戰後美國政治制度的演變
戰後美國政治制度的演變
李存訓
美國是世界上實行「三權分立」和「相互制約、相互均衡」比較典型的資產階級國家。美利堅合眾國憲法第１條把立法權賦予由參議院與眾議院組成的合眾國國會，第２條把行政權授予合眾國總統，第３條把司法權授予聯邦最高法院及其下屬各級法院。美國的國會、總統和最高法院各自經過獨立的程序產生，立法、行政和司法三大部門在形式上是平等的，相互分立，相互制約，使權力不致集中在政府的任何一個部門，各州也以同樣方式劃分其權力。但是，隨著美國經濟的發展，特別是美國由一般壟斷資本主義過渡到國家壟斷資本主義，社會、經濟和政治問題更加複雜，以嚴格的「三權分立」、「相互制衡」為基礎的整個美國政治體制無法適應形勢變化的需要。於是「三權分立」的政治體制逐漸發生變形，即在保持三權相互分立、平行和獨立的基本結構的同時，總統逐漸成為聯邦政府的權力中心，明顯地取得對另外兩個部門的優先地位。最近３０年來，最高法院積極行使司法審查權，在解決重大社會問題和政治問題上起了重要作用。美國的立法機構經過多次改組，使國會委員會制度日趨現代化，國會工作人員專業化。聯邦政府的集權到６０年代中期以後發展到頂峯，而聯邦過分集權的弊病癒來愈明顯。美國的政黨制度有走向衰落的趨勢，而利益集團在美國政體的運轉中則成為一支影響巨大的力量。本文試圖就戰後美國國家壟斷資本主義迅速發展，美國成為頭號資本主義強國和西方世界霸主的過程，來探討一下作為上層建築的美國政治制度隨之發生了哪些新的變化。
現代美國總統權力的進一步擴大和戰爭權力法
現代美國總統既是國家元首又是政府首腦，也是軍隊的總司令。實際上，美國總統兼有日本的天皇和首相、英國的國王和首相、法國的總統和總理所具有的許可權和責任。另外，總統還享有立法創議權和對國會通過的法案行使否決的許可權，繼富蘭克林·羅斯福之後，戰後美國總統在行政、立法、經濟、軍事、外交方面的權力和影響進一步擴大，儼然成為所謂「帝王般總統」。
總統行政權力的擴大首先表現為聯邦官僚機構的擴大。現在美國政府一共有１３個內閣級的部和數百個署和局，其中國防部、住房和城市發展部、交通運輸部、教育部、衛生和公眾服務部都是第二次世界大戰後新設的。１９３９年聯邦政府行政部門文職僱員只有９３．６萬人，戰後一直保持在２００萬以上，１９７０年超過２９４萬，比１９３９年增長兩倍以上。〔1〕
原來美國並無總統辦事機構。歷屆總統主要依靠他們的各部部長推動行政工作和提供意見。羅斯福總統執政期間，為了應付日益龐雜的國內事務和國際危機，１９３９年獲國會同意，正式設立總統辦事機構，以協助總統履行義務。當初只有五個單位。戰後總統辦事機構不斷擴大，現在已經有行政管理和預算局、白宮辦公廳、國家安全委員會、經濟顧問委員會、國內事務委員會、緊急戰備局、國家航空和空間委員會等１０幾個機構。１９５５年，總統辦事機構共有常設職位１４０３個，到１９７３年達２２０６個。白宮辦公廳在１９３９年只有領全薪職員４５人，加上借調人員共１５７人；到７０年代末，則一直保持在５００人以上。〔2〕
總統辦事機構的建立和擴大，不僅給總統提供了一個直接為他服務的處理日常工作的辦公機構，而且給總統提供了一個陣容強大的高級的參謀集團。總統國家安全事務助理是美國總統制訂外交、軍事戰略政策的主要顧問，協調美國龐大的各種情報機構。總統國內事務助理是國內事務委員會的實際負責人，總統經濟事務助理是國際經濟政策委員會的實際負責人。由總統助理和顧問構成白宮辦公廳的主要人員，大多數是總統的幕僚和親信。他們與總統接觸頻繁，對總統個人忠心耿耿。這些人由總統自由任命，無需參議院同意（行政管理和預算局長除外）。他們所做的工作完全取決於總統的當前需要、行動和目標，是總統的一個強而有力的後盾。正是這些「既不是選舉出來又未經過批准的無名助手」，對外交和國內政策作出重要決定」。〔3〕正是通過他們把政府各部門各專業機構決定政策的功能協調起來，在這個過程中把總統的觀點施加給整個行政部門，從而使總統的權力更加高度集中。
總統行政權力擴大的另一種表現，是聯邦政府對經濟生活的直接幹預。戰後美國歷屆政府，無論是民主黨政府或是共和黨政府，不僅繼承了羅斯福新政的改革措施，而且擴大了國家幹預經濟生活的規模和內容，並使國家幹預經濟生活由戰前的針對嚴重經濟危機和世界大戰這種特殊條件下採用的非常手段，轉變為經常性的制度，成了資本主義再生產全部機制中不可分割的一個組成部分。特別是１９４６年就業法明確規定，國家的任務就是保證使用一切手段來促進最大限度的就業、生產和購買力。這就意味著聯邦政府首次正式承擔責任，為了調節就業和失業，國家要幹預經濟的發展，而聯邦政府對經濟生活的幹預，是在總統領導下進行的，從而正式確立了總統對經濟的領導權。〔4〕
