和諧社會的媒介輿論監督與人民監察制度　　論文摘要：媒介的輿論監督從政治上來說是在行使社會公權力或者說廣義的公權力。在輿論監督實踐中，媒介行使公權力常常受到阻遏，難以完全盡到社會責任並實現自己的道德追求，主要原因在於制度的羈絆和經濟利益對監督者的誘拐。 從根本上來說是制度問題。制度的問題要靠創新制度來解決，即建立一種新的監察制度——媒介輿論監督的人民監察制度。這種制度不僅是和諧社會對媒介輿論監督工作加強管理的制度，更是一種保障輿論監督，保障媒體政治、經濟生態環境的保障制度。　　關鍵詞：輿論監督　公權力　人民監察制度　　2006年，中共中央在《關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出了構建和諧社會的目標和任務，其中，就把「到2020年」「人民的權益得到切實尊重和保障」作為了目標內容和主要任務之一。人民的權益要得到切實尊重和保障，人民的輿論監督權益就必須得到「切實尊重和保障」。媒介是人民行使輿論監督權的主要工具和手段，因此，在2020年以前，如何做到切實尊重和保障人民對媒介，特別是新聞媒介的輿論監督的掌控，正常行使輿論監督權的問題已經成為構建和諧社會應該研究的緊迫問題。下面是筆者的幾點思考。　　一、媒介的輿論監督從政治上來說是在行使某種公權力　　輿論是公眾意見的集合形態。所謂輿論監督，則是公眾通過這種集合形態的意見對社會實施監察與督促。「從本質上來說，輿論監督的主體是廣大公眾。」　從事輿論監督的媒介所做的是反映和表達公眾意見（包括媒體組織與個人意見）的工作，通過這種反映與表達的傳播工作對社會產生集合形態的意見影響。這種意見影響不具備強制性，但它體現的是公眾的意志，一種結合起來的意志力。這種意志力達到一定的程度，就會產生左右人的意識和行為的效果：對公眾而言，會凝聚更多的公眾，生髮共同的行為取向；對於被監督者而言，則會形成思想壓力並引發行為應對。因此，媒介的輿論監督是一種軟性的但卻具有公眾性、羣體性的、社會性的力量。這種力量的源泉是人民，是公眾，或者說是公眾的意志賦予媒介以權力，從這個意義上說，媒介的輿論監督是在行使一種社會公權力或者說廣義的公權力。　　從政治上來說，這種社會公權力或者說廣義的公權力是一種政治權力，權力的行使在於保護和捍衛包括所有公民在內的公眾利益，是公權益。掌握傳播手段和信息的媒體從經濟上來說掌握的是特定的生產工具和生產資料；從政治上來說，也就掌握了輿論監督的社會資源。合法的媒體有權使用生產工具、生產資料和社會資源，謀求自身的經濟利益。同時，自然而然地為廣大公眾，為人民行使輿論監督權的社會職責也就落實到了身上，而職責的履行當然地也會給媒體帶來更多政治經濟利益並展示媒體公平正義的道德品格。因此，對於媒體來說，開展輿論監督工作是一種行使公權力的社會行為，權力的行使，在為維護和保證公眾、保證廣大人民的權益不受侵犯的同時，也為自身謀取相應的權益。媒體在行使公權力的同時，如果缺乏有效的監督，也會生髮「權力導自腐敗」的現象，因此，媒體，特別是新聞媒體應該意識到這種行使公權力的行為是應該受到監督的。這種監督應該來自於公眾，來自於廣大人民。這種監督的作用愈強，媒體的輿論監督行為愈能體現公眾的意志，從而，從源泉獲得的力量就越充足，同時，在政治上就越有保障。　　二、媒介輿論監督工作面臨制度問題　　現實的媒介輿論監督，特別是新聞媒體的輿論監督，從總的發展趨勢來看，是與我們的民主政治形勢的發展趨向一致的，處於逐漸發展的態勢，在實踐中「無論在廣度，力度上，還是在深度上都有明顯的突破與進展」ii。但是應該看到，在媒介行使公權力的時候，常常受到多種因素的阻遏，突破與進展是艱難的，是「越做越難做」iii，有時甚至是危險的。艱難與危險源自哪裡？