儘管它極力撇清與上世紀30年代那種惡毒的經濟民族主義論調，乃至美國總統唐納德?特朗普 (Donald Trump) 鼓吹的保護主義思想的關係，但文件的措辭和大部分內容都明顯帶有民族主義色彩（無論是從德國的角度，還是從歐盟的角度來看）。而對中國人而言，這應該算是一個半憂半喜的報告。或者可喜的是，特朗普最討厭的論調，在德國強勢抬頭；而鐵定可憂的是，歐洲的併購和競爭環境，將繼續惡化。各界普遍認為，這是德國為了應對來自中國、美國的競爭壓力而通過制訂新的產業政策，打造龍頭企業，加大力度保護德國和歐盟重要產業，提高其競爭力的重要舉措。具體來說，阿爾特邁爾呼籲：

• 提高製造業在GDP當中的比重，在德國從目前的23%（已是法國或美國份額的兩倍）提高到25%，在全歐盟從14%提高到20%；
• 對從歐盟外進口的產品關閉歐盟價值鏈；
• 指定特定的德國企業為「國家龍頭企業」 ("national champions")；
• 修改歐盟競爭法，以促進歐盟龍頭企業的誕生，即使是以犧牲歐盟市場競爭為代價；
• 允許德國國家政府購買企業股票，以阻止外國收購；以及
• 對具有「重大經濟意義」的產業進行廣泛的政府扶持。

本文概述了阿爾特邁爾的主要提案，回顧其歷史背景，並分析其經濟學價值。本文的結論是，其中三項提案——試圖進一步提高德國製造業的GDP比重，限制非歐盟中間產品 (intermediate goods) 的進口，以及在德國和歐盟推廣龍頭企業——都是糟糕的政策，即便是基於德國和歐盟自身利益的狹隘解讀，結論同樣如此。剩下兩項提案——阻止部分領域的外國收購，加大政府對特定技術的扶持——的合理性確實更易證明，要麼是由於市場失靈，要麼是因為在技術上依賴於易受政治干預的外國企業構成潛在風險。但即使是在這些領域，文件中提出的具體政策也可能弊大於利——這並非全盤否定阿爾特邁爾的國家干預主張，而是指出他設想的特定干預做法是錯誤的。

基於這一分析，本文提出了另一條道路，來解決《國家產業策略》中的核心擔憂——德國和歐盟正在失去技術優勢，而不遵守歐盟政治和經濟遊戲規則的其他國家可能會大肆蠶食歐盟的利益。根據本文中的替代方案，德國和歐盟將評估——如果必要的話，還將改進——現有產業政策的規模和目標。它們還將嚴肅對待阿爾特邁爾定義的產業政策之外的生產率增長制約因素，包括基礎設施投資上的缺口和阻撓真正歐盟單一市場發展的障礙。另外，歐盟應針對中國發起的挑戰制定一套全面的應對方案。要實現這一目標，需要一個運轉良好的世界貿易組織 (WTO)，以及懲罰非歐盟國家政府強制技術轉讓和發放國家補貼的歐盟法律法規。這還可能需要有政府扶持的研發 (R&D) 項目，專門用來防止對威權國家產生技術依賴。這些步驟需要一套歐盟層面的強大治理架構，有能力在識別相關技術的同時，避免被私人利益裹挾、維持歐盟內部的競爭。

德國的《國家產業戰略2030》

《國家產業戰略》的政策提案基於三大假設:

• 儘管取得了大量成果，德國工業本還可以做到更好。面對日本和韓國的競爭，德國的消費電子產業沒有招架之力，無法在電腦和智能手機行業站穩腳跟，德國和歐洲都沒能在互聯網經濟中佔據重要地位。
• 德國在這些領域的失敗，是因為德國企業缺乏規模，以及（或者）享受的產業政策扶持力度不如美國和日本企業。
• 除非德國在機器人、人工智慧和電池生產等領域表現得更好，否則作為德國製造業核心的汽車產業將受到威脅。德國在這些領域面臨著來自美國、日本、尤其是中國的強大競爭。