在羅斯福「新政」以前，立法權基本上掌握在國會手中。從羅斯福「新政」起，特別是戰後，情況發生了變化。首先，由於權力和責任日益集中到總統身上，國會的重要議事日程基本上由總統決定，總統向國會提出的「國情諮文」、「預算諮文」、「經濟報告」和各種專門諮文成為國會立法活動的指南。到７０年代末，每年根據總統的建議而提出的法案，佔國會通過的全部法案的８０％。其次，總統管轄下的行政部門和機構所通過的規章條例，也具有法律效力和作用，僅１９８１年聯邦政府一級就通過了６５００項，而同年國會通過的法律和決議卻只有１５７項。〔5〕再次，戰後總統使用否決權的範圍和總統享有的國會委託立法權，都有所擴大。
總統是美國外交政策的最高負責人。戰後歷屆總統都把很大部分時間花在外交和國際問題上。總統作為國家元首和政府首腦，經常出國訪問，參加 各種國際會議和最高級會議，親自領導有關政治、經濟和軍事問題的外交活動。由於戰後美國成為資本主義世界的霸主，美國對外政策的最高負責人實際上成為西方世界的領袖和國際舞臺上的主要角色。
根據美國憲法，總統和參議院共享條約權。總統有權締結條約，但需經參議院２／３的多數批准。憲法並未明確提到行政協定問題。然而，總統與外國締結的行政協定，實際上與按照法定程序簽訂的國際條約一樣，具有相似的法律效力,〔6〕則不必提交參議院討論批准，而且手續簡便、靈活，又便於保密。正是由於行政協定具有這些特點，自第二次世界大戰以來，美國歷屆總統便越來越頻繁地和廣泛地在重大外交問題上，使用行政協定來替代締結國際條約，以迴避參議院的否決，加強總統在外交領域的權力。在美國建國的頭１００年（即１７８９—１８８９年），美國總統對外總共簽訂行政協定２６５項（條約２７５項），平均每年不到三項，一般只作為條約的輔助形式，所涉及的主要是非重大的外交問題。１８８９—１９３９年的５０年期間總共簽訂行政協定９１７項（條約５２４項），平均每年１８項。１９４０—１９７３年，總統簽署的行政協定迅速增長到６３９５項，平均每年高達１９４項，而這３３年中，締結的條約只有３６４項。〔7〕這些數字充分說明行政協定在美國國際協定中的比例和作用愈來愈大，總統在外交事務中的權力空前增長。
根據憲法規定，總統雖然擁有作為陸、海、空等五軍最高司令的許可權，但宣戰權卻屬於國會（憲法第１條第８款第１１項）。也就是說，總統作為最高司令沒有宣戰權。然而，第二次世界大戰後的歷屆總統認為國家安全處於緊急狀態時，總統有權動員軍隊，向海外派兵，採取戰爭行動，並把這些看作是總統固有的權力。１９５０年杜魯門總統出兵干涉朝鮮，１９５８年艾森豪威爾總統下令美國海軍陸戰隊在黎巴嫩登陸，６０年代肯尼迪和約翰遜兩位總統出兵侵略越南，１９６２年肯尼迪總統在古巴導彈危機期間下令封鎖古巴，１９６５年約翰遜總統武裝干涉多明尼加，１９７０年尼克松總統下令轟炸柬埔寨。〔8〕所有這些戰爭行動，都是在事前沒有得到國會批准的情況下進行的。國會只是在事後被迫接受了既成事實。
以上事實說明，戰後美國總統濫用了簽訂行政協定和從事戰爭活動的權力，侵犯了國會的宣戰權和參院與總統共享的條約權。美國輿論驚呼，美國總統權力已發展到帝王般的程度，如不加以限制，勢必使參議院的條約權和國會的宣戰權化為烏有。
為了限制總統濫用行政協定權，１９７２年國會通過凱斯法。該法規定，國務院必須將一切行政協定的副本在協定簽署後６０天之內送交國會。如果總統認為，某項行政協定內容的公佈有損於美國的安全，他可以根據一項保密命令，將該協定交由參議院外交委員會保管，而這項保密命令只有總統本人或其繼任者纔可以撤消。
為了恢復失去的戰爭權，以「防止美國在未經國會明確同意的情況下捲入國外的衝突」。１９７３年１１月７日，民主黨佔多數的美國國會參眾兩院不顧當時共和黨在職總統尼克松的否決，分別以超過２／３的多數票通過了戰爭權力法。主要 內容為：總統在命令軍隊進入戰爭後４８小時內得向國會報告，除非國會特別授權總統繼續承擔義務，否則在６０天之內就要停止軍事行動；在９０天之內撤軍，如果國會指示總統這樣做的話；在開戰後的任何時間，國會可用不經總統否決的共同決議，終止使用合眾國軍隊。〔9〕此外，國會還 利用其預算審議權，加強對聯邦預算的控制，拒絕有關戰爭的預算撥款，謀求制止擴大侵越戰爭。１９７４年８月尼克松因水門事件被迫辭職，是對現代總統權力的最大衝擊。然而，儘管７０年代以來國會加強了對總統權力的限制，它也根本不可能改變總統在「三權分立」體制中的中心地位。
旨在限制總統行政協定權的凱斯法和１９７３年的戰爭權力法並未收到預期的效果。尼克松總統和福特總統都未認真遵守凱斯法，「許多行政協定從未送交給國會，有些雖然交給了國會，但卻是６０天之後。」〔10〕戰爭權力法也沒有束縛住總統的手腳。該法生效後，歷屆總統都指責它「違反憲法授予總統的指揮武裝部隊的權力」。１９７５年５月，福特總統派出部隊和飛機營救被柬埔寨扣留的美國船隻，並襲擊附近的柬埔寨軍事設施；１９８０年４月２４日，卡特總統為了營救被伊朗扣留的美使館人質，派出飛機和營救人員前往伊朗境內準備進行突然襲擊，事前都未與國會磋商，事後也未向國會報告，兩位總統硬說「戰爭權力法」對他們不適用。１９８３年裏根總統下令美國武裝部隊大舉入侵格瑞那達，１９８６年美國兩次襲擊利比亞，情況亦復如此。國會對美國總統在國際上多次派兵進行武裝干涉或入侵有時雖有爭議，但卻未強制總統履行「戰爭權力法」。１９８７年３月里根總統作出美國軍艦為科威特油輪護航的決定之後，已多次同伊朗發生武裝衝突，民主黨控制的國會多次試圖援引戰爭權力法，以限制美軍在波斯灣的行動，但由於國會內部意見分歧，直到目前為止，限制總統權力議案未能在國會兩院通過。
