【摘要】鄉鎮作為中國最基層的政府機構，承擔著大量的公共服務職能，肩負著上情下達、下情上傳、服務農村的職責。本文對中國鄉鎮政府改革過程中的模式進行了分析與歸納，提出了鄉鎮改革的五種模式，並對鄉鎮改革五種模式的背景、內容、特徵、績效、問題等進行了評析，以期為中國鄉鎮政府改革的下一步行動提供理論指導與實踐支持。

　　【關鍵詞】地方政府；鄉鎮改革；模式；評析

　　鄉鎮作為中國最基層的政府機構， 承擔著大量的公共服務職能，肩負著上情下達、下情上傳、服務農村的職責。作為數量最龐大的基層政府機構，鄉鎮改革是最具有爭議的地方，由於各地實際情況不一，對於鄉鎮改革的未來趨向，並沒有形成統一的認識，實踐中的鄉鎮改革措施層出不窮，可以說存在許多的混亂。因此，對中國地方政府鄉鎮改革的模式進行分析與歸納，並從中發現一些規律，這對於中國鄉鎮改革的未來發展，具有重要的理論意義和現實意義。

　　一、「撤併鄉鎮」改革模式

　　中國鄉鎮最早的改革模式即是「撤併鄉鎮」。「撤併鄉鎮」的改革持續了20 多年，最早可追溯到改革開放後的1985 年，「據估計，當時全國有9 萬多個鄉鎮。」［1］1986 年中共中央、國務院頌布了《關於加強農村基層政權建設工作的通知》，「撤鄉並鎮」工作開始在全國推行，從1986 年到1996 年間，各地掀起了「並鎮、並村」的改革風暴，到1996 年，全國鄉鎮數量為43112 個，比1985 年減少了近一半，行政村的數量也減少了接近10 萬個。

　　從1998 年開始，隨著國務院第4 次機構改革方案的出臺，地方政府也展開了「撤併鄉鎮、精簡機構」的又一輪改革，2002年農村稅費改革在全國的推行後，以「撤併鄉鎮、精簡機構、分流人員」為主要標誌的鄉鎮機構改革繼續深入。到2003 年底，全國已有25 個省份基本完成鄉鎮撤併工作， 其中寧夏共有126 個鄉鎮被撤併，精簡人員近5000 名；江蘇鄉鎮撤併後，鄉鎮所屬機構減少7500 多個， 減少鄉鎮幹部8.2 萬人； 廣東省2003 年撤併了15％的鄉鎮，至少可節約財政經費3.46 億元。［2］

　　2004 年，中央發布了《關於促進農民增加收入若干政策的意見》的一號文件，要求「進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員，積極穩妥地調整鄉鎮建制，有條件的可實行並村，提倡幹部交叉任職。」根據中央的要求，一些省市掀起了第二次撤併鄉鎮的改革浪潮，例如2005 年9 月，河南省委、省政府再次發文要求， 年底前將對轄區人口達不到規定標準的鄉鎮進行撤併，這次改革共涉及全省範圍內470 多個鄉鎮，按照兩個或三個並一個的原則，該省大約可減少鄉鎮200 餘個。［3］根據民政部公佈的數據，到2005 年底，全國鄉鎮總數為35473 個，比1996 年鄉鎮數量減少接近1 萬個。

　　2009 年1 月，在總結鄉鎮改革經驗的基礎上，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《中央機構編製委員會辦公室關於深化鄉鎮機構改革的指導意見》，鄉鎮機構改革全面推開，根據中央統一部署，改革任務將於2012 年完成，目前全國已有20673個鄉鎮完成機構改革，佔鄉鎮總數60.3%，那時，鄉鎮數目將進一步減少、鄉鎮機構將得到進一步精簡。

　　總之， 從1986 年開始，「撤併鄉鎮」 的改革一直沒有停止過，並將持續下去。改革也取得了顯著的成效，例如鄉鎮數量大大減少，載至2009 年，全國鄉鎮數量為34600 個，比2005 年精簡近1 千個。各省在撤併鄉鎮改革過程中也取得了顯著的成果， 例如吉林省自從作為鄉鎮機構改革的試點省份之一以來，現已完成撤併精簡任務，全省鄉鎮減少了近三分之一，各鄉鎮超過30%的內設機構、領導職數以及事業單位數量得到精簡，兼職和交叉任職成為鄉鎮管理的一大特色。