主要的不在監督對象個體或部門組織的抗拒、抵制與逃避，而在與這種發展趨勢不相適應的制度的羈絆和經濟利益對監督者的誘拐，使得媒介難以盡到社會責任和實現自己的道德追求。　　制度的羈絆主要來至三個方面：一是相關法律的缺失；二是法規虛漏；三是執政黨的相關規制因襲陳章而未予革新。　　相關法律的缺失問題可以說已是老生常談。　　從國家大法來看，在憲法裏相關的主要法律條文有三條：　　第二十七條（二款）:一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯繫，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。　　第三十五條:中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。　　第四十一條（一款）:中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。　　在上述三條中，27條明文規定了「一切國家機關和國家工作人員」必須「接受人民監督」；第41條是公民作為監督者應該擁有的權利；第35條所述的六大自由可以認為是允許公民自由運用的監督形式或者說手段。除了這三條外，沒有更詳細的適用法條用以保證人民對國家機關和工作人員有效地行使監督權。2006年8月27日《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（下稱《人大常委會監督法》）頒布，「人民監督」算是通過人大常委會代行監督權得到了專門立法的法定地位。但至今也沒有專門的人民的輿論監督法。現實的輿論監督立法有專家做過這樣的概括：「比較零亂，缺乏系統性，在憲法、民事、刑事、行政等基本立法中沒有相應明確的規定，內容比較粗，對監督的主體、對象、原則、方法等缺乏詳細規定。」iv作為法人的媒體的輿論監督許可權在憲法中跟本就沒有明確表述，更沒有專門的立法，媒體的輿論監督權不過是一種「人民的監督」權的引申，這種引申的法律背景無法讓媒體擺脫面對客觀現實的無奈與尷尬。長時間以來，儘管媒介，特別是新聞媒介和理論界呼籲出臺相關法規以保障、規範輿論監督工作的呼聲不絕於耳，因為種種原因，有關方面至今杳然，媒體的輿論監督法權根本就無處生根。　　從與法律配套的相關法規來看，問題亦很嚴重。在如何規範媒體的輿論監督工作方面，事實上也處於一種法規虛漏狀態。或許有人會說，我們的法規並不少而且很具體。如《廣播電視管理條例》、《出版管理條例》《音像製品管理條例》、《中華人民共和國計算機信息網路國際聯網管理暫行規定》等等。誠然，這樣的法規不少，除了上述政府法規之外，執政黨還訂立了不少法規。不過，應該看到，這些法規的制訂，其指導思想都不在如何為媒體的輿論監督工作提供規範與保障，而在強化對媒體的管制。近年來，地方出臺了一些明示新聞媒體的輿論監督或與輿論監督關係密切的法規，如河北省1996年出臺，2002年修訂的第一個地方新聞工作管理條例，就把「發揮新聞輿論的監督作用」寫進了條例；深圳市2005年1月率先出臺《深圳市預防職務犯罪條例》之後，不少省市也都制定了本地的預防職務犯罪條例，把「新聞媒體依法對國家工作人員履行職務的行為進行輿論監督」列進了專門的條款。儘管這樣，也沒有一個法規是把媒體的輿論監督問題作為立法的主體對象的，更沒有系統的規條與完整的體系。　　我國的政體是一個共產黨執政，多黨參政的民主政體。黨政規制共同形成了次於法律規制的第二規制層面。在這個層面，由執政黨的領導地位決定了執政黨的規制必然成為黨政規制的引領規制，對社會的方方面面發生著規制效用。