最高法院積極擴大行使司法審查權
美國最高法院的司法審查權，即宣佈某項法令違憲 而使之歸於無效的權力，是美國憲法規定的三權分立、相互制衡政體的一個組成部分。這一特權是由１８０３年最高法院首席法官約翰·馬歇爾的有關判決確立的。在此後的幾十年裏，最高法院否決過不符合憲法精神的州和聯邦法規，到了第二次世界大戰以後的５０年代，特別是厄爾·沃倫從１９５３到１９６９年擔任聯邦最高法院首席法官期間，聯邦最高法院積極擴大 行使司法審查權，在解決重大的社會問題和政治問題上起了重要作用，使最高法院變為戰後社會改革的工具。
沃倫法院積極擴大行使司法審查權，突出表現在涉及民權與公民自由問題上的裁決。到１９４１年末，羅斯福已任命七名聯邦最高法院法官，使聯邦最高法院自由主義傾向逐步加強。１９４１—１９４６年哈倫·斯通領導的最高法院，在全部有關公民自由案件中，有２／３是支持個人的。１９４６—１９５３年弗雷德·Ｍ·文森領導的最高法院，對於公民自由採取「司法剋制主義」，認為這些問題只能由直接對選民負責的政府行政部門和立法部門來解決。１９５３—１９６９年沃倫領導下的最高法院，在有關民權的判決中，根本不顧這種司法剋制主義的教條，採取新的司法能動主義，大膽行使它所具有的司法審查權。
1954年5月5日，沃倫代表最高法院就布朗訴託皮卡教育局一案作出判決，宣佈公立學校種族隔離違反憲法第１４條修正案，從而推翻了１８９６年普萊希訴弗格森一案判決所確認的「隔離但是平等」的原則。這個判決是美國憲法史上重要的里程碑之一，並為６０年代的民權立法開闢了道路。在其他一系列判決中，聯邦最高法院還宣佈公園、公共住宅、市高爾夫球場、公共海濱和浴室、市內公共汽車、州際汽車站、火車站和飛機場的種族隔離為非法。６０年代黑人運動高漲。１９６１年最高法院在審理伯頓訴威明頓停 車管理處一案中，裁定在私人業主的餐館中不得排斥黑人，從而擴大了憲法第１４條修正案的適用範圍。１９６３年的裁決將此原則擴及到所有的私人設施。１９６４年最高法院否決弗吉尼亞州在州與地方選舉中徵收人頭稅。１９６７年，最高法院在審理洛芬訴弗吉尼亞一案時，否決了禁止種族間通婚的各種州法令。１９６８年，最高法院在審理瓊斯訴Ａ·Ｈ·邁耶公司一案時，禁止在出售或出租所有公房和私宅時實行種族歧視。
在有關立法機關席位的重新分配的爭端中，沃倫領導下的最高法院也發揮舉足輕重的作用。１９６４年雷諾茲訴西姆斯一案中，根據憲法第１４條修正案「受法律同等保護」條文，首席法官沃倫制定了一人一票制原則。否定了其他代議制原則，認為立法機構的席位必須根據人口來分配，不能歧視黑人。
在改革刑事審判方面，最高法院也通過一系列具有歷史意義的裁決。１９６３年，在吉迪恩訴溫賴特一案中，最高法院裁決：即便是非死罪的訴訟，州也應向貧窮被告提供辯護律師。１９６４年在埃斯科伯多訴伊利諾伊州一案判定，如果警察在訊問嫌疑犯時不讓他有辯護律師，或未告知他有保持沉默的權利時，判罪無效。這些裁決有利於貧窮被告通過正當的司法程序保護自己的合法權利，制止警察濫用刑法的行為。
沃倫時代的聯邦最高法院，是採取司法能動主義的典型，１６年當中曾宣佈１９條聯邦法規無效，在美國聯邦最高法院歷史上揭開新的一頁。沃倫在歷史上和約翰·馬歇爾共享盛名。１９６９年沃倫退休，尼克松總統任命沃倫·伯格為首席法官。從那時起，又有五位沃倫時代聯邦最高法院法官逝世或者退休，由一些較為保守的人繼任。可是，伯格領導下的聯邦最高法院所作的許多判決的實際結果，繼續了沃倫的傳統。１９６９年伯格領導的最高法院一致同意立即結束所有學校的種族隔離。１９７１年斯旺案判決宣佈：用校車接送兒童上混合學校是消除種族隔離的一個適當辦法。同年６月，最高法院裁決：《紐約時報》和《華盛頓郵報》有權發表五角大樓的一份題為《美國對越南問題的決策過程史實》的研究報告，即所謂「五角大樓文件」。１９７３年在羅訴韋德一案中，最高法院宣佈婦女有權墮胎。伯格領導的最高法院還匆忙介入水門事件錄音磁帶之爭，以迅雷不及掩耳的速度從根本上解決了這一危機。〔11〕這是司法能動主義大膽而成功的一例。《伯格時代最高法院》論集的編輯文森特·布拉西評論說：「千百年後，如果合眾國還存在，當有人要求擁護司法審查的人舉出法官的裁決有時會有利於民主的實例時，他們最先舉出的案例就會是這一個」。〔12〕
