是科技創新人才。根據《Global Innovation Index 2016》報告，香港GII總排名由2013年的第7位降至2016年的第14位 。科技研發投入不足是一個層級；製造業向內地萎縮，造成香港應用研究缺乏實體經濟支撐是第二個層級；科技創新發展環境欠缺、科技創新人才缺乏是第三個層級。在這一領域，新加坡成為香港最好的對比，其基礎研究、應用研究、產業應用的綜合體系，使科技創新成為產業經濟發展的重大助力。
中國在早期短暫地向香港學習城市建設策略後（例如深圳羅湖中心區的形態），迅速轉向了新加坡。除了蘇州工業園區的有效經驗之外，對於人居質量的渴求，並認同高水平人居質量對於外部企業、投資的吸引力，是重要的決策背景。
結語：變還是不變？
香港研究中，常常出現一個關鍵詞「失去的十年」。
在過去的15年中，大陸的巨變，似乎未能給主要的融資通道、核心性的國際門戶香港帶來經濟層級/區域影響力的進一步躍升。這引出一個問題：在巨變的區域環境中，香港以靜制動的「積極不干預」原則是否還是萬應真理。今天，新加坡的經濟指標已經全面逼近甚至超過香港。一些重大產業，例如金融、物流、港口、總部駐留都有明顯的競爭態勢。在這裡推薦一本張玉閣的《十字路口的香港經濟》，作者對香港和新加坡在各項產業方面的差異，有非常有深度的見解。
在席捲全球的經濟轉型中，有一個顯著的特點：政府所起的獨特作用。
不論是經濟全球化過程中促使貿易夥伴及一部開放市場，還是帶動只是經濟崛起的科技教育發展，各個城市政府都充當了推動角色。新自由主義經濟盛行的歐洲，城市政府也大規模推動新城建設，以行政收入、共有土地構建特定產業與人居的引力平台，可見一斑。
香港一直以來執行的「自由經濟」政策一直被認為是其核心價值。
在香港高度開放的經濟體里，運用貨幣政策和財政政策推動經濟增長的作用已經非常有限，如何集中加強經濟的綜合競爭力？香港1998年直接介入股市，擊退索羅斯的時候，著名經濟學家「利伯維爾場」守護者Friedmann憤怒譴責 「香港搞錯了」。這一原則似乎也曾合理調節？
香港新一任特首林鄭月娥在2017/10的施政報告中提出：香港政府未來不僅要成為監管者和服務的提供者，還要成為香港發展有效的推動者。香港正在主動性拓展與內地對接的系列基礎設施與重大項目，以及與國際貿易夥伴的主動性洽談【23】。
香港未來的規劃，想必會成為更好的規劃。如果能夠兼顧國際性品質與本土訴求；兼顧清晰的準則與合理的彈性；兼顧區域視野代表的長遠性利益，與現實性社會癥結的有效回應。
數據資料來源：
[13]香港新市鎮建設系列報道：人民網駐港記者（吳長生、陳少波、劉光金、王堯）採訪香港特區政府房屋及規劃地政局副秘書長曹萬泰，2002 http://www.people.com.cn
[14]香港新市鎮建設系列報道：人民網駐港記者（吳長生、陳少波、劉光金、王堯）採訪香港特區政府房屋及規劃地政局副秘書長曹萬泰，2002 http://www.people.com.cn
[15]田中小百合：生活——陳果的香港輓歌，2014 http://www.inmediahk.net
[16]http://orientaldaily.on.cc/
[17]王才強：新加坡的居住模式：可動性管理
[18]https://sunrise.ura.gov.sg
[19]2013/14可持續發展報告（繼往開來：堅守可持續發展信念），http://www.housingauthority.gov.hk
[20]http://sbr.com.sg/residential-property/in-focus/in-case-youve-missed-it-heres-summary-land-use-plan
[21]新加坡建設局國際開發署許麟濟高級署長：新加坡城市發展進程——花園城市至田園城市，2016 https://www.bca.gov.sg
[22]香港特別行政區政府新聞處：人口政策策略與措施，2015
[23]林鄭月娥：接力互通優勢，助推香港發展，財經2018/04，p9
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