蔡定劍：中國公眾參與的問題與前景作者：蔡定劍來源：民主與法治本站發布時間：2010-11-20 22:15:30閱讀量：716次

公眾參與的概念

公眾參與的概念和理論大約是上世紀九十代開始傳入中國，並逐步升溫、興起。近年來有一些初步研究公眾參與的著作問世。但公眾參與在我國僅僅是有些地方性實踐，對這一理論的研究仍然非常缺乏，公眾包括一些官員使用的公眾參與概念是模糊而缺乏科學的確定性。當下國內人士提到公眾參與的時候，往往只會想到公眾參與的一些表面現象，例如公示、聽證、諮詢、公開徵求意見等等。俞可平教授是比較早就涉足公眾參與研究的學者，他認為，公眾參與就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。他所指的公眾參與是非常泛義上的一個概念，包括：投票、競選、公決、結社、請願、集會、抗議、遊行、示威、反抗、宣傳、動員、串聯、檢舉、對話、辯論、協商、遊說、聽證、上訪等等。他理解的公眾參與的範圍非常廣泛，從民主選舉到民主決策，從民主管理到公民的街頭行動。

從百度裏搜索，公眾參與是一個很實際的描述性概念，它是指社會羣眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務範圍內有目的的社會行動。

但在我看來，上述概念不失過於寬泛。所謂參與(Participation)就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為；而對公共機構來說參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，並最終在公開和透明的方式中達成決議。但是，作為一種制度化的公眾參與民主制度，應當是指公共權力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，並通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。它是公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程。公眾參與所強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協商對話，遵循「公開、互動、包容性、尊重民意」等基本原則。

公共參與這個概念強調公共機構和公眾在公眾參與過程中的互動性。其中，公共機構是公眾參與的主體，而且是主導方。公眾是參與方，一般是被動方。但是，中國公眾參與有自己的特點，公眾還不完全是被動方，有時在公共機構決策和治理過程中，公共機構沒有主動開放公眾參與的情況下，來自民間的和社會的力量通過媒體、網路等公眾輿論的手段，對某不平衡，效果也並不理想。只能說這些公眾參與的意義代表著一種要求與希望。公眾有強烈的參與要求，但是法律支持不足，而政府部門不太支持公眾的參與，使得參與很大程度上是以維權的方式出現。

目前，公眾參與有一些是地方政府的改革創新，有一些是學者推動的試點，有一些是公眾推動起來的公共事件。它的發動形態有兩種：

一是政府主動提出的公共議題進行的公眾參與，政府主導參與。其中有一些是真實的參與，如在環保方面和立法方面，這些參與取得了良好的效果。有一些是假參與，參與只是為了過法律關，甚至通過程序把參與變為操作的結果。

二是公眾提出的公共議題，多數的議題得不到政府的反應，並不能成為有效的公眾參與，而只是一些公眾的行動或建議。少數公眾議題通過各種因素成為公眾參與很好的案例，但是，它有不可複製性，而不能成為制度。這是中國公眾參與的困境。所以，中國公眾參與具有以下特點：

第一，外力推動性。中國的公眾參與不少是自下而上、由外至內的壓力推動型。縱觀公眾參與的歷史發展和橫觀公眾參與的許多有影響的標誌性的公眾參與事件，無不以公眾推動和來自民眾的壓力有關。公眾發動公眾參與提出公共議題的方法主要有：向政府上書、提出政策或法律專家建議稿，提起法律程序如行政訴訟等，在媒體上作出報道、發表評論，提出公開質疑等。公眾參與的這些手段的作用在於讓某一事件成為公共事件，進入公眾視野。

這一特點反映了我國目前政府公眾參與開放得不夠，政府還不能滿足廣大民眾日益增強的公眾參與的要求。這種壓力型的公眾參與並不是一種正常的公眾參與，政府處於被迫狀態，對政府的合法性和形象會造成不利的影響，有的可能會具有風險。所以政府需要進一步開放公共事務決策中的公共參與，才能變被動壓力性公眾參與為政府主動性公眾參與。

第二，媒體傳動性。公眾參與靠多種合力作用纔有效，媒體在其中起著關鍵性的傳動作用。由於公眾參與很多靠外髮型的推動，而不是靠政府內在的動力。所以某一種力量有時很難改變政府的決策，參與的發生往往通過某個學者或公民發起，律師或權威專家響應支持，各種媒體或網路轟炸性報道，從而引起政府的高度重視。公眾參與是通過某一社會問題聚焦成為公共事件，由眾多的公眾參與才產生效果。很多公眾參與成功的案例都可以看到這樣一種過程和形成的合力。

