他表示，公共投資起到拉動私人部門投資的作用，“基建”的含義已延申至5G等高質量發展需要的基礎設施建設，2019年將實現接近10% 的增速。2017年以後信貸增速在下滑，但經濟增長並未受影響，說明當前的投資效率在改善。此外，他還預估，製造業和房地產投資整體增速會比去年放緩。

以下爲訪談全文：

搜狐智庫：3月5日2019年度《政府工作報告》發佈，提到今年要實現2萬億的減稅降費目標，這一力度遠遠超出了以往。支持這一計劃出臺的財政背景是什麼？

朱海斌：今年逆週期的宏觀經濟政策調整裏，財政政策佔主導。歸納起來看有幾個特點。第一個是有基建方面的託底，專項地方債規模從去年的1.35萬億增加到今年的2.15萬億，這是一個非常大的增幅。

第二個就是大規模的降稅減費，兩萬億是在之前從來沒有出現過的，這也是歷史上最大的一次降稅減費，包括增值稅裏對製造業和服務業稅率的下調，以及年初針對小微企業的稅費減免。

第三是預算往表內轉，越來越透明。2008年以後的財政政策刺激，很多是通過表外的地方政府融資平臺這種形式實現，2015年預算法修訂案通過以後，財政赤字裏頭有大部分由表外往表內轉，這個過程仍然在持續。

搜狐智庫：這輪減稅降費的目的是什麼？

朱海斌：今年的減稅降費，主要集中在增值稅、社保繳費費率、針對小微和民企的稅收減免，以及新個稅的全面實施。

本輪減稅降費從宏觀經濟來說，國務院希望通過兩個渠道來實現穩增長的目的。一方面通過對企業的成本降低來激發企業，尤其是民營企業的投資的熱情，實現“穩投資”，這一直是中國穩經濟的關鍵。其次，通過新個稅法案的實施，提高居民實際的收入水平，希望能夠增強消費的穩定增長。

搜狐智庫：您預測這輪減稅降費對經濟提振的效果有多大？

朱海斌：減稅降費本身是個好事情，但短期來看影響不會太大。2萬億這一數字，是根據相關的領域在去年的稅基和稅率基礎上算出的減免額，這一數字雖大，但我們預測實際對經濟的支持大概在0.5個百分點。

這裏面有幾個原因。一方面稅收徵管效率提高，導致減稅降費的效應被對衝；另一方面，從整個國家的稅收範圍看，資源稅、環保稅收入會增加，這樣企業和家庭實際的減免獲得感不會太大，可能在1萬億以上，但遠遠要低於2萬億。所以我們看到今年財政預算收入仍然是5% 的增速。

其次，減稅對於投資和消費的影響是間接的。降低1元錢稅費負擔，可能只有部分用於消費或投資。因此減稅1元所帶來的經濟刺激效果，要低於直接增加1元公共投資帶來的短期效果。

對於家庭部門，不會將全部減稅額用來消費，可能會儲蓄一部分。類似的對企業來說，經濟處在下行期時，投資意願相對低迷，他不會把這1元錢全部用來投資。從中國及其他國家的例子來看，決定企業投資意願的往往是其對投資效率，也即利潤的判斷，而非稅率的水平。

2009年的家電下鄉補貼政策，2016年的汽車購置稅減免政策，更多的是短期刺激，實現2-3年的提振作用。這次的稅費費率下降，則更多的是長期性的，可以有效提振市場的長期信心，對經濟的運行更加積極。

所以說，本輪減稅降費，一方面我們對短期效益不應該誇大，另一方面，此次措施與以往相比從結構而言是明顯的進步和改善。

搜狐智庫： 2萬億的減稅降費對財政赤字有多大的影響，您預估今年實際赤字多少？

朱海斌：仔細閱讀財政預算報告，你會看到中間存在很大的矛盾。一方面是大規模地減稅降費，另一方面，赤字只是小幅上升，從去年2.6%提到2.8%。據我們估算，今年財政實際赤字要遠遠高於2.8%。因爲除了2.8%之外，還有兩個部分也應該屬於預算內的赤字。

一個是實際赤字率超預算的部分，一般由財政穩定基金、地方閒置財政資金或其他基金性收入來彌補。這部分資金去年佔到GDP的1.6%，按今年的預算估計，可能在1.4-1.5萬億之間。另一個，地方政府專項債近幾年一直是單列，去年佔GDP1.5%左右，今年達到2.2%。