改革開放以來，社會主義民主在經濟體制改革和法制改革的基礎上有了較大的發展，而在傳媒規制變革方面卻沒有太大的變化，特別是執政黨對媒體的規制基本上沒有適應形勢的創新，至今因襲的多是傳統的黨媒規制。如「1953年」中宣部確定的「同級媒體不能批評同級黨委的原則」v，作為幾十年不變的陳規仍緊緊地套在不是黨媒的大眾傳媒頭上。像這樣的陳規，面對今天的改革實踐已經顯得很不適宜。再拿新制定的改革規制來看，所謂事業體制，企業化管理，實際上仍然把不同層面的媒體歸置於各級黨政部門轄制，至使有的黨政部門動輒以組織紀律挾持媒體，捏住黨和人民的喉舌不讓其為人民說話。中央電視臺的「焦青天」現象之所以出現，有其必然性。這種必然性正是黨政規制與現實矛盾鬥爭的產物。河南的黑磚窯——「黑奴窯」作為中國特色的社會主義對立面而存在相當長時期，也是局部地區輿論被禁錮，地方媒體被卡喉所至。溫家寶總理說：「我們今天講民主，就是要讓人民當家作主，保障人民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利；就是要創造一種環境，讓人民批評和監督政府；就是要讓每一個人都能在平等、公正、自由的環境中全面成長；就是要把發展民主和完善法制結合起來，依法治國，建設社會主義法制國家。」vi總理的這番講話要實現，要真正讓人民有民主監督的權利，改革媒體的黨政規制問題需要首先解決。　　經濟利益對監督者的誘拐是傳媒產業體制改革以來出現的新問題，是企業化的某種必然。經濟利益對監督者的誘拐，其力量之強大，現在已經達到媒體自律規制難以約束的地步。在世紀交替之時「新聞腐敗」還是「憂派」學者口中的新辭彙，到今天已經成為了新聞界特殊現象的簡要指稱。《中國新聞工作者職業道德準則》出臺於1991年；1994年修訂；1997年第二次修訂再發布。而廣州日報高層腐敗案現世（2002年上半年）、震驚中外的山西繁寺礦難新聞腐敗水落石出（2002年9月）、鄂東晚報「媒體腐敗食物鏈」的形成與經營被曝光（2004年末）都是在《準則》兩次修訂之後；山西大同出現的被媒體招聘，「主要工作是靠煤老闆"創收"的記者」被打死的悲慘事件（2007年1月）就出現在動員全社會努力打造和諧社會的關鍵之年。誠然，我們要看到我們有很多堅持操守的媒體工作者，他們不畏艱難險阻，堅守職業道德，嚴格自律，在輿論監督工作上做出了卓越的貢獻，甚至為此付出高昂代價，以履行為人民監督的職責，以踐行自己的道德追求。然而，也應該看到，自律規制的關鍵在自律，特別是媒體行業組織的自律。一些在企業化道路上狂奔的媒體，在經濟利益的誘拐之下，已經對行業自律準則視而不見，把輿論監督作為了經營創收的手段。事實上媒體腐敗食物鏈並非鄂東晚報纔有，山西大同那位被某報社試聘而慘死的「專題中心主任」蘭成長就是腐敗食物鏈上直接取「食」的一員。他沒有「採訪權」，但他「採訪的成果多半不是新聞稿件，而是金錢」，擔負的「創收任務，一年十幾萬元」。「有人估計大同的形形色色不寫稿專門跑礦的記者在600人以上」。vii從木桶理論來看，一個木板短或缺，這桶就是殘桶或廢桶。這數百人的記者代表多少媒體，作為道德木桶上的木板，這些媒體是合格的木板嗎？鑲嵌著這樣的腐敗木板的水桶，能保持道德的基本水準，甚至高水準嗎？面對現實，我們必須正視：媒體腐敗的問題已經不是單靠自律能夠解決的了。　　從上述可見，一方面是制度的羈絆：法律的缺失、法規虛漏、執政黨相關規制陳章未革制約著輿論監督難以按照改革的政治要求堅持監督黨和國家機關及其工作人員的輿論監督大方向，另一方面則是不辨黨媒、國媒還是市場傳媒的企業化導致眾多媒體為經濟利益所誘拐而難以自律、無視自律、挑戰自律。像這樣的因法制、規制而產生的方向性問題、因經濟利益關係而出現的媒體質變問題就其性質來看，已經不僅僅是媒介的問題，而是關係到和諧社會的民主政治的建設，關係到公權力的正常行使，關係到全面深化改革的根本問題。