PPP項目合同中關於工程費計價及結算的一些看法

對於傳統的建設項目，通常有成熟的建設工程施工合同範本及相關的計價、結算、支付、價格調整等辦法確定工程造價。但這些傳統項目的合同條款並不能直接用於PPP項目，加上目前一些PPP諮詢機構缺乏工程經驗，其編寫的PPP合同中對工程費的計價包括材料、設備價格的確定方法和程序等十個項目十個不同，且缺乏實施性。但是工程費的確定是計算政府付費的基礎，是PPP項目最核心的內容之一，如果約定不明確、不完整，可能會帶來一些不必要的麻煩和爭議。本文用兩個比較典型的PPP合同作爲例子，一個是東方園林中標的《樅陽縣城區水環境綜合治理PPP項目》，另一個是鐵漢生態中標的《河南南樂馬頰河國家溼地公園、南樂縣南湖公園建設及周邊綠化提升PPP項目》，對工程費的計價和竣工決算審計的一些問題進行討論。兩份PPP合同均爲政府採購網站上公示的合同，有興趣的朋友可以下載原文，個人覺得兩份合同均有參考價值。

一、關於PPP項目工程費計價和竣工決算審計

首先，看兩個合同文本的條款約定：

以上爲東方園林中標的《樅陽縣城區水環境綜合治理PPP項目》中的合同條款。

上爲鐵漢生態中標的《河南南樂馬頰河國家溼地公園、南樂縣南湖公園建設及周邊綠化提升PPP項目》中的合同條款。

1、關於工程竣工決算的概念

建設項目竣工決算的概念：指建設單位在建設項目各單項（單位）工程竣工驗收合格後編制的，綜合反映建設項目從籌集到竣工的全過程的實際總投資、財務狀況及其建設成果的總結性文件。建設項目竣工決算由單項（單位）工程結算和徵地拆遷費、前期工程費、建設單位管理費、建設期項目貸款利息等建設期全部費用組成。結算價既包括完成合同規定內容的價，還包括項目變更、簽證和索賠的價款。

2、關於工程竣工決算的審計主體問題

“長期以來，一些政府投資工程的建設單位以等候審計結果爲由拖延工程結算時間，進而拖延支付工程款，使施工企業不堪重負，並直接影響對材料、設備供應商及勞務企業的款項結算和支付。”中國建築業協會在函中稱，該規定不利於保護施工企業合法權益。

中國建築業協會還認爲，通過地方立法強制要求將審計結果運用於民事合同的價款結算，實際上是以行政定價代替市場定價，而審計機關和被審計單位之間是一種行政監督關係，審計機關沒有對具體交易行爲進行定價的權力。

2017年6月5日法工委回覆中國建築業協會《關於對地方性法規中以審計結果作爲政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的覆函》認爲：“地方性法規中直接以審計結果作爲竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作爲竣工結算依據的規定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾正”。

因此，首先應明確建設項目竣工決算審計的主體，不是指政府審計機構，而應該是財政部門（通常由財政部門委託第三方中介機構進行審計）。但目前很多PPP合同中仍約定是政府審計部門進行審計，於法於理都不合適。可能很多都是“審計”兩個字上就認爲是“審計機構”，其實工程竣工審計的概念與政府審計部門的審計不是必然的聯繫。

3、關於審計時間和付費

根據程序規定，項目竣工驗收後，由項目建設單位負責編制竣工決算報告，提交給財政部門進行審計。對於PPP項目來說，由項目公司編制完成竣工決算報告後，提交給項目實施機構和財政部門審計。這裏遇到一個問題，項目竣工後，滿足了運營條件就進入運營期，同時按合同約定就要開始政府付費，但政府付費的計算基礎是竣工決算審計後的竣工決算金額。但政府財政審計需要一段時間，且時間通常不短，有的可能超過一年。那麼從竣工開始運營到竣工決算審計完成這段期間怎麼處理？因此應該在PPP合同中約定如下內容：

（1）應在項目開工前，由政府方委託第三方機構作爲跟蹤審計單位，對項目公司及施工總承包單位進行跟蹤審計，爲順利結算積累過程資料。

（2）約定進入運營期後暫按跟蹤審計的金額計算政府付費，在決算審計完成後多退少補。

（3）同時約定，政府應當在合理時間範圍內完成審計，比如一年。

4、有必要約定尾工工程（甩項）的處理

通常，項目可能會由於一些特殊情況，如規劃、不利地質條件、徵地拆遷等問題，導致有些內容無法按時完成，甚至在大多數單項工程都竣工的時候，由於這些特殊原因導致某一個工程無法實施，這時候可以結合相關法律法規在PPP合同中約定尾工工程的處理方法。

根據財政部發布的《基本建設財務規則》（2016年81號令）第三十八條：項目一般不得預留尾工工程，確需預留尾工工程的，尾工工程不得超過批准的項目概（預）算總投資的5%。