將這三項加總，今年整體財政赤字實際達到GDP的6.5%，相對於去年的5.6%有較大的漲幅。從這個角度看，預算內的赤字實際上每年都在增加。

搜狐智庫：土地收入一向是地方政府重要的表外收入，許多省份甚至佔到了總收入的50%以上。在赤字擴大、表外融資渠道減少的現狀下，財政對土地、房產的依賴會不會加重？

朱海斌：意願上存在，實際情況可能不會支持。2018年上半年，財政政策一度緊縮的厲害，1-5月地方專項債基本沒有發行，一直在強調防止地方債死灰復燃，也強調規範PPP，防止PPP成爲新一輪地方債的隱憂。

所以我們看到，這段時期的土地出讓數量增速非常快。2018年，全年的土地收入達到6.5萬億的歷史新高，當然這些不是淨收入，還要扣除土地購置費、土地平整費等成本，除此之外相當大部分都是用來支撐政府支出和投資。

今年財政預算裏估計土地出讓收入仍會實現3%增速，達到6.7萬億。但根據前兩個月的土地銷售情況，可能要對此打一個問號。我們在做預測時，就預計今年土地收入會比去年下降10%。

從這一邏輯看，預算內的赤字規模肯定擴大，但表外來自土地出讓部分，對地方政府的支持力度則會減弱。

搜狐智庫：稅費收入和土地收入都減少下，如何確保地方政府實際預算赤字在安全區間？

朱海斌：關鍵在地方政府的支出是多少。地方政府的主要支出在公共投資，基建方面。2012年和2015年的穩增長、穩投資政策下，基建出現了明顯的反彈，大概在15%以上的增速。今年若也如此，毫無疑問對地方政府會有非常大的壓力。

我們預計，今年基建投資在去年3%的增速上會有明顯的修復，但很難超過10%，估計是一個比較高的個位數增長。這部分的資金支持主要來自地方專項債，從去年的1.35萬億提高到了今年2.35萬億。

搜狐智庫：也就是說地方專項債同比增長了74%，這麼大幅度的債務增加，是否存在較大的風險？

朱海斌：我覺得這方面不會有太大的擔心，地方專項債的發行有嚴格的把控。地方專項債根據各個地方財政收支情況、償債能力來派發額度，過去幾年退出和發行規模的加大，實際卻更加透明。

其次，政府表外的債務比例在下降。一直以來，地方政府融資平臺、政策性銀行特別金融債等表外方式是支持地方財政的主要手段，地方政府債務很大程度是一筆糊塗賬，透明度不高。這幾年我們看到，表外融資數量出現明顯下行。

表外融資減少、透明度提高，政府財政的安全性相對以往有了很大的進步。

搜狐智庫：地方專項債是否存在違約風險，地方財政是否可持續？

朱海斌：這個問題的關鍵是，專項債背後需要有一個未來的現金收入做保障。

地方債裏真正值得擔心的，是地方政府的潛在債務，即跟地方政府相關聯企業的債務，比如政府的融資平臺。它一般是做公共投資，背後存在地方政府的隱性擔保，透明度低，公司本身可能也存在資產負債率等財務危機。如果出現問題，地方政府到底需不需要承擔相應的債務？

以往的債務設計裏，是沒有考慮到這些問題。但從2008年4萬億之後，國家審計署在2010年、2013年連續兩輪對地方債摸底調查。2014年財政部正式確認政府性債務規模是15.4萬億，2015年就出了預算法的修正案，也即允許地方政府發行地方債，但要嚴格控制地方政府融資平臺，即所謂的開前門關後門。

2015年開始以後，另外一個在做的事情就是大規模的地方債置換。今年政府報告裏有一句話非常值得關注，即有可能會進行新一輪的地方債的置換。意味着要有新一輪的地方債確認，確認地方對應的債務責任多大，置換的規模多大等，目前政策尚未明朗，還存在很多的不確定性。

回顧過去3-5年，地方政府的債務責任、財務可持續性，一直是政策非常關注的領域。我們相信會陸續出臺政策，避免地方債出現區域性甚至全局性的危機事件，會是政策的重點。

搜狐智庫：地方專項債主要用於基建投資，而基建投資大部分屬於公共投資。目前，中國整個的投資局面是什麼樣的？

朱海斌：投資主要是三大領域——製造業投資、房地產投資和基建投資。基建主要是公共部門投資，其他兩種投資私人部門比例更大。公共投資可以拉動上下游私人部門的行業需求，因此在實施逆週期調控，或者宏觀政策放鬆，公共投資往往是政策最先關注的焦點。