　　二、「三辦一所」改革模式

　　如果說「撤併鄉鎮」是使鄉鎮的總體數量減少的話，那麼「三辦一所」模式即是鄉鎮政府內設機構的減少。這裡的「三辦」即是「黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室」，「一所」即是「財政所」，當然有些鄉鎮設置了「四辦一所」，有些鄉鎮的「一所」是指「司法所」。「三辦一所」改革的背景是鄉鎮機構的膨脹與行政經費的快速增長，給政府增加了過大的財政負擔，「例如，東部某省的一個鎮，鎮政府編製102 人，加上編外人員，總數400 多人，每年僅辦公費就達上千萬元，超過鎮財政預算450 萬元的一倍以上，缺口部分，只能通過各種稅外收費、攤派、出賣土地等方式解決，造成巨大的社會負擔。」［4］針對鄉鎮機構與人員的膨脹現象，一些省市如廣東、陝西、四川、安徽、陝西等省一些鄉鎮在改革過程中，採取了「三辦一所」的改革模式。

　　「三辦一所」改革模式的主要內容是：（1）按鄉鎮大小覈定編製數。例如陝西省西安市臨潼區、周至縣、戶縣鄉鎮機構改革共涉及47 個鄉鎮，按照人口、面積、財政收入三個因素，分為一、二、三類，鄉鎮按類別覈定行政編製總額，一類鄉鎮不超過32 名，二類鄉鎮不超過28 名，三類鄉鎮不超過25 名。（2）在黨政機構設置方面，精簡為「三辦一所」。一些鄉鎮將20 多個政府部門精簡為「三辦一所」：鄉鎮只設黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務管理辦公室和鄉財政所。（3）鄉鎮領導職數實行交叉任職。鄉鎮機構精簡為「三辦一所」後，相應的領導職數就減少了，例如一些鄉鎮設鄉鎮長與副鄉鎮長共3 名，其中黨委副書記兼任鄉鎮長、鄉鎮黨委書記兼任人大主席、副鄉鎮長兼職武裝部長等。（4）實行政府向社會購買公共服務的制度。隨著鄉鎮機構的減少與人員的壓縮，鄉鎮承擔的一些公共服務職能隨之社會化，由政府向社會購買公共服務。例如廣東省在鄉鎮改革試點中，把原來由政府機構提供的公共服務，由政府向社會招標購買，中標人負責實施後到政府部門領「薪水」。（5）精簡事業單位。鄉鎮機構改革中，事業單位也成為改革的重點，其改革的方向是精簡事業單位數量、壓縮事業單位人員編製，例如四川省遊仙區鄉鎮機構經過改革後，事業單位由原來的160個減少到125 個，精減22%；事業單位編製精減132 名，精減比例為23.5%。

　　總之，從改革的實踐看，鄉鎮「三辦一所」的改革使得鄉鎮機構得到精簡、人員編製得到壓縮，大大降低了鄉鎮的行政管理費用支出；服務外購也在一定程度上提高了公共服務的效率與質量。但是「三辦一所」的改革模式也存在一些問題，由於其主要的目標是精簡機構與人員， 如果職能沒有得到相應轉變、如果配套改革不到位，很容易出現機構與人員的反彈，損及改革成果。

　　三、「綜合配套」改革模式

　　為了克服鄉鎮機構改革「膨脹—精簡—再膨脹」的怪圈，一些省市對鄉鎮進行了綜合配套體制改革。所謂綜合配套體制改革， 即是對鄉鎮的改革並不侷限於鄉鎮本身的機構與人員精簡，而是將鄉鎮改革放在一個更廣闊的視野來看待，在鄉鎮改革的同時進行事業單位、幹部制度、社會保障制度等配套體制改革，以實現鄉鎮職能的轉變與權力的社會化配置。

　　湖北省的「鄉鎮綜合配套體制改革」為中國鄉鎮改革提供了一個精典案例。2003 年，隨著農村稅費改革的深入，湖北省頒發了《關於推進鄉鎮綜合配套改革的意見（試行）》（鄂發［2003］17 號），決定從2004 年開始在全省推進鄉鎮綜合配套改革，並選取了天門、洪湖、監利、麻城、安陸、老河口、鹹安7 個縣（市、區）進行試點工作。