是重大的社會制度問題。制度的問題，必須靠改革制度、建設新制度來解決。　　三、建立媒介輿論監督人民監察制度　　要從制度上解決問題，從根本上來說就是要解決人民掌握輿論監督權的問題，就是要建立能夠對媒介的輿論監督工作進行有效法制規管的新制度，即建立由人民代表大會立法並貫徹實施的輿論監督人民監察制度。這種制度不僅是對媒介輿論監督工作加強管理的制度，更是一種保障輿論監督，保障媒介政治、經濟生態環境的保障制度。　　為什麼要由人民代表大會立法建立人民監察制度？理由有四：　　第一，人民代表大會制度是建立輿論監督人民監察制度的制度基礎。我國的人民代表大會制度是人民當家作主的根本政治制度。這一制度規定全國人大是國家「最高權力機關」viii，行政和司法服從於人大的政體，人大立法權至高無上。人民通過人大及其常委會對「一府兩院」的工作進行監督。執政黨是以執政的黨員幹部的面目出現，而執政的黨員幹部是由人大選舉產生，理所當然要接受人大的監督，這種監督屬於權力監督。所以，執政黨也應該接受人大的監督。媒介的輿論監督工作是人民的輿論監督的組成部分，是實現人民通過人大監督執政黨和政府機關工作人員的具體手段和形式，建立輿論監督的人民監察制度就是人民代表大會制度在輿論監督方面的制度創新與發展。輿論監督的人民監察制度只有立足於人民代表大會制度的基礎上，才具有人大立法的性質。根據憲法第五十八條，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權；第六十二條，全國人民代表大會有行使「修改憲法」、「監督憲法的實施」的職權，同時也有「制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律」的職權。可見，只有人大才能為媒介的輿論監督立法，媒體只有作為國家最高權力機關手中代表人民實現輿論監督的工具與手段，才能獲得立法的保障，切實監督「一府兩院」的工作，監督執政黨和國家機關及其工作人員。　　第二，人民代表大會作為國家權力機構能夠為媒介輿論監督提供切實有效的保障。　　根據權力運行的基本法則：權力來自誰就應該服務於誰，就應該接受誰的監督。人大是「一府兩院」權力的授予者，「一府兩院」的權力來自人大的授權，所以人大對「一府兩院」具有監督權，對執政的執政黨員，也是執政黨的官員，具有監督權。監督職能是人大的主要職能，行使監督權也是人大的主要職權。媒介的輿論監督權來自人民，理所當然地媒介就應該受到代表人民的人大的監督，服務於代表人民的人大。也只有人大才有權力代表人民授權媒體實施對執政者的監督，纔能夠給媒體提供切實有效的政治保障。　　第三，人民代表大會有權力保障人民行使民主政治權力，有能力保證媒介輿論監督的政治方向。　　人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的最好組織形式和最高實現形式，是民主政治的制度體現。作為這一制度的組織實體，人民代表大會及其常務委員會是立法與監督合一的最高國家權力機關，它的根本任務就是保障人民行使民主政治權利。由人大立法實施人民監察制度，把媒介的輿論監督工作置於人大及常委會監察之下，就能切實保證立法與監督的和諧統一。人大有專門委員會體制，在這個體制內可以建立輿論監督監察體制，一旦新的專門委員會體制建立，人大就有能力隨時監察媒介輿論監督的政治大方向，引導輿論監督為鞏固與發展我們的根本制度社會主義民主制度服務。　　第四，由人大立法的人民監察制度的建立有利於實現輿論監督法律法規的完善與革新；有利於改善輿論監督規制主體不明的狀況，同時為媒介的自律提供堅實的法制基礎。