最高法院在過去３０年積極 行使司法審查權，正成為解決種族、民權、墮胎、立法機構席位重新分配、總統和國會的衝突等有關社會和政治重大問題的工具。由於戰後國會與總統之間的矛盾日益尖銳，司法部門在保持三權分立中的作用越來越大。它不僅在解決總統與國會間爭奪權力的糾紛中處於仲裁者的地位，有時甚至變成事實上的立法機構。
戰後美國立法機構的改革
美國國會由參眾兩院組成。參議員每州各選兩人，５０個州共１００人，任期六年，每隔兩年改選１／３。眾議員根據各州人口多少進行分配，總數為４３５人，任期兩年。參眾議員均可連選連任。
眾議院和參議院有各種常設委員會，而這些委員會又再劃分為各種小組委員會。實際上，國會的工作大多是在這些委員會進行的。委員會主席握有委員會的召集及決定議事日程等大權。由於資歷制度的關係，在參眾兩院各個委員會中擔任主席職務的南方人佔很大比例。這些人思想相當保守，常常試圖阻止一些改革立法的通過，特別是有關民權的立法；同時由於立法工作日益複雜和廣泛，國會工作人員少，專業知識差，對戰後新政式國家壟斷資本主義發展的新情況反應遲鈍，結果人們紛紛指責國會落後於時代。
１９４６年通過的立法機構改組法的目的，是要使委員會制度現代化和國會工作人員專業化。改組後參議院常設委員會的數目從３５個減少到１５個，眾議院從４８個減少到１９個。〔13〕同時，在常設委員會數目保持不變的情況下，小組委員會的數目則在增加。在１９４６年的改組法通過之前，共有１０６個眾議院小組委員會和６８個參議院小組委員會，到１９５９年，眾議院有１２１個小組委員會，參議院有１００個，到１９７５年，眾議院已有１４６個小組委員會，參議院則有１３９個。
１９４６年改組法明確了各委員會的職權範圍，加強了各委員會的地位，增加了各委員會的專業工作人員，減少了通常借用行政部門工作人員的做法，加強了國會及其委員會的獨立工作能力，並減少在情報資料方面對行政部門的依賴。
１９７０年通過的立法機構改組法，進一步增加了各委員會工作人員的編製。這些工作人員越來越專業化。有了這批專業工作人員，國會就可以根據事實和客觀研究審議各種提案，不受行政部門影響。但是，國會專業工作人員在立法過程中的作用變得越來越重要，從而有可能取代國會議員本身的法定決策權力。
到７０年代，人們對眾議院和參議院完全依據資歷選擇各常設委員會主席的作法所引起的不滿情緒達到頂點。１９７３年通過的眾議院規則，加強了小組委員會的地位，削減了常設委員會主席的權力；同時改革了委員會主席的選擇方式，放鬆了對資歷的限制。眾議院民主黨黨團會議規定：議員一次只能擔任一個常設委員會、一個小組委員會的主席。這項改革可避免眾議院權力過分集中在保守的資歷較老的民主黨議員手裡，有利於比較年輕的、資歷較淺的、較少保守的民主黨議員登上領導崗位。到１９７５年，眾議院的民主黨人解除了三個常設委員會主席的職務，並選擇年資較低的議員擔任銀行事務委員會、武裝部隊委員會和農業委員會的主席，同時允許賦稅委員會主席自動退職。另外，這項改革至少增添了１６位新的小組委員會主席。
關於立法機構席位的再分配問題，也在６０年代作了重大改革。就眾議院來說，眾議員根據各州人口多少進行分配，每兩年選舉一次，實行一區一人的小選舉區制。依照法律，眾議院各州的議員分配應根據每１０年進行一次的國情普查結果進行調整，重新劃定選舉區。第二次世界大戰以來，美國城市人口增多，農業地區人口減少，但數十年來，大多數州都保持原有的選舉區不變，以致造成城鄉之間的眾議員選區的選民人數差別很大，〔14〕城市地區在國會的代表按人口比例遠少於農村地區。這種現象顯然不合理，城市選民日益不滿，紛紛提出訴訟，強烈要求重新分配議席。１９６２年，最高法院在一項裁決中宣稱：各州州議會的產生，如果不按人口比例劃分選區是違憲 的。１９６４年，最高法院在另一項判決中宣佈：決定眾議院席位的一人一票制，是憲法第１條中固有的。從這時起，有２７州在兩年內，依聯邦最高法院宣判重新劃定選舉區。由於這種議席再分配的結果，國會和州議會城市代表增多，鄉區代表減少。但是，近年來日益眾多的城市人口遷至郊區，郊區選出的眾議員多於城市選出的眾議員。由於郊區產生議員一般對新政式國家壟斷資本主義具有逆反心理，他們人數的增加，大都增加了立法機構的保守色彩。
聯邦主義的發展和變化
美國是一個典型的聯邦制國家。政府分為聯邦和州兩級。聯邦享有憲法賦予的權力，凡憲法未賦予聯邦亦未禁止各州行使的權力，則保留給各州。這種中央政府和地方政府的權力劃分，通常稱為權力的縱向分立，而政府內部設立行政、立法、司法三個平等、獨立而又相互制約的部門，則稱為權力的 橫向分立。
美國自開國起直至今日，形式上都是實行聯邦制，但美國聯邦制的實際內容卻隨著美國經濟、政治的發展而不斷變化，並呈現出相應的階段性。
自１７８９年新的聯邦政府成立到１８６５年南北戰爭結束這段期間，聯邦政府的主要作用可以說是充當各州的僕人。當時州權思想盛行，州權派不願放棄各州主權，不願為聯邦主義所取代。