　　湖北鄉鎮綜合配套體制改革的內容如下：［5］（1）明確鄉鎮黨政職能，領導班子交叉任職。改革後，黨委、人大、政府、政協「四大家」交叉兼職，四塊牌子，一套人馬；鄉鎮一級不再設立政協機構，政協的有關工作由一位人員兼管；每個鄉鎮黨委設黨委委員7~9 名，黨委書記原則上兼任鄉鎮長，黨委副書記2 名，1名擔任人大主席，1 名兼任紀委書記。（2）精簡鄉鎮機構，壓縮人員編製。每個鄉鎮只設「三辦一所」或「一辦一所」，各辦公室設立一專多能的幹事和助理等職位，在重點從事一兩項專門工作的同時兼事其他工作。（3）「七站八所」全面轉制，理順條塊關係。對於「條條管理」及雙重管理的一些部門予以保留，並理順關係；對另一些部門實行「關、停、並、轉」；對於鄉鎮直屬站、所，除保留了農稅分局所外，其餘的全部改製為「服務中心」，最終走向市場；鄉鎮直屬事業單位面向市場轉換機制，除農村中小學校、衛生院外，其他直屬事業單位逐步轉為自主經營、自負盈虧的企業或中介服務機構， 其所承擔的原有行政職能分別併入「三辦一所」。（4）徹底清退非在編人員，分流人員與單位脫鉤。對鄉鎮行政和事業單位（含延伸、派駐機構）的臨時工、借用人員、沒有被機構編製部門批准的各種「自費編製」人員，都必須無條件清退，對在編人員實行全員競爭上崗。（5）大力推進鄉級民主建設，「差額直選」黨委書記。例如鹹安區12 個鄉鎮的108 名領導成員均經過了「海選」和代表直選的方式產生，參加「海選」的人數達1.8 萬人。（6）建立社會保障體系，為改革提供保障。

　　從上可看出，湖北省鄉鎮體制改革不是單一的機構改革或人員精簡，而是一次涉及黨政關係、幹部人事制度、保障制度改革、直屬部門與事業單位轉制在內的綜合性配套改革。其改革的重點不在於機構的「精簡」，而在於體制的「轉型」，在於「政、企、事」關係的重新調整及權力的重新配置，以達到還權於社會、還權於市場。從改革實踐看，取得了一系列成效：以鹹安區、監利縣、洪湖市為例，三個試點縣（市區）共50 個鄉鎮的內設機構減少了155 個，平均精簡比例為49.5%；黨政班子成員共減少389 人，平均精簡比例為50%；在鄉鎮的機關事業單位人員共減少3235 人，平均精簡比例為50%。［6］在精簡的同時，鄉鎮職能也進一步得到轉變。

　　四、「強鎮擴權」改革模式

　　與傳統上的精簡機構、壓縮許可權的改革措施不同，「強鎮擴權」代表了「擴權」與「分權」的趨勢。「強鎮擴權」改革主要發生在沿海一帶經濟比較發達的鄉鎮，以浙江、廣東為代表。「強鎮擴權」 最早可追溯到1986 年中央22 號文件提出的「簡政放權」，要求「凡屬可以下放的機構和職權，要下放給鄉；少數必須由縣集中統一領導的機構，仍要集中統一領導」。2007 年浙江省又率先在全國範圍內推出了「強鎮擴權」的改革思路。所謂「強鎮擴權」即是縣級政府通過將事權、財權、人事權適當下放到經濟比較發達的中心鄉鎮，使鄉鎮享有較大的管理經濟社會的許可權的一種改革措施，它是浙江省「強縣擴權」的一個延伸。浙江省自1992 年開始進行了四次「強縣擴權」試點，實行「省直管縣」的模式，擴大經濟強縣在財政、經濟、社會管理等方面的許可權。2007 年5 月，為緩解決經濟社會發展與鄉鎮管理體制滯後的矛盾，浙江省又下發了《關於加快推進中心鎮培育工程的若干意見》（浙政發［2007］13 號），首批選定141 個省級中心鎮，按照「依法下放、能放就放」的原則，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理許可權，涉及財政、規費、資金扶持、土地、社會管理、戶籍等10 個方面，這項改革，簡稱為「強鎮擴權」。

　　強鎮擴權的主要內容是按照「能放則放、毫無保留」的原則，賦予鄉鎮更廣泛的行政權力。以「浙江省蒼南縣龍港鎮強鎮擴權改革試點工作的若干意見」為例，其具體內容可以歸納為以下幾方面：（1） 下放審批許可權。原則上縣職能部門能放的管理、審批許可權，要下放到派駐部門，實行分局審批、縣局備案。（2）下放財權。縣與鎮的財政關係採取確定基數，超收分成，鎮財政收入比上年超收部分按60%獎勵；商業和普通住宅用地土地出讓金收入先提取23%後，餘下的縣鎮1：9 分成；工業用地出讓金扣除基礎成本和失地農村保障金後， 餘下的按3∶7 分成；縣屬部門駐龍港鎮的下屬單位在鎮內的各項收費，除為縣以上部門代收和有特別規定外， 都統一納入鎮財政專戶管理；加大對鎮技改扶持力度。（3）下放管理許可權。在覈定的編製數內，鎮政府可根據工作需要設置內設機構調配鎮管行政、事業幹部；建立綜合管理執法大隊、行政審批服務中心、土地儲備中心、建立公共資源交易中心，擴大鄉鎮管理職能；賦予某些中心鎮以縣級經濟社會管理許可權。（4）增設縣派分局。縣派駐機構設立分局，在已建的公安、法庭、檢察院、工商、國土、規劃建設、質監、地稅、國稅分局的基礎上，建立司法、環保、房管、監察分局，分局正職由縣部門副局以上領導兼任或明確為副科級。（5）調整鎮內設機構。將鎮原來的14 個內設機構調整為20 個，內設機構整合為「五辦」、「七局」、「一大隊」。