該文件認為，對這些挑戰的回應不應當是關稅：「德國奉行自由和開放國際市場的原則，即便這一原則可能對德國企業不利。我們希望減少和廢除全球關稅和稅收，特別是針對所有領域工業品的關稅和稅收」 （註：目前尚不清楚這一政策倡議如何與消除非歐盟國家的中間產品貿易——同樣也是國家戰略目標之一——相契合）。該文件呼籲出台一套新的產業政策，主要基於三項工具：補貼、政府對企業的直接參与，以及改革歐盟層面的競爭政策。

該政策設定了五大優先事項：

1.工業活動高於一切，必須加以保護和擴大。

• 「把製造業在增加值中所佔的比重提高到25%，德國將大有可為。」（註：儘管原文中使用的措辭是「工業」，但實際指的是製造業；根據最新數據，2017年製造業在德國增加值中所佔的比重為22.9%）。歐盟作為一個整體，到2030年應將製造業的份額從14%提高到20%。
• 「經驗表明，一旦將工業領域『輸給』了其他競爭對手，就很難再收復失地。這就是為什麼我們必須為每一個工業崗位而戰。將『骯髒的舊工業』與『乾淨的新工業』區別對待是錯誤的認識。」

2. 歐盟企業應只參與歐盟價值鏈。

• 「維持封閉的價值鏈至關重要：如果價值鏈中的所有部分，包括原材料的生產（製造和加工）、物流、服務、研究和開發，均存在於同一個經濟區域內，那麼價值鏈上的每一個環節都會有更強的抵抗力，就更可能實現或拓展在競爭力上的領先地位。」

3. 國家和歐洲龍頭企業是必不可少的，應該得到推廣。

• 「國家和歐洲龍頭企業：規模很重要！如果一個國家缺乏必要關鍵數量的企業來完成重大項目，在與大型競爭對手的國際競爭中站穩腳跟，那實質上就是自絕於不斷增長的全球市場。」
• 「德國或歐洲發起的著眼全球市場的重要併購案，往往由於現行法律對國家和區域市場的過度關注而最終夭折。必須對歐洲和德國的競爭法進行審查，並做出適當修改，使德國和歐洲企業起碼能在國際競爭中不輸在起跑線上……」
• 「現有的龍頭企業，如西門子 (Siemens)、蒂森克虜伯 (Thyssen-Krupp)、各家汽車製造商以及德意志銀行 (Deutsche Bank)，已經存續百年甚至更長時間……這些企業的長期成功和生存，符合國家的政治和經濟利益，因為它們對增加價值作出了卓越貢獻，並參與塑造了德國經濟和工業享譽世界的良好形象。」

4. 政府必須做好乾預的準備，阻止不受歡迎的外國收購。

• 對外資收購國內企業仍應提供法律保障，但強調「防範國家安全風險，包括關鍵基礎設施領域風險」的例外。
• 「如果收購案不與國家安全利益直接相關，但涉及技術和創新領域的領先地位，那麼德國私人部門及其利益相關者首先應通過適當的競價阻止此類收購。在這些案例中，政府可以進行規勸與扶持。」
• 「只有在非常重要的案例中，政府才能在一段有限的時間內扮演企業股份的認購者。」這樣的認購行為可能需要「創設一套國家參與便利 (national participation facility)」。

5. 政府必須通過協調、財政支持和國家直接參与來扶持「具有重大經濟意義的進程」。

• 政府扶持的範圍和形式需要根據「相稱的新經濟原則」來確定。「一個過程的經濟意義越大，政府就必須有越大的迴旋餘地，積極主動地參與進來……相關手段可以延伸到在有限時間內接管股份和發放補貼。」
• 「就對價值鏈極為重要的電池生產領域而言，例如在財團組建過程中提供政府援助支持，似乎是有用且得當的。」
• 「相比之下，在平台經濟、人工智慧和自動駕駛等同樣重要的領域中，產業目標的實現將為政府的直接參与——就像空客當時的情況一樣——提供必要和正當的理由。」