南北戰爭期間，聯邦政府才獲得保障美國公民在州範圍內的權力，這為聯邦政府後來在公民權利方面進行幹預奠定了基礎。伍德羅·威爾遜推行的新自由計劃和富蘭克林·羅斯福推行的「新政」，有效地開創了２０世紀合作聯邦主義的時代。聯邦政府承擔了一些新的合作計劃，其目的是把州和聯邦政府拉在一起，為達到共同的目標而協作。合作性計劃內容包括農業、公路建設、銀行和鐵路之類公用事業的管理。這種合作既符合州的利益，也符合由國會決定的國家政策，因而州和聯邦政府存在著廣泛的一致性。
戰後，杜魯門的「公平施政」、肯尼迪的「新邊疆」和約翰遜的「偉大社會」實施的結果，大大加強了從羅斯福「新政」開始的合作聯邦主義，聯邦對社會經濟生活的幹預和管制空前擴大。１９６４年以前，聯邦的管制活動主要著眼於調節經濟以促進繁榮和充分就業。從「偉大社會」計劃開始，聯邦的管制活動擴大到對教育、醫療、民權、環境和消費者的保護等領域。由於這種幹預所涉及的領域傳統上大都屬於州一級主管，因此往往是在與各州和地方合作的過程中進行。不過聯邦與州政府之間的這種合作，經常是強制的因素多於協作的因素。因為實行這種合作計劃主要依靠聯邦政府提供撥款，而聯邦撥款往往都有附加條件。隨著時間的推移，聯邦政府附加的條件變得越來越廣泛和苛刻。在使用聯邦撥款時，州政府必須接受聯邦政府的監督，遵照聯邦規定的考覈制度任用管理人員，按時向聯邦政府提交說明使用情況的報告，嚴格遵守聯邦政府的各種法令、規定。稍有違犯，便停止撥款。可見，通過聯邦撥款而進行 的聯邦和州政府之間 的合作，使州政府愈來愈受制於聯邦政府，獨立性和積極性愈來愈小；聯邦政府的作用愈來愈大，聯邦政府機構變得更加臃腫，更加官僚化，更加難以駕 馭。總之，聯邦政府的集權到６０年代中期以後發展到頂峯，而聯邦過分集權所造成的弊病癒來愈明顯。人們開始認識到，像美國這樣一個大國，企圖把一切決策權集中於華盛頓是行不通的。新政後形成的以聯邦政府集權為特點的政府間關係——合作聯邦主義，加深了新政式國家壟斷資本主義的危機。
理查德·尼克松總統在競選總統期間， 在一定程度上成功地利用了公眾對此的不滿。他公開許諾要削減華盛頓手中掌握的經濟政治大權，將之還給各州和城市，以滿足「美國選民要求改變華盛頓的家長式的統治的願望」。〔15〕１９６９年８月８日，他在向全國發表的廣播電視演說中，正式提出新聯邦主義的口號。把他的政府改革措施的核心，歸結為修理機器以適應７０年代的需要。尼克松指出，美國正面臨著城市危機、社會危機及對政府行使其職能的能力的信任危機。究其根源在於：新政以來權力和責任日益集中於華盛頓，造成了一個運轉不靈、反應遲鈍、效率低下的龐大官僚機構。要克服這些危機必須在各級政府之間建立一種新的夥伴關係，扭轉新政以來聯邦政府過分集權的趨勢。因此，尼克松公開宣稱：「在權力從人民和各州流向華盛頓達１／３世紀之後，讓權力、資金、責任從華盛頓流向各州和人民，實行新聯邦主義的時候到了。」〔16〕
尼克松政府主要是通過稅收分享計劃實施新聯邦主義的，即把聯邦所得稅的一部分直接交給各州，把新政以來聯邦政府對各州的主要撥款方式——分類撥款，逐步改為整筆撥款，以此加強州和地方政府在使用聯邦援助經費上的自主權，削弱聯邦政府對州和地方政府的幹預和控制。然而，新聯邦主義雖然以「還權為州」、「還權為民」為口號，但它並不是要州與聯邦政府平起平坐，更不是要回到州權主義的老路上去，而只是要克服由於聯邦政府過度集權而造成的弊病，只是把對經濟生活進行幹預的權力在聯邦、州和地方政府之間進行一些調整，以減輕聯邦政府的負擔，發揮州和地方政府的積極性，使政府對經濟生活的幹預更為有效。
水門事件之後，傑拉爾德·福特繼任總統。他認為自己的任務是使國家受到的創傷得到癒合，而不是把總統職權伸到新的領域中去。他忠實地繼承尼克松的新聯邦主義，提出了一個時間更長、開支更大的稅收分享計劃。羅納德·里根當選總統使新聯邦主義得到繼承和發展。他在就職演說中說：「我想要做的事是限制聯邦政府的規模和影響，重新明確授予聯邦政府的權力同各州和人民所保留的權力之間的區別」。〔17〕以後，他又多次強調改進聯邦制，強調各州作為政治實體的重要性；各州具有自行制訂政策和決策的權力，而不只是執行聯邦政府各項指示的中間人而已。
美國政黨的衰落和利益集團活動的盛行