　　隨著浙江省強鎮擴權改革的深入，其它省市也相繼發起了「強鎮擴權」的改革，廣東省的東莞、佛山於2009 年11 月分別發布了《關於擴權強鎮試點工作的實施意見》、《佛山市簡政強鎮事權改革試點指導意見》，開始了強鎮擴權的試點；江蘇省於2010 年8 月啟動了20 個鎮試點「強鎮擴權」改革，賦予鎮縣級經濟社會管理許可權。可以預見的是，將有越來越多的地方政府步入「強鎮擴權」之列。

　　應該說，強鎮擴權適應了全球化背景下放鬆管制及分權化的趨勢，在一定程度上調動了鄉鎮的積級性與創造性，對於建設新農村、實現城鄉一體化起到了應有的作用，同時也使縣鎮之間的事權、財權、人事權得到進一步調整。但是值得注意的是，強鎮擴權是發達地區經濟強鎮的一種創新嘗試，有其特殊的背景與條件，由於地區發展的差異，強鎮擴權推廣背後也隱藏著巨大風險及成本，其內設機構的擴張與行政權力的擴大不僅帶來監督的困難，甚至可能重蹈西方「行政國家」所出現的機構膨脹、人員臃腫、效率低下等弊端。

　　五、「大部制」改革模式

　　2008 年國務院第六次機構改革方案出臺， 改革的核心思想即是大部制， 雖然國務院對地方政府機構改革不搞「一刀切」，但是一些具備條件的地方政府也推行了大部制改革，在一些省市， 大部制改革的理念甚至滲透到了最基層的政府機構———鄉鎮，例如廣東、江蘇、浙江、貴州、重慶等，都對鄉鎮進行了大部制改革試點。

　　所謂「大部制」（Giant department），又稱「超級部」，就是在政府的部門設置中，將那些職能相同或相近、業務範圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率和服務水平，降低行政成本。［7］鄉鎮大部制改革的內容主要包括：（1）對鄉鎮職能部門進行整合，設置若干中心。例如2009 年6 月貴州威寧縣觀風海鎮大部制改革過程中，綜合借鑒近年來各地探索實踐「片區管理」、「並村管理」等鄉鎮機關管理的經驗、做法，整合原來的33 個鎮直機關，將那些職能相近、業務性質趨同的科、室、站、所歸併重組，設立「一辦三中心」服務模式，「一辦」即「黨政辦」，「三中心」即是「農業服務中心、社會事務中心、經濟發展中心」，同時組織鎮幹部相對集中辦公，進行統一管理，竭力避免職能交叉、政出多門、多頭管理現象。（2）實行服務模式創新，建立「一站式」辦公、「一條龍」服務體系。還以貴州威寧縣觀風海鎮為例，該鎮建立了鎮村組「一體化」互動的便民服務體系，具體做法是：在14 個村建立便民服務站，村「兩委」任站長、駐村的鎮幹部任「指導員」，服務站向羣眾公佈服務項目、程序及辦事結果；全鎮81 個村組設便民服務聯絡員，負責羣眾事務的申報處理，這樣，羣眾找政府辦事更加順暢、便捷，成本也大為降低。（3）對事業單位的職能進行整合。例如江蘇省沭陽縣在探索鄉鎮人員「大部制」改革中，將20 餘個行政事業單位的職能進行整合、職責進行歸併，最後將事業單位整合為黨政綜合、農村工作、招商引資、城建城管、社會事務、財務管理、考覈督查等七個部門。（4）推進公共事務的社會化與市場化。例如2009 年12月，廣東省在縣鎮大部制改革中，要求縣鎮加快撤併職能相近、權責交叉部門，積極探索對統籌發展、規劃建設、綜合農業、城市綜合管理、市場統一監管等部門進行整合，形成職能有機統一的大部門體制；同時，推進縣鎮政府公共事務的社會化和市場化，將財務、審計、法律援助、公益服務、行業評比和機關後勤等專業性、技術性、事務性工作，從政府職能中分離出來，通過委託和政府購買服務等方式交由社會組織承擔。（5）鄉鎮大部制配套措施改革。這些措施包括：完善鄉鎮績效考覈辦法、完善鄉鎮大部制改革的制度建設、完善鄉鎮工作流程的「陽光機制」等。