何謂「經濟民族主義」

《2030年國家產業戰略》打破了戰後德國的傳統，不僅因其干預主義色彩，更是因其鼓吹的經濟民族主義方針。對經濟民族主義者來說，國家的繁榮依賴於在與其他國家的競爭中獲勝，或者至少做到迎頭趕上。歷史上，經濟民族主義者所採用的政策工具包括保護主義、限制外來直接投資、補貼、定向信貸，以及培育強大的「國家龍頭企業」的產業政策。這些政策的共通之處在於，它們尋求以犧牲外國利益為代價來促進本國經濟利益，至少在短期內是這樣。

經濟民族主義有著聲名卓著的思想根源，上可追溯至亞歷山大?漢密爾頓（1791年）和弗里德里希?李斯特（1841年）。兩人都認為，沒有工業化就不會有繁榮，工業發展不僅應當而且需要保護國內工業不受外國競爭的影響。他們的思想影響了那些試圖趕上大英帝國的國家的經濟政策，包括美國、德國和日本。第一次世界大戰後，義大利、德國和佛朗哥治下的西班牙發展了極端形式的經濟民族主義，提倡經濟自給自足，停止國內競爭，扶持社團主義 (corporatist) 或財團主義 (syndicalist) 制度。經濟民族主義在二戰後的新興市場國家，包括亞洲和拉丁美洲（雖然後者不那麼成功）也很流行。當今中國政策的一大標誌性特徵也是經濟民族主義。

二戰後，西德試圖擺脫政治和經濟上的民族主義，將秩序自由主義 (ordoliberalism) 擁為新聯邦共和國的經濟意識形態。與19世紀信奉自由放任制度 (laissez-faire) 的自由主義者不同，秩序自由主義者們支持國家發揮強大的作用，但這種作用僅限於通過維持價格穩定、促進競爭和企業經濟權力集中，界定和嚴格貫徹市場遊戲規則。經濟民族主義——包括其對關稅、補貼、定向信貸和企業巨頭的偏愛——被秩序自由主義者們視若洪水猛獸。

聯邦共和國的實際政策從來沒有完全達到秩序自由主義者們的理想。從金融到汽車產業，德國其實一直在支持國家龍頭企業；保護其服務業；通過公私協作、向製造業企業提供研發補助、向中小企業提供低成本信貸以及向初創企業提供公共支持等方式，參與產業政策。不過，德國政府在這些方面一直諱莫如深；除了少數例外，產業政策要麼被刻意淡化，要麼用非民族主義論點，比如創新溢出效應來營造其合理性。現在，阿爾特邁爾文件走上了一條全然不同的道路；除了反對貿易保護主義（考慮到德國對出口的依賴，這並不奇怪），這份文件不論是從德國還是從歐盟視角上看，都透著毫不掩飾的民族主義色彩。

由於種種原因，主流經濟學家往往排斥——甚至是嘲笑——經濟民族主義理論，尤其是在發達國家。首先，它混淆了國家間的競爭和企業間的競爭，因為它並不承認國際專業化分工 (specialization) 的好處——即國家既從進口中獲益，也從出口中獲益。其次，它會與戰後經濟繁榮的兩個被廣泛接受的基礎——國際一體化和競爭——發生衝突。第三，其在分配效應上的後果，以及極易被私人利益裹挾的特徵廣受詬病。民族主義的經濟政策有利於特定的生產者——工業企業、出口商、大企業——並以犧牲進口商、較小的競爭對手和消費者作為代價。因此，這些政策容易受到特殊利益集團的裹挾與影響。

與此同時，不得不承認經濟民族主義也有其高光時刻。漢密爾頓和李斯特的經濟發展概念，強調在專業化分工前要首先從廣泛的工業活動中獲取工業能力，這在很大程度上得到了證實。工業發展是否需要保護仍有爭議，但有證據表明，某些形式的保護措施加速了工業化進程，提高了生產率增長。從這個角度來看，經濟民族主義的某些變體甚至可以在長期上整體改善人民福祉。