美國憲法對政黨的地位未作任何規定，但美國兩黨制卻有相當長期歷史。可是，自從１９６４年總統選舉以來，有大量跡象表明， 美國的政黨制度有走向衰落的趨勢。這表現在以下幾個方面：首先，越來越多的選民政治熱情降低。對兩大壟斷資產階級政黨喪失信心。在全國，州和地方的選舉中實際投票的人數大大下降。１９６０年大選的投票率為６２．８％，１９６８年為６０．９％，１９７２年為５５．７％，１９７６年為５４．４％，１９８０年則下降為５２％。其次，越來越多的選民脫離自己的政黨，在選舉活動中採取獨立的立場。１９４０年至１９７６年，公民中以兩大政黨中某一黨成員自居的，已由８０％降至６８％，而自稱是無黨派的獨立人士則從２０％上升到３２％。〔18〕第三，政黨對選舉活動的控制削弱。歷來，總統和國會議員候選人的提名，競選經費的籌措，動員選民投票，以及組織政府，政黨在其中起著重要的作用。６０年代中期以來，這種情形頗有改變。比如，因為大眾傳播媒介影響的擴大，許多選民往往單憑傳播媒介中瞭解到的候選人個性來決定他們的取捨，減弱了政黨在候選人選擇中的作用。１９７６年，吉米·卡特就是在與黨的領導層沒有多少聯繫的情況下當選的。最後，當選總統與他同屬一黨的國會議員之間的聯繫，也越來越削弱。當選總統即使以一面倒的選票獲勝，也不能擔保他的黨將控制國會；而且即使他自己的黨控制了國會，總統也仍然會在國會中遇到困難。吉米·卡特任總統時民主黨在國會中幾乎佔了２∶１的多數，但在國會中要實現他的主要政策目標卻困難重重，因為他無法指望一個團結一致的民主黨多數來支持他提出的各項主張。
所有這些趨勢都表明，當代美國政黨的作用在下降。與政黨衰落的同時，各種利益集團的活動發展起來了。美國的利益集團五花八門，種類繁多。有企業集團、勞工集團、農業集團、教育集團、民權集團、環境保護集團等等。很多利益集團組織了政治行動委員會。１９７２年，對參眾兩院議員候選人的捐款只有１４％來自各個政治行動委員會，而到１９８０年，則上升到２５％。１９７４年，政治行動委員會的數目不到６００個，到１９８１年，已超過２６００個。〔19〕全國保守派政治行動委員會是其中較為活躍的一個。１９８０年，它在民意測驗、電視和廣告宣傳以及郵寄宣傳品上花了４５０萬美元，其中１２０萬美元專用於攻擊在參院任職的自由 派。結果，在該年的選舉中，擊敗了四名民主黨自由派參議員。環境保護集團宣 稱：自１９７０年以來，已擊敗被列入它的「卑鄙的一夥」名單的２４名國會議員。反墮胎集團在１９７８年的國會選舉中，也使他們反對的候選人在競選中遭到失敗。１９８０年，槍支院外活動集團不滿前南達科他州民主黨參議員喬治·麥戈文，設法使他不能連選連任。
各利益集團還通過從事院外活動，促進國會通過有利於本集團利益的立法。１９７９年１１月，石油院外集團通過遊說活動，使參議院通過一項法規，對獨立石油公司每天生產的頭１０００桶石油免徵暴利稅，從而使大石油公司每年增加利潤１００億美元。７０年代末，各財團的院外活動者為爭奪國防部的軍火合同展開了激烈的競爭，格魯曼公司院外活動者為摩登財團兜售Ｆ—１４型戰鬥機，加利福尼亞財團的諾斯羅普公司聯合洛克菲勒財團的麥克唐納－道格拉斯的院外活動者，為兜售Ｆ—１８戰鬥機進行緊張活動，最後雙方達成妥協，對國防部的軍火合同進行了分配。
１９４６年，美國登記的院外活動者為２０００人，１９７８年增加到１５０００人。至於沒有登記的則更多。各利益集團僱用的院外活動人員，大都是一些下臺的國會議員，離職的國會工作人員，前政府官員或律師，他們通曉國會的種種法規，又同國會議員和政府要員有特殊交往，因而能夠在關鍵時刻發揮作用。院外集團用在影響華盛頓輿論界的經費，每年達１０億美元之多，另有１０億美元則用來影響全國的輿論。這說明，利益集團在美國政體的運轉中，已成為一支影響巨大的社會力量，它對美國選舉、國會立法和政府決策起著越來越大的作用。亨利·Ｗ·埃爾曼寫道：「在經濟、社會和政治權力之間的關係中，利益集團把經濟權力轉換為社會權力，並與政黨共同起著把社會權力轉換為政治決議的作用。」他認為，在美國政黨作用下降，「有組織的利益集團的影響大大超過政黨，已在美國造成一種長期盛行的趨勢」。〔20〕
結束語
綜上所述，戰後美國政治制度發展、演變的特點是，現代總統權力的增長比政府任何其他部門權力的增長都「更快而廣泛」〔21〕，國會的地位和影響則相對下降；聯邦政府的權力在迅速擴大，州和地方政府的權力則大大削弱。聯邦最高法院積極擴大行使司法審查權，在解決重大的社會問題和政治問題上起了重要作用，並由過去一向被認為是資產階級保守勢力的堡壘，變為戰後推動社會改革的工具。它在三權分立的政治體制中的作用越來越大，不僅在解決總統和國會的某些衝突中充當仲裁者的角色，有時甚至變成事實上的立法機構。６０年代中期以來，美國兩黨制度有走向衰落的趨勢，民主黨的舊的「新政聯盟」趨於瓦解，建立「共和黨多數」的希望化為泡影；利益集團作為「政治表達的替換形式」在兩黨之外急劇發展，它在美國政治體制的運轉中已成為一支影響巨大的力量。
現代美國總統權力的增長是與戰後國家壟斷資本主義的迅速發展相適應的。戰後美國國家壟斷資本主義進入一個新的歷史發展階段，國家對社會經濟生活的幹預和調節，已與戰前大不相同。它不再是作為應付嚴重經濟危機和世界大戰的臨時性措施，而是一種經常性的制度；它不再只是限於社會再生產過程中的某些方面，而是包括了從生產到消費，從提供資金到剩餘價值實現的全部過程。國家幹預的繼續和加強，決定了總統在國家政治、經濟生活中地位的加強。