第三，政府改革型。政府發動公眾參與都是以改革的名義。目前政府採用的公眾參與方式主要有聽證、公開聽取公眾意見、展示和諮詢、民意調查、座談會等，方法簡單，形式有限，而且這些形式使用起來也非常僵硬，有的成了裝飾性的形式主義。如城市規劃已經規定規劃草案必須要有公開展示，但實際上一些地方目前最多是在規劃大廳搞一個公告、展示。公眾看不到、也看不懂那些規劃圖紙。沒有動員、激發和用公眾可達性的方法做公眾參與，就不可能有真正的公眾參與。聽證會已經被廣大公眾認為是一種假戲假唱的形式，在價格聽證方面使聽證會戴上「逢聽必漲」的不好名聲。

公眾參與在中國目前尚處於初始階段，公眾參與呈形式化、表演化和被操縱的危險。一些政府在公眾參與上的態度也是矛盾的：一方面覺得參與式民主有可控性，想發展這一民主形式；另一方面又不願意為參與式民主付出時間和金錢，認為參與式民主會影響發展和效率。由於公眾參與也不是法律的硬性要求，又沒有對人民負責的政治壓力，所以一些政府對公眾參與的動力嚴重不足。

公眾參與的問題與前景

在我們國家的很多領域，公眾迫切需要參與。公眾參與能給政府決策和治理提供豐富的制度資本，如果建立某種公眾參與就可以大大改善政府決策和治理狀況，從而提高政府的合法性，更好地實現「以民為本」的執政理念。公眾參與還可以提高政府依法行政的法治水平。在城市規劃中，推行公眾參與將從根本上有利於和諧社會的建立。公眾參與可以從根本上解決當前城市拆遷中出現的「釘子戶」和暴力拆遷問題。沒有公眾參與的城市規劃必然導致大量的上訪和暴力抗爭，強拆是造成城市居民與政府衝突和社會不穩定的重要原因。有事先的公眾參與，就不容易有事後的暴力抗爭。可見，公眾參與是建立和諧社會的最重要途徑。

參與式民主在當前無疑面臨著困境，一是缺少制度基礎，二是少有法律保障，這使得公眾參與缺少系統而呈碎片化。我們看到公眾參與在一些實踐層面已經做起來，但我們看到的景象，都是一些孤立的點，而沒有連貫的面。參與都是一些斷斷續續的片段，沒有成為各部門普遍存在的常規制度。

讓公眾參與變成法律上的剛性規定。中國目前各方面的公眾參與要不要做仍然靠政府領導的「意願」，而不是法律設定的程序。由於法律的缺陷和政府的動力不足，中國公眾參與的發展，民間力量的推動就顯得非常重要。要使公眾參與在中國有真正的發展，必須從法律上解決參與應作為政府決策和治理程序過程的剛性制度問題。如城市規劃中，應該在地區、城市的總體規劃中，在規劃圖階段，在具體規劃項目的申請、建設過程中，都必須保證公眾參與和利害關係人的意見表達機會。這樣，公眾參與才會真正運轉起來。

中國現在各地進行的公眾參與技術少、方法簡單。在現有法律規定中，只有聽證會、論證會、座談會和公開徵求意見的方式。在很多人看來，一說到公眾參與就是聽證會，這是非常片面的。儘管聽證會是國外最為普遍、常用的公眾參與的有效方法，但它作用有限，主要用來收集公眾意見，還不是一種很深層的參與手段。這一引進被放大了的公眾參與(在很多人看來，公眾參與就是聽證)方法又被我們的一些政府做成形式主義和表面文章，因而失去公眾的信任。所以，沒有從方法上的改進和引進，把公眾參與做得生動、引人、有效，公眾參與在中國的命運也會陷入困境。

而國外的公眾參與方式和技術就很值得借鑒，如市民評審團、市民調查羣、焦點小組、公民論壇、公共調查、公共辯論等，這些都有利於提高公眾參與的質量。我們一方面要引進這些方法和技術，另一方也要探索適合調動公眾參與的各種新方法，讓公眾參與真正地具有生命力，在中國的民主進程中開花、結果。

(作者單位：中國政法大學)

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