但阿爾特邁爾提案不太可能達到這樣的效果。若讓所有國家採納《國家產業戰略》中的政策主張——提高製造業佔GDP的份額，將價值鏈保持在同一個經濟區域內，建設國家龍頭企業，維護或發展在特定行業中的領導地位——將會導致專業化分工、貿易一體化和國內競爭水平的降低，以及高度過剩的工業品支出。

《國家產業戰略》對德國有益嗎？

1. 工業活動高於一切？

從發展中國家的角度來看，對工業的熱忱是可以理解的：除了部分依賴能源出口的小國，要想變得更加富有，任何國家都必須經歷廣泛的工業化。但從發達工業國的角度來看，這種邏輯就不那麼經得起推敲了。支持論調可以概括為兩點理由：

• 製造業的生產率增長往往要高於服務業。如果這一趨勢延續下去，在其他條件對等的前提下，製造業份額高的國家應當有更快的經濟增速。（註：這一趨勢可能並不會延續。Richard Baldwin 2019年的論文中指出，大幅提振生產率增長的下一輪變革可能發生在服務業，以」白領機器人」——由人工智慧驅動的複雜自動化程序——替代管理、會計和法律服務業崗位為標誌）
• 在製造業活動之間可能存在人力資本和科學技術上的增益鏈條。失去核心製造業能力可能會導致創新能力的下降，進而影響其他領域的生產率增長，最終侵蝕國家的製造業基礎。

第一點理由是正確的廢話，因為現實中「其他條件」從來就不是對等的。圖1展示了一組發達國家1995年當年製造業佔比與之後20年人均收入變化的相關性（上面板），以及1995-2016年期間製造業佔比變化與同期人均收入變化的相關性（下面版）。上面板數據的相關性實際上為零 (0.08)，反映出製造業的份額從一開始就相對較低，而製造業和服務業的趨勢生產率增長差異，被兩個部門生產率增長的跨國差異所抵消。下面版數據的相關性具有統計學意義，且呈負相關：製造業份額下降幅度越大的國家，其人均收入增長速度往往越快。雖然這只是一種相關性的表述，但它並不支持「抵制『去工業化』可以幫助發達國家更快增長」的論調。

第二點理由，也是《國家產業戰略》中著重提及消費電子產業上的失利「導致歐洲無法在電信科技和計算機電子產品（包括智能手機、平板電腦等）這些新領域謀得一席之地」的核心邏輯。然而，這種反證法也是站不住腳的。日本在消費電子領域取得的巨大成功，並沒有幫助它在智能手機或平板電腦領域確立主導地位。此外，儘管在研發上確實存在路徑依賴，但沒有一個工業國的研發能力，曾因為製造業份額低於某個最低水平而崩潰。2016年，美國的製造業份額約為12%，而德國為23.4%，人們卻在擔心德國的創新能力正在落後於美國，這本身就是對《國家產業戰略》核心動機的最大諷刺。

除非製造業生產率的增長出現逆轉，否則歐盟作為一個整體提高製造業增加值份額的唯一途徑，就是提高其在全球製造業產品中的份額。《國家產業戰略》要求到2030年將歐盟製造業份額從14%提高到20%。在此期間，全球市場——也就是歐盟製造業產品的潛在市場——將會增長。但隨著世界變得更加富裕，製造業在全球GDP中所佔比重將會下降，應從約16%降至14%。這也就意味著歐盟製成品的市場份額需要大幅上升，從目前全球製成品的19%提高到25%左右。如此大規模的增長既需要歐盟實施進口替代，也需要歐盟製造業出口的大幅增加。在全球大部分地區仍在工業化、各個發達國家都在努力保護其製造業之際，歐盟很難在不引發貿易或匯率戰的情況下實現如此規模的增長。

