一、傳統建設模式和EPC

EPC模式是和傳統建設模式對應的，爲了說明問題，有必要在此對其做一些簡單的闡釋。

（一）傳統建設模式

傳統建設模式是建設單位自行建設，首先進行規劃立項、初步設計及概算報批，然後在概算投資控制下進行施工圖設計，最後由建設單位組織施工招標和設備採購，項目的管理主要是由建設單位和工程監理進行管理。傳統建設模式的主要問題是：

1、建設單位自身建設經驗不足，有些業主甚至是第一次做項目。而施工監理主要工作是針對施工過程，無法對設計、採購和施工形成全過程的管理。

2、工程質量首先是設計質量，傳統建設模式的質量管理主要限於施工質量管理，無法對全過程質量進行控制。

3、進度方面，傳統建設模式需要在施工圖設計完成，形成完整的工程量清單後方可進行施工招標，這個過程相對較長；其次，工程進度往往由於設計、採購、施工方面的不協調導致進度計劃無法實現。

4、投資方面，傳統建設模式通常採用概算進行控制，但普遍存在超概情況。筆者2015年配合北京市發改委對北京市2012-2015年間的超概項目進行了統計，並對超概原因進行分析，主要原因包括：

（1）地質條件變化；（2）建設期人材機價格上漲（不少是由於各種原因，導致開工日期延後，或建設工期延長導致）；（3）部分工程建設其他費取費缺乏依據、或行業計費依據編制時間較早，與現行市場價格相差較大；（4）部分應急類項目由於工程建設任務緊急，前期工作不到位；（5）建設單位隨意擴大建設規模、提供建設標準、增加建設內容；（6）建設單位經驗不足，管理不到位；（7）部分專業工程需要二次深化設計，前期設計時甩項或漏項，導致後期發生重大設計變更；（8）拆遷或拆改移等費用不確定性很大。此外，還有概算執行的監管體制等問題。

（二）EPC模式

1、EPC

EPC即工程總承包，俗稱交鑰匙工程，早在上世紀90年代，國家計委和建設部就開始在設計單位中試點EPC模式。其最主要的特點是由一家總承包單位全面負責項目的設計、設備採購、施工和相關管理工作。項目建設單位將項目發包給總承包單位，按工程進度安排支付總承包單位工程款項，建設期總承包單位不墊資，項目竣工後移交給項目建設單位，通常要求先有預算後安排支出。相比較傳統建設模式，其主要優勢包括：

（1）EPC總承包單位有完善規範的項目管理體系，也有很強的資源整合能力，有一批專業的項目管理人員和職業項目經理，對項目各類風險的把控能力大大強於傳統建設模式。

（2）EPC總承包單位對工程質量、設備採購質量和施工質量實現全過程質量管理，以及一體化的工程進度管理，對項目質量和進度管理都有本質的提升。

（3）投資方面，通常EPC總承包採用總價模式，在總價中考慮適當的風險包乾費等進行控制，除了業主提出變更等因素外通常不予調整，建設單位的投資控制風險得到有效轉移，但EPC總承包商憑藉其綜合實力和工程風險控制能力往往仍然能夠獲取一定的利潤。但由於風險轉移因素，且EPC項目通常在可研或方案設計階段進行招標，合同價格無施工圖的支撐，合同價格可能會相對較高，這取決於雙方的經驗和能力及博弈程度。

2、EPC+F模式

“EPC+F”模式是由項目業主負責選擇投資建設人，並由投資建設人負責項目設計、採購、施工建設以及籌集或協助項目融資，待項目竣工後，再由項目業主按照合同約定進行債務償還的一種合作模式。簡單的說，就是工程總承包加投融資模式。

從形式上看，該模式下需要總承包單位負責融資，然後業主在項目竣工後的未來幾年內分期付款，且無運營內容，即有PPP項目，也有EPC項目的特點。實質重於形式，EPC+F模式的本質，實爲“類BT”模式。能夠繞開復雜的PPP操作流程，又能快速推進項目，見效快，對於一些財政能力弱的地方政府來說，有不小的誘惑力；對於一些習慣了做工程的施工方，比起PPP長達幾十年的糾拌，這種模式簡單易行，實施效率高，可以滿足其短期業績的要求，因此一拍即合。但這種模式的本質是變相的政府舉債。

二、從EPC到PPP

2014年PPP開始以後，由於PPP模式能夠有效的解決項目建設中的融資問題，且不會形成地方政府債務，正好滿足了水環境治理和市政道路等大體量項目的需求。此外，國家政策也在鼓勵在行業內推廣運用PPP模式，因此，這兩類項目大量上馬，從財政部PPP綜合信息平臺管理庫來看，市政工程和生態建設/環境保護類項目一直佔據前列，是PPP項目的主力軍。