現代總統權力的增長是戰後美國成為世界頭號強國和資本主義世界霸主的必然結果。戰後美國依靠在大戰期間迅速增長起來的經濟實力和軍事實力，爬上了資本主義世界霸主寶座,成為全球性的超級大國。３０多年來，它一直推行對外擴張的全球性戰略，以蘇聯為稱霸世界的主要對手，以遏制世界共產主義為己任，對蘇長期進行冷戰和軍備競賽，先後捲入朝鮮戰爭和越南戰爭，拼湊了一系列軍事集團，對４０多個國家承擔有軍事義務，向海外派遣了大量武裝部隊。美國總統是外交政策的最高負責人和所有武裝部隊的 最高司令，決定戰爭與和平的權力空前地集中於總統之手，幾乎形成一種獨佔權力。
總統權力的增長在一個相當長的時期內是得到國會和最高法院的默許和公開支持的。１９４５年７月２８日，美國參議院批准美國參加聯合國，據此美國必須向聯大決議負責，履行此種義務的主要責任在總統。１９４６年就業法授權總統要使用一切可能手段來促進最大限度的就業、生產和購買力，以幹預社會經濟的發展。１９４６年原子能法，國會把製造原子彈的壟斷權和在戰爭中使用原子彈的決定權都授予總統。１９４７年３月１２日，杜魯門總統向國會聯席會議宣佈稱霸世界的杜魯門主義，「國會議員們像一個人一樣站起來鼓掌」。〔22〕１９４８年６月１１日，參議院通過范登堡決議，為美國在和平時期同美洲以外國家締結地區性軍事聯盟開了綠燈。１９５０年６月２７日，杜魯門未與國會 磋商，就命令美國武裝部隊侵略朝鮮。眾院議員們聽到這個消息，都站起來歡呼。共和黨領袖託馬斯·Ｅ·杜威和約翰·福斯特·杜勒斯三番五次讚揚杜魯門的勇氣與決心。參議員羅伯特·塔夫脫甚至宣佈，他將投票贊成授權在朝鮮使用美軍的決議，儘管他反對總統未經國會同意的行動。〔23〕１９５５年１月，國會通過授權美國總統在臺灣海峽使用武裝部隊的緊急決議。１９５７年１月５日，國會通過被稱為「艾森豪威爾主義」的中東決議，授權總統在中東地區使用美國武裝部隊的權力。１９６４年８月７日國會通過東京灣決議，為美國無限制地擴大和參與越南戰爭提供依據。在外交和戰爭問題上，總的說來，最高法院是「傾向於擴大而不是縮小總統權力的範圍」。〔24〕在內政問題上，最高法院給予總統的是支持多於限制。主要原因是美國統治集團在反蘇反共、謀求世界霸權，維護資本主義制度這個總目標上基本上是一致的，他們需要一位強而有力的總統。
科學技術的發展，電視機的普及，為當代總統權力的增長提供了條件。戰後美國電視業發展極為迅速。到８０年代初，美國共有電視臺１０００多座,電視機覆蓋範圍達到全國人口居住地區的９９％。電視機的普及導致第二次信息大革命。電視成為大多數美國人接受新聞的主要來源和總統推行政策的有力宣傳工具。１９５１年９月４日，第一次全國電視聯播由９４個電視臺向４０００萬觀眾播送了杜魯門總統在舊金山對日和約會議上的講話。１９５２年大選首次利用電視進行競選活動。從艾森豪威爾時代起，電視被總統廣泛利用，「變成總統政治的一個日漸重要部分」。〔25〕總統的一切活動，都成為電視新聞。總統通過電視向全國發表演說，陳述國情，提出對策，製造輿論，爭取公眾對政府的支持，直接溝通總統與公眾的聯繫。總統始終是新聞人物，成為全國公眾注目的中心。總統職位對於大多數美國人來說比立法部門和司法部門更矚目，更實在。當然，這就加強了總統潛在的和實際的職權。
總統權力的增長，在一定程度上是有利於壟斷資產階級統治的，大權在握的總統在處理國內外危機時可採取迅速果斷的措施，以維護壟斷資產階級利益。但總統權力過分膨脹，國會權力過分削弱，就不利於維護美國的資產階級民主傳統和三權分立、相互制衡的政治體制。６０年代末和７０年代初，當輿論驚呼總統權力已發展到「帝王般」程度時，在最高法院支持下，國會便行動起來限制無限擴張的總統權力，很多限制總統的法律都是在這個時期通過的。７０年代後期，國會權力有所回升，總統權力擴張的勢頭有所延緩。然而，最高法院和國會對總統權力的限制，是為了恢復聯邦政府三個部門最有利於壟斷資產階級的權力平衡，並非一味削弱總統的權力。到８０年代初，最高法院轉變立場，反對國會進一步限制總統的權力。１９８３年６月，最高法院在移民歸化局訴查達案的重要判決中，宣佈存在已達半個世紀之久的立法否決權違憲。〔26〕《時代》週刊認為它也許是今後幾十年裏最高法院有關憲法問題的最重要的判決之一。〔27〕宣佈立法否決權違憲，又一次削弱國會對總統權力的制衡能力，天平的重心依然倒向總統。可以預料，在今後一個相當長的時期內，總統在「三權分立」體制中的中心地位不可能改變，因為促使總統權力增長的各種因素仍在起作用。但總統權力受到國會、最高法院以及公眾的制約，不可能無限地增長。總統的實際權力取決於在任總統如何運用權力以及國會和國民的意向如何。
注釋：
〔1〕《美國歷史統計，殖民地時期至１９７０年》，紐約１９７６年版，第１１０２頁。
〔2〕內爾森·Ｗ·波爾斯比(Nelson W. Polsby)：《國會和總統職位》（Congress and Presidency），新澤西，普倫蒂斯－霍爾公司１９７６年版，第１４頁。