《國家產業戰略》還指出要「為每一個工業崗位而戰」，將「骯髒的舊工業」與「乾淨的新工業」一視同仁，這意味著全面抵制工業崗位的流失，即使是「夕陽」產業也要保留下來。通過實現國內生產的自動化，可以防止甚至扭轉由於外包而造成的一些失業。但是通過這種方式保留下來的工作崗位數量很少，因為機器人將會取代原本流向海外的工作崗位。總的來說，保留工業崗位意味著抵制專業化分工與技術提升帶來的生產力提高，並阻礙虧損工業企業的正常退出。這些政策將損害工業部門的生產率增長，從而削弱其競爭力。在一定的時滯之後，這種政策做法將加速而不是阻止工業衰退。

2. 歐盟企業應只參與歐盟價值鏈？

《國家產業戰略》中暗示的觀點是，在一個經濟區域內的價值鏈將「更具抵抗力」，大致是因為它們不受貿易戰和其他地緣政治干擾的影響。然而，這種說法本身並不構成限制非歐盟中間產品貿易的理由：舉個例子，當歐盟企業向一家中國的上游供應商下達中間產品的訂單時，企業其實非常清楚這麼做帶來的中斷風險，要比從斯洛伐克訂購同樣的產品來得大。對於企業而言，這不過是一個在承擔中斷風險和獲取從中國進口的成本優勢之間的正常權衡。

這樣一來，阻止從歐盟外進口中間產品的正當理由，就需要更深層次的邏輯。要麼是從一個潛在的敵對國家獲取關鍵的生產要素輸入足以構成國家安全風險，要麼是上游企業承受的中斷風險會造成負面外部性影響整條價值鏈——但這兩個理由都不足以令人信服：國家安全風險完全可以通過限制來源國提供的特定要素輸入來調和，而不需要把整條價值鏈封閉在歐盟境內；外部性也只會在中斷的潛在成本無法被下游企業承受的更低進價所抵消時出現。進一步說，就算出現任何外部性，也完全可以通過對進口的中間產品徵收關稅來加以調和，並不需要完全終止中間產品的進口。

意圖讓價值鏈「迴流」到歐盟區域內，還違背了WTO的規則與精神，從而讓聲稱反對貿易保護主義的《國家產業戰略》顯得尤其偽善，甚至可以把這視作是整份《戰略》中最具「特朗普色彩」的一條。拒絕進口中間產品，還會造成歐盟生產效率的下降；圖2展示了非歐盟進口品在德國、EU-13（2004年後加入的歐盟成員國）和EU-15（2004年前加入歐盟的成員國）出口中的增加值比重變化。這裡的歐盟包括英國：排除英國之後比重大約還會再上漲約1.5個百分點。

據上圖顯示，雖然非歐盟進口品在歐盟出口中的增加值比重自2012年以來一直在下降，但2015年其比重仍然相當可觀：德國出口的10.5%，EU-15出口的12%，EU-13的14%。雖然這些增加值中有些來自原材料進口，但大部分仍是中間要素輸入（將礦產和石材作為一個進口品類剔除在外，將讓非歐盟進口品在U-15出口中的增加值比重從12%降至大約10%）。如此看來，要求歐盟企業對非歐盟中間要素輸入實施進口替代會造成嚴重的負面衝擊。

3. 國家和歐洲龍頭企業不可或缺，應當得到大力推廣？

推廣國家和歐洲龍頭企業的提議背後，最有力的理由是規模經濟帶來的優勢。生產的邊際成本可能會隨著生產數量的增加而下降。只有當企業有生產並銷售大量產品的預期時，建立一套高效的生產設施才有意義。如果單個產品的生產成本很高，成規模企業的高效生產可以不斷壓縮變動成本，進而帶來巨額的營業收入。