然而，畢竟運營是PPP模式的核心價值之一，這兩類項目的弱運營屬性，而且體量大，且主要依賴政府付費，大量佔用有限的財承空間，擠佔其他強運營屬性如污水、垃圾、供水等項目的空間，這個矛盾隨着項目的大量上馬已經顯現出來。

三、從PPP到EPC

近期，隨着政策導向的變化，尤其是財金2019年10號文的發佈，“將新上政府付費項目打捆、包裝爲少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低於10%的，不予入庫”，“財政支出責任佔比超過5%的地區，不得新上政府付費項目”。顯然，水環境治理和市政道路兩大類項目可以對號入座。2019年3月11日，湖北省仙桃市住建局發佈公告，漢江仙桃城區段堤防綜合整治及生態修復PPP項目終止合作，項目投資額爲22.5億元，2017年底由東方園林牽頭中標。再結合近期東莞市124億元的東莞市石馬河流域綜合治理EPC+O項目，深圳市則計劃投入225.8億元對茅洲河進行治理，目標是2020年實現水質達V類標準，以及不到6億元的江蘇省揚中市東片區水環境綜合整理EPC項目和揚中市城南、城北片區水環境綜合整理EPC項目引起了十餘家企業爭搶，其中不乏中建水務、中冶等中字頭央企。不難看出以上幾個項目的關鍵詞是：EPC、珠三角和長三角發達地區、大手筆。EPC項目和PPP項目不同，在有錢的前提下，相比PPP模式有如下優勢：不需要走PPP複雜的流程、不受財承10%紅線約束、風險相對較小、可控性強、見效快、總投資和工期具有更大的確定性。

但是，凡事都有正反面，儘管EPC項目是比較成熟的模式，且有諸多優勢，但如下幾個問題需要注意：

一是對於政府，最主要的問題是錢從哪裏來。EPC項目大多體量大，需要地方政府有充足的資金，不能涉及融資，在建設期按工程進度支付費用，工程竣工需要結清工程款項，且項目交付後政府還需自己或委託第三方進行運營維護。因此，對地方財力要求很高。除了長三角、珠三角等財力雄厚的地區，更多西部或中部地區的地方政府缺錢，做PPP是無奈之選。如果本來就缺錢，做EPC就可能動作變形，如要承包商墊資，或採用“EPC+F”的模式，違規舉債，有隱形債務的認定風險。國發43號文明確要求政府只能以發政府債券的方式舉債，2019年以來，各地相聚出臺的“關於清理拖欠民營企業中小企業賬款的通知”中，明確規定對沒有明確資金來源和制定資金平衡方案的房屋建築和市政工程項目，一律不得審批，一律不得開工；嚴禁要求企業帶資承包政府工程項目等。所以EPC+F模式應用於市場化的社會投資項目，是沒有問題的，但對於政府投資項目，就有違規舉債的嫌疑。

二是從企業角度看，水環境治理和市政道路類EPC項目如果只有建設無需運營，相比較PPP項目需要考慮融資、運營維護和風險分擔機制等，EPC只是簡單的掙取工程利潤的項目，對以工程見長的施工企業有很大吸引力，尤其是央企。但是，獲得工程利潤的同時，項目難以獲得持續穩定的現金流，不利於其向運營型企業轉型。

四、路途何在

廣大的中西部地區，地方政府財力目前尚無法完全支撐合規的PPP項目，更無法支撐資金要求更大的EPC項目，而EPC+F這條路似乎又被堵住了，可是項目的需求又擺在那裏，如何是好，看來合規的做PPP項目，仍是一個不錯的選擇，深度開發經營性內容，滿足10%的使用者付費要求，同時儘量壓縮項目規模，小而精的PPP項目，可能是未來的一個方向。而天津市近期出臺的《關於市級政府投資項目管理的意見》，提出了“統一項目計劃、統一項目審批、統一資金平衡、統一實施監管”的原則，從資金來源上，匯攏市級財政可用於項目建設的資金規模，包括一般公共預算收入中可用於項目建設的部分、土地出讓金政府淨收益中可用於項目支出的部分、地方政府債券新增額度、存量項目資源盤活後的收入和其他可用於項目建設的財政性資金，即先把錢統一匯攏了。然後，編制三年滾動政府投資計劃，編制在投資項目年度計劃，做好年度投資計劃的實施。這種全市統籌安排的方法，值得借鑑。畢竟，哪些項目適合PPP模式，哪些又適合EPC模式，哪些適合其他模式進行，有多大力量幹多大事，並且把錢花在刀刃上。

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