　　總之，鄉鎮大部制改革還處於探索階段，但是在實踐中已經產生了較好的影響， 例如機構整合後節約了人力、財力、物力，降低了成本；部門之間的協調加強，減少了職能交叉、政出多門、執行不力的現象；提高了公共服務的效率與水平等。但是大部制改革也存在一些尚待解決的問題， 例如利益如何分配、部門整合後如何融合、人員如何分流、改革成果如何保障等。

　　六、對鄉鎮改革模式的總體評價

　　1.鄉鎮改革五種模式的比較

　　2.鄉鎮改革在實踐中缺乏統一的認識與指導思想。在學術界，對於鄉鎮改革的取向也存在爭論，缺乏統一的認識與指導思想，至少形成了以下幾種觀點：縣政鄉派、鄉村自治、鄉政自治、鄉治村政、鄉政村治。［8］相應地，對於鄉鎮改革的未來取向，也存在以下爭論：取消論、保留論、自治論。［9］正是因為對鄉鎮改革缺乏統一的認識與指導思想， 導致現實中的鄉鎮改革缺乏統一的部署，可謂五花八門，顯得很混亂與盲目。在實踐中，一些鄉鎮改革喊著「公共服務」的口號，而改革卻只是機構的修修補補與人員的增增減減，收效甚微；另一些鄉鎮由於缺乏具體的理論指導，最終陷入了機構改革「膨脹-精簡-再膨脹」的怪圈。

3.鄉鎮改革是一個綜合系統的工程，需要多方面的配套措施。一是鄉鎮改革需要從國家宏觀層面有一個基本的框架與指導思想，儘管這些框架可能是模糊性的，但是卻可以為鄉鎮改革確定基本的方向，防止改革過程中的盲目性與隨意性，節約改革成本；二是鄉鎮改革必須根據地方的實際情況進行，不可盲目攀比，例如「強鎮擴權」對於經濟強鎮來說是一種較好的選擇，但是對於一些經濟弱鎮而言，可能帶來更多負面效應，這是因為地方政府面臨的實際情況千差萬別， 要高度依賴於「地方的、區域性的社會經濟條件」［10］。三是鄉鎮改革需要放在一個更廣闊的空間來思考，也就是說，鄉鎮改革絕不僅僅是鄉鎮自身的改革，也不僅僅是機構與人員的改革，而是要將改革的視野放到鄉鎮政府與縣域政府的關係、與鄉鎮農村的關係、與鄉鎮政權的關係，以及鄉鎮政府與私營部門、志願部門、公民社會的關係去考慮，對鄉鎮體制的流程結構、運行機制、職能轉變、權力關係等做出根本性的調整，這樣才能推進鄉鎮改革的深入發展。 　　注釋： 　　［1］ 趙樹凱.關於鄉鎮改革歷史進程的考察.經營研究參考［J］.2008（32） 　　［2］ 張崇防.中國撤併鄉鎮7400 多個精簡機構減輕農民負擔.發展［J］.2004（4） 　　［3］ 孟亮.河南啟動二次撤併鄉鎮改革.鄉鎮論壇［J］.2005（11） 　　［4］ 黃海霞.地方政府機構改革改什麼.瞭望新聞週刊［J］.2003（29） 　　［5］ 項繼權.從「鹹安政改」到「湖北改制」：一種新型鄉鎮治理模式的探索.中國農村經濟［J］.2005（11） 　　［6］ 顧傑，李又才，周莉.湖北省鄉鎮綜合配套改革的成效、問題及對策［J］.湖北行政學院學報，2005（4） 　　［7］ 李水金.論大部制改革對地方政府改革的示範意義.天水師範學院學報［J］.2008（8） 　　［8］ 趙聚軍.鄉鎮改革研究的綜述與思考.行政論壇［J］.2008（2） 　　［9］ 張新光.論中國鄉鎮改革25 年.中國行政管理［J］.2005（10） 　　［10］ ［瑞典］阿姆納，蒙丁.趨向地方自治的新理論？ ［M］.北京：北京大學出版社，2005.6

來源:理論與改革2010.6

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