然而「龍頭企業」的標籤背後，意味著隱性或顯性的政府擔保。《國家產業戰略》將這種擔保表達得相當清楚，聲稱「這類企業的長期成功和生存符合國家的政治與經濟利益」。而政府擔保的危害，主要來自三點影響：它會為企業帶來一種逍遙法外的錯覺，可能導致衝動的經營決策；它會造成財政風險；它會創造損害公平競爭對手（包括歐盟境內的中小企業）及其消費者利益的市場力量。

作為對時任德國總理格哈德?施羅德熱衷於國家龍頭企業的回應，獨立專家小組德國壟斷委員會在2004年就曾對上述影響進行過廣泛討論。該委員會的警告在2008年全球金融危機期間德國國有銀行遭遇的滅頂之災中得到證實，納稅人為此付出了慘重代價。危機爆發前，這些銀行的冒險行為——包括對美國抵押貸款支持證券和債務抵押債券 (CDO) 的大規模投資——可能與政府擔保的存在有關。

《國家產業戰略》推崇本國和歐盟龍頭企業可能損害歐盟經濟的第二個渠道，是對歐盟競爭法的擬議修訂。正如壟斷委員會所指出的那樣，歐盟現行法律的目的是確保競爭不會被特殊利益和政治意圖所裹挾。允許歐盟委員會競爭事務總監的決定在政治上被推翻——或者要求它在競爭和無關目標之間做出權衡，比如創建歐洲龍頭企業或實現地緣政治目標——可能會阻礙這一目的的達成。即使在出於更廣泛的考量，比如「讓歐洲企業在國際競爭中能與中國企業站在同一起跑線上」、競爭因素應當被暫時擱置的少數情況下，這麼做仍可能會以犧牲人民福祉為代價。

美國的經驗教訓值得借鑒。自上世紀90年代末以來，美國的行業集中度和企業利潤一直在上升。2017年的研究表明，集中度越高的行業投資越少，集中度與全要素生產率增長之間的相關性在本世紀頭十年變為負相關。相比之下，同時期歐盟的行業集中度有所下降，投資形勢也保持得比美國好。學術研究將此歸因於「DG Comp比任何國家的監管機構都更獨立，也比美國的監管機構更支持競爭。」這種說法同樣受到政策指標和反壟斷執法數據——與美國競爭政策的思想演進過程一致——的支持，而且美國企業在政治遊說上的花費大大超過他們的歐盟同行，在遊說結果上也比歐洲企業更有可能成功。以美國為鑒，如果歐盟不那麼嚴格地實施競爭政策，則更有可能損害而非加強歐盟的競爭力。

4. 政府必須出手干預不利的外國收購案？

對該提議的一個潛在反駁觀點是，針對外國企業的直接收購可能只是中國技術進步中的一個次要因素。更加重要的因素包括技術盜竊；強制技術轉讓；以及在龐大國內市場、大力政府扶持和「工程師紅利」等激勵條件下異常成功的研發項目。有鑒於此，《國家產業戰略》中擬議的政策工具，在阻止中國技術的後起直追上難有建樹。

更為明顯的負面後果，首當其衝是中國對歐外國直接投資 (FDI) 的大幅減少，而這本可以成為幫助德國和歐洲企業發展、促進創業企業成功的風險資金，尤其是對於那些意圖吸引中國資金或銷往中國市場的初創團隊來說，他們的計劃將因此夭折。

第二個擔憂是，即便發起收購的是來自友好國家的企業，以國家財政為後盾的「規勸與扶持」政策，也會出於民族主義的一般考量，說服德國企業拒絕外國收購，限制外國企業的所有權。此類行動有歷史先例；2000年代，連續兩屆法國政府都曾阻撓美國或日本企業收購法國食品集團達能。

最後，擬議中的「國家參與便利」，不僅反映了對中國企業收購的擔憂，更反映出《國家產業戰略》「為每一個工業崗位而戰」的意圖。收購標的往往是實力較弱的企業，對有意實施資產重組的投資者更具吸引力。當這些投資者來自外國時，擬議的「參與便利」可能會給政府提供一個收購這些經濟上實力較弱、但在政治上人脈甚廣的企業的工具，尤其是在擔心引發裁員潮、從而對結構性改革造成有害後果的情況下。