《標準施工招標文件》（2010年版）中第15.2.3條：竣工驗收申請報告應按通用合同條款第18.2款附上下列內容：（1）承包人的自行檢查和評定記錄文件，即除監理人同意列入缺陷責任期內完成的尾工（甩項）工程和缺陷修補工作外，合同範圍內的全部單位工程以及有關工作，包括合同要求的試驗、試運行以及檢驗和驗收均已完成，並符合合同要求；……（3）按監理人的要求編制了在缺陷責任期內完成的尾工（甩項）工程和修補工作清單以及相應施工計劃。

《建設工程施工合同示範文本》（GF-2017-0201）第13.2.1條：工程具備以下條件的，承包人可以申請竣工驗收：（1）除發包人同意的甩項工作和缺陷修補工作外，合同範圍內的全部工程以及有關工作，包括合同要求的試驗、試運行以及檢驗均已完成，並符合合同要求；（2）已按合同約定編制了甩項工作和缺陷修補工作清單以及相應的施工計劃。第14.3條：發包人要求甩項竣工的，合同當事人應簽訂甩項竣工協議。在甩項竣工協議中應明確，合同當事人按照第14.1條（竣工結算申請）和第14.2條（竣工結算審覈）的約定，對已完工程進行結算，並支付相應合同價款。

從以上條款可知，尾工（甩項）工程是合法合規的，且不影響竣工驗收。因此可以考慮在PPP合同中約定尾工（甩項）工程的處理，對於一些由於特殊情況，如規劃、不利地質條件、徵地拆遷等暫時無法實施的內容，可以甩項驗收，剩餘部分待實施條件具備後，再行實施或由雙方協商以其他方式解決，目的是不影響項目正常的決算和付費程序。此外，《基本建設財務規則》的規定有概算批覆5%的甩項工程空間，這個5%要注意兩點：一個是甩項不超5%，否則可能會有合法性的麻煩；第二個是，對於超概的PPP項目，可以靈活考慮用5%的空間作爲壓縮投資的手段之一，雙方根據項目實際情況在符合相關法規要求下，可以確認甩項內容採用政府資金實施、或重走採購程序單獨簽訂施工協議等，與原有PPP項目剝離，不放入PPP項目總投資中，解決一部分的超概問題。

二、關於材料、設備價格的確認程序及方法

上爲東方園林中標的《樅陽縣城區水環境綜合治理PPP項目》中的合同條款。

上爲鐵漢生態中標的《河南南樂馬頰河國家溼地公園、南樂縣南湖公園建設及周邊綠化提升PPP項目》中的合同條款。

1、對於材料、設備價格，通常採用當地信息價，信息價中沒有的材料、設備價格如何確定，在合同中需要明確約定。通常是政府方（包括實施機構及各委辦局）、社會資本方（項目公司）、監理、跟蹤審計單位等各方參與，同時應明確組織單位，如項目實施機組織。目前，一些地方政府也陸續出臺了一些PPP項目建設管理辦法、投資控制辦法等文件，對材料設備價格的確認程序、設計變更等進行了規範，如《瀘縣PPP項目建設管理辦法》（2018年10月發佈）第二十條：

2、對於材料、設備價格有爭議的解決辦法，東方園林的合同條款提供了一個思路：項目公司採用公開採購確定材料設備供應方或專業工程承包方，政府方有權全程監管，但是不得高於政府規定的控制價。這個思路可以借鑑，有些爭議的材料設備如果經過詢價等程序仍然無法解決，那麼採用公開採購方法，留一個解決的途徑，符合PPP項目合同和實施方案柔性化的思路：儘量考慮到合作期內各種可能存在的問題，提出可能的解決方案，以免在問題發生時束手無策。

3、對於詢價或公開採購後材料設備是否參與下浮的問題。

通常而言，在PPP項目招標文件及合同中會約定工程下浮率。對於PPP項目來說，在項目採購階段，通常項目還未開始設計，所依據的是項目可研報告及投資估算，個別項目甚至在採購時連可研報告也未形成。因此，依據可研投資估算的工程費進行招標，設置工程下浮率的初衷是爲了修正可研投資估算可能的高估，當然也有社會資本方讓利的因素在內。如果材料、設備在項目建設過程中，採用了詢價或公開採購等方式確定價格，這個價格已經是經過多個廠家必選後經過了競爭的價格，不再是可研估算中的價格，因此可以認爲這個詢價或公開採購過程已經對材料、設備價格進行了“下浮”處理，那麼在工程竣工決算時，似乎不應該再次參與工程費的下浮計算，否則有重複下浮的可能。但這個問題，在很多PPP合同中沒有受到重視，東方園林所簽訂的合同條款對這個問題進行了比較清楚的約定，但很多PPP合同大都沒有約定，或者比較模糊。