這三個領域在不同經濟週期表現不同。2018年的經濟下行壓力，在投資領域主要來自基建投資的下滑，2017年基建有15%左右兩位數的增速，一直跌到18年三季度的負增長，到四季度纔有所好轉重回正增長。但製造業和房地產投資去年是溫和上行的增長趨勢。

2019年我們判斷基建投資增速會上揚，但只是從低位個位數走向高位個位數，不會出現大幅度的反彈。相反，製造業和房地產投資今年整體增速會比去年放緩，這是一個整體的判斷。

更爲重要的一個問題是，中國還需不需要這麼高的投資增速？最近我們推算了整個中國，包括公共和私人部門在內的資本存量，大概已經接近GDP的3倍。

這裏的3倍是個什麼概念？日本當年也是以工業化和投資來推動經濟的高速發展，90年代初，它的投資存量也達到了GDP的3倍，然後在這個高點維持了十多年，之後開始下降。

對於中國來說，可能不會像日本那樣在3倍就達到頂點，但毫無疑問，未來5-10年，由於資本存量已經不低，投資的增速會明顯放緩，投資對經濟增長的中長期貢獻會下降。

投資的增速和質量是兩個概念。我們一直在說，因爲4萬億投資過度了，中國應該儘量避免公共投資，但實際上，4萬億出現的最大問題，不是說投了多少，而是短期內不加甄別地出臺這麼多大項目，市場規範未跟上，投資效率出現明顯下滑。這個正是過去十年裏，困擾經濟結構性改革的最大問題。

可以看到過去3年，從信貸政策或者供給側方面的改革措施，實際上正是在某種程度上防止低效投資的進一步蔓延。包括在2016年開始的供給側改革，在實體經濟去產能，在信貸方面去金融槓桿，影子銀行、房地產項目以及地方政府的項目得到有效遏制。

2017年以後，信貸增速其實一直在下滑，但經濟增速並沒有受到太大影響。從這個角度看，由於供給側改革的推動，實際我們資本、信貸的投資效率有所改善，開始在底部企穩，慢慢回升。

搜狐智庫：從2008年的4萬億政府主導投資之後，一談到大規模的公共投資，許多人免不了談虎色變，不只是公共投資的低效，也對私人部門的帶來了擠出效應。您怎麼看待公共投資在增長中的作用？

朱海斌：大規模的公共投資實施之時，往往是經濟下行區間，民營企業對未來悲觀，投資意願下行，市場化的行爲通常不起作用。就是說，逆週期的政策調節時，需要有一個切入口，這個口子往往是公共投資，以此帶動相應需求，影響民企對未來行業的判斷，激發全民投資的熱情。一旦經濟企穩，公共投資會慢慢退出，非公部門投資回穩上行。

政府主導的公共投資更多的是基建。先看基建有沒有必要，對基建投資的定義，以往認爲就是跟交通設施相關的“鐵公基”，但鐵路投資去年和今年都是8000億元，實際就是零增長，而十三五規劃中的鐵路總長也比十二五中的低。實際上，基建的含義在最近幾年外延越來越廣，包括了很多環保、新能源，5G、互聯網等基礎設施的建設。

要致富先修路，這是中國以前的經驗，對未來依然適用。要實現高質量的增長，5G的基礎設施，對互聯網和相關行業的影響至關重要。在初期，它的投資成本往往也較低，從需求而言，中國對基建仍然有比較大的需求。關鍵是要進一步嚴格甄別和篩選環節，避免大幹快上運動式基建，這是從4萬億中要吸取的教訓。

搜狐智庫：在提高投資效率上，除了項目的甄別外，還有哪些方式可以實現？

朱海斌：主要是給不同投資主體營造一個公平、透明、規範的投資環境，新修訂的外商投資法案就是一個，對國內的國企和民企也是類似的邏輯，要讓更多社會資本參與進來。

從政府投資領域看，近幾年基建一部分向民營開放，採取如PPP模式。PPP模式跟地方政府融資平臺相比，最大優勢是出現了制衡的力量，即便是跟國企合作，那也是兩方面的合作，這是一個進步。

從放開投資領域看，國企改革是核心。相關文件裏明確，國企在壟斷行業和競爭性行業裏要有不同的處理，對競爭性行業儘早放開市場準入。但過去幾年裏，怎麼界定、擴寬競爭性行業，這方面的改革相對滯後，沒有取得大的突破。目前的試點，主要集中在所謂資本合作，更多的是通過PPP形式，鼓勵國企和民企的合作。

應該說，國企改革是核心的改革領域，未來幾年如果在這方面有大的突破，毫無疑問，資本競爭將更有效率，中國也能實現一個更加持續和高效的增長。

（搜狐智庫原創稿件，轉載請註明）

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