5. 政府必須干預與扶持「有重大經濟意義的進程」？

設立公費研發項目或發放公共補貼，源於「創新的社會效益總是高於其私人回報」的認識。這一認識不僅適用於上游（基礎）研究，也適用於下游研究，包括可能對其他企業產生示範效應的產品開發。某項技術已經在全球普及、但在國內尚未全面投入使用的場景，也可以證明一定程度的國家扶持是合理的。

對研發項目的公共扶持，也可能是對有他國政府扶持的外國企業在技術前沿領域尋求壟斷的戰略做法的回應。要讓這一論點成立，我們需要假設競爭的結果一定是「贏者通吃」。《國家產業戰略》很明顯做出了這樣的假設（「一旦將工業領域『輸給』了其他競爭對手，就很難再收復失地」）。然而，儘管技術路徑依賴的存在已被廣泛認可，但除了在互聯網平台等存在網路外部性的領域外，認為技術路徑依賴可能導致獲勝企業建立永久性壟斷地位的論點很難成立。但話說回來，即使是暫時性的行業壟斷，如果掌握在一家可能被敵國左右的企業手中，也可能造成重大的經濟損失。

反對政府扶持工業企業最常見的理由無非是政府不善於挑選贏家，一部分原因在於政府政策很容易被私人利益所裹挾。針對特定行業和企業的產業政策最終失敗的例子比比皆是，尤其是在非洲和拉丁美洲的部分地區。不過有學術文獻指出，產業政策幫助了東亞和歐洲後進國家的工業化，在美國也有政府主導技術投資的成功案例。

當然，政府的失敗必須與市場的失敗進行比較，無論是在挑選贏家方面，還是在撤回對輸家的扶持方面。有學術文獻指出，「沒有證據表明政客在挑選贏家方面比私人市場差，但市場似乎比政客更善於終止那些最終被證明不成功的項目」。正如壟斷委員會之前所觀察到的，終止政府對不成功項目或企業的扶持存在困難，並不令人驚訝：「不同的利益在政治進程中有不同程度的表達。從政府保護中受益的既有產業，比那些剛剛起步的新興產業擁有更強大的遊說力量，後者只能做出貢獻基於創新的未來增長的承諾。」遊說使產業政策存在偏見，輕視值得扶持的新活動，而選擇不值得扶持的舊活動，而最終釀成的後果，就是社會價值蒙受負面損失。這既浪費了公共資金，又把經濟資源束縛在本應退出的舊活動中，使亟需這些資源的新活動開展起來更加困難。

第三個潛在的問題——除了選擇錯誤的活動並在其失敗後繼續提供支持之外——是額外性 (additionality) 的缺乏。一些改善人民福祉的活動，可能不需要政府扶持就能取得成果。如果國家出資扶持這些活動，那就是在浪費納稅人的錢。

回應中國挑戰：產業政策確能用武

對中國技術後起直追的威脅論調，反映了三點擔憂：

• 市場份額流失給中國企業，包括那些可能利用不公平條件開展競爭的國有企業；
• 認為西方技術在其所有者沒有得到充分補償的情況下被挪用，原因包括知識產權執法不嚴、強制技術轉讓等；
• 擔心西方企業和消費者會對由可能受到威權政府影響的企業所掌控的技術產生依賴。

對這些挑戰的部分回應，是為歐洲企業的成功創造最好的條件，包括倡導合理競爭的產業政策，否決中國式的超級併購方案 ，以及不向政策優先領域提供巨額補貼（即使是在中國這些政策的效果也存疑）。此外，需要一個運轉良好的、對其仲裁結果有執行權的世界貿易組織。由於世貿組織既沒有針對國內補貼，也沒有針對不公平條件下的技術轉讓提供有效的制衡機制，還需要歐盟層面的政策工具，可能包括以下內容：