〔3〕丹·拉瑟、加里·保羅·蓋茨：《白宮衛士》，商務印書館１９７８年版，第３９０頁。
〔4〕目前，美國有５０多個專門機構和專門委員會，被稱為獨立行政機構，其中最主要的有州際商業委員會、聯邦貿易委員會、郵政管理總局、社會保障總署、國家勞工關係局、環境保護署等。這些機構擁有廣泛的權力，對美國社會生活各方面進行著最直接的、最有力的管理和幹預，號稱行政、立法、司法以外的「第四部門」。這些機關以「超黨派」的獨立的事務性機關自居，它的人事變動不受總統易人的影響。但這些獨立行政機關必須服從總統行政部門的總的方針政策。它們的預算必須通過總統的預算局。總統通過預算局可以限制它們的獨立性。
〔5〕查爾斯·艾伯納西：《美國複雜的立法體制》，載《交流》季刊，１９８４年第２期。
〔6〕對條約和行政協定的區別的解釋，一直存有爭議。
〔7〕伯恩斯、佩爾特森、克羅林(Burns, Peltason, Crorin)：《民治政府》（Government by the People）,新澤西，普倫蒂斯－霍爾公司１９８５年版，第３５４—３５５頁。
〔8〕《亞洲華爾街日報》，１９８７年１月１９日。
〔9〕傑克·Ｃ·普拉諾、米爾頓·格林伯格(Jack C. Plano and Milton Greenberg):《美國政治詞典》（The American Political Dictionary），霍爾德，萊因哈特和溫斯頓出版公司，１９８２年第６版， 第４４１頁。
〔10〕路易斯·費希爾(Louis Fisher):《總統和國會：權力和政策》（President and Congress: Power and Policy），紐約１９７２年版，第１７頁。
〔11〕１９７４年７月２４日，在美國訴尼克松一案中，最高法院以８∶０票一致裁決總統敗訴。首席法官伯格承認行政特權有憲法基礎，但它不能「凌駕於在對罪犯進行公正審理時必須遵守正當法律程序的基本要求之上。」伯格命令總統立即交出錄音帶。
〔12〕文森特·布拉西(Vincent Blasi）編：《伯格時代最高法院》（The Burger Court），第１０章，耶魯大學出版社１９８３年版。
〔13〕１９８１年美國參議院常設委員會１６個，眾議院常設委員會２２個。資料來源：《１９８１年國會指南，第９７屆國會》，華盛頓，美國政府出版署１９８１年版。
〔14〕眾議員選舉區平均人口數在６０年代為４１萬，而當時喬治亞州的農村選舉區人口只有２７．２萬，而亞特蘭大及其郊區的眾議員選區，則有人口８２．３萬。
〔15〕理查德·尼克松：《尼克松回憶錄》，商務印書館１９７８年版，上冊，第４５３頁。
〔16〕《美國總統公文彙編：理查德·尼克松》（Public Papers of the Presidents of the United States: Richard Nixon），華盛頓，美國政府出版署１９７２年版，第１卷，第６３８頁。
〔17〕《總統文件周編》（Weekly Compilation of Presidential Documents），華盛頓１９８１年版，第１７卷，第４期，第２ 頁。
〔18〕曹紹濂：《美國政治制度史》，甘肅人民出版社１９８２年版，第２５４頁。
〔19〕南希·拉默斯編：《美元政治》，華盛頓國會季刊出版公司１９８２年版，第４１頁。
〔20〕《國際社會科學百科全書》（International Encyclopedia of the Social Science），第７卷，第４８６頁。
〔21〕小約瑟夫·Ａ·卡利法諾(Joseph A. Califano, Jr.)：《總統制國家》（A Presidential Nation），紐約諾頓出版公司１９７５年版，第９頁。
〔22〕《杜魯門回憶錄》，三聯書店１９７４年中文版第２卷，第１２２頁。
〔23〕阿瑟·林克、威廉·卡頓：《一九○○年以來的美國史》，中國社會科學出版社１９８３年版， 中冊，第４６１ 頁。
〔24〕埃米特·約翰·休斯(Emmet John Hughes)：《生氣勃勃的總統職位》（The Living Presidency: The Resources and Dilemma of American Presidential Office），紐約１９７３年版，第２２０頁。
〔25〕託馬斯·Ｅ·克羅寧(Thomas E. Cronin)：《總統制國家》（The States of the Presidency），波士頓，小布朗公司１９８０年版，第９５頁。
〔26〕所謂立法否決權，是指在國會授權給行政部門的有關法律中，附有允許國會以兩院共同決議或其他形式，否決行政部門根據該法所頒布的行政命令或法案的條款。這種否決不必經總統批准即可生效。
〔27〕《時代》 週刊，１９８３年７月４日。
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