• 懲罰非歐盟國家政府的政府援助行為（例如，對參與歐盟採購競標的受補貼外國企業實施價格調整，或將它們完全排除在外）。
• 要求歐盟企業披露他們何時被迫進行技術轉讓或知識產權被盜。被發現從事這種做法的外國企業和/或國家的投資和技術交易，將受到標準更為嚴格的審查。與《國家產業戰略》提出的「參與基金」或歐盟2019年初通過的一般性投資審查不同，這項措施不僅會阻止企業收購過程中的技術轉讓，還可能在更大範圍內震懾強制技術轉讓的做法。

這些措施加在一起，將在一定程度上幫助歐盟企業，為它們創造公平的競爭環境，並降低歐盟在技術上變得依賴中國的可能性。然而這並非一勞永逸。歐盟剛剛通過的審查框架內容薄弱，反映出希望吸引中國投資的歐盟成員國的抵制。即使有更嚴格或更完善的規定來阻止強制或不受歡迎的技術轉讓，這些充其量也只能放緩中國的技術進步，因為後者的本土自主化程度越來越高。長期來看歐盟防止技術依賴中國的唯一工具，是在關乎歐盟價值鏈、且無法從歐盟內部或友好民主國家（包括美國）獲得的關鍵技術上確保（如有必要通過政府資助研發）不落人後。

與丹尼·羅德里克 (Dani Rodrik) 等經濟學家提出的產業政策不同，這種類型的「防禦性」產業政策需要識別和資助特定的技術。由於這關係到整個歐盟，該政策應該在歐盟層面推行，可能需要設立一個新的機構或項目。除了保證資金的充裕，高效的治理結構對這樣一個項目而言也至關重要。有效的監測需要儘可能貼近私人部門，同時還得避免被大企業或產業部門所裹挾。維持或促進歐盟內部的競爭同樣重要：如果一項敏感技術的價格如此之高，以至於歐盟企業和政府最終不得不購買中國的替代產品，那麼這項技術就算再高明也於事無補。在克服這些困難時，歐盟應設法借鑒其他國家的經驗教訓，例如美國和法國；這些國家都曾試圖動員舉國之力，支持特定產業部門的大型研發項目。

這種通過公共渠道融資的技術扶持，在目的和範圍上都與《國家產業戰略》的提案有很大的不同。阿爾特邁爾希望國家支持創新項目的出發點，是任何「具有重大經濟意義的進程」都應得到國家干預；該戰略預先圈定了值得國家支持的具體領域。與之相反，本文提出的計劃中，技術專家而非政客將圍繞一個更加狹義的目標和篩選過程，確定需要政府扶持的項目。該計劃的最佳類比，是基於國家安全目的資助特定技術的競爭性國防合同。與國防合同一樣，識別這些特定技術可能會出現低效和（如果篩選有失公平）尋租現象。但如果該計劃能夠讓歐盟保有從友好國家無法獲得的關鍵技術能力，那麼它或許是值得的。

結尾

《國家工業戰略2030》最為令人印象深刻的是，德國政府需要「國家龍頭企業」，而且可以在具有戰略重要性的企業中持股，以防這些企業被外資收購，為此德國政府將考慮建立一個基金。很顯然，2016年德國機器人製造商庫卡被中國美的收購的事件，產生了一個斷崖性的影響。它激怒了政治家和輿論，干擾了企業家的判斷，這一事件持續發酵，導致了隨後歐洲併購法的修訂。這個報告，仍然可以看出來當時情緒宣洩的延續。

《國家工業戰略2030》報告，與其說是一個關於德國工業未來的戰略倡議，不如說是一次關於「國家與產業」關係的陳述。它似乎在陳述一系列的原則，從而進行理念的宣貫，和不同尋常的知識普及。它更像是在尋求一種道義和輿論上的幫助。從這個意義來看，它是一個德國部長的個人宣言。

或許，這將是一個國家干預力量崛起的新開始。

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