在輿論監督相關法律缺失的情況下，建立人民監察制度，是從法律規制上拾遺補缺，是對現有法律規制的一種完善與革新。因為這是一種法規層面的完善與革新，是高層次的規製革新，所以它具有促上推下的能量和作用。促上，有利於輿論監督法的醞釀與研究，進一步完善法律體系；推下，從規制層面設置了輿論監督的規制主體，有利於改善媒介輿論監督規制主體不明，多方掣肘的局面，有利於保護媒介工作者行使輿論監督權，不受非法的干涉和打擊；同時，有了明確的有針對性的法規，能有效地阻嚇和懲罰各種借輿論監督名義損害社會的媒體行為，推動媒體強化自律，嚴格自律。　　四、問題與現實條件　　當然，從目前的情況來看，人民代表大會制度也還存在尚待解決的問題，如人大與執政黨的關係問題。儘管1956年9月中國共產黨第八次代表大會就強調了「黨要受監督，黨員要受監督」ix，這個問題卻一直都沒有解決好。近年來，許多專家都指出「黨依法治國首先要堅持依"憲"治國，而人大是憲法的制定者和維護者」；「黨作為執政黨應該接受人大的監督」「黨作為領導黨也應該接受人大的監督」，但在客觀實踐中執政黨的某些部門往往「部分甚至全部承擔了本應由人大來履行的職責」，x造成了人大在實際行使監督權過程中，對黨政權力機關明顯監督不力，甚至無法監督的問題。不過，應該看到，執政黨正在積極地解決這個問題，《人大常委會監督法》的出臺，就顯示了執政黨在這方面的決心。隨著人大監督制度的完善與發展，人大對媒介輿論監督的監督問題也一定會提上議事日程，因為媒介的輿論監督是行使人民監督權的必不可少的手段，是人大監督的有力的社會工具。近年來新聞媒體推出的與人大聯動的節目，正是媒體主動爭取人大支持以平衡被監督者壓力的選擇。由此媒體獲得了來自於國家權力機關的背景，人大則因此得到了肢體的延伸。如果在人民代表大會制度下，建立了對媒介輿論監督實行監察的人民監察制度，代表人民的人大就成為了媒介輿論監督的監察主體，從制度和機制上就把作為輿論工具的媒介正式納入了人民的監督體系。人大因為行使了對媒介輿論監督的監察權而代表人民回歸輿論監督的主體地位，媒體則會因為監察主體的明確而獲得權利保障，制度保障、社會生態環境保障，而不受非法的挾制、干涉和打擊。有來自於人大的監察，自律機制也會保持高度的警覺狀態而正常發揮自我規制的效用。總之，從現實來看，建立輿論監督的人民監察制度已經有了相應的制度基礎。也具備了相應的政治條件，從改革的形勢來看，也是構建和諧社會的大勢所趨。胡錦濤總書記在「6?25」重要講話中指出：我國政治體制改革必須堅持正確的政治方向，必須隨著經濟社會發展不斷推進，努力與我國人民政治參與的積極性不斷提高相適應。要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展。如果我們能在媒介輿論監督的監察督導方面實現制度創新，開創輿論監督工作的新局面，無疑地是為推進政治體制改革「努力與我國人民政治參與的積極性不斷提高相適應」「堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一」「不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展」邁出了重要的一步。　　參考文獻：　　1．《中華人民共和國憲法》，2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議修正。　　2．《中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，2006年10月11日中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過。　　3．《胡錦濤在中央黨校省部級幹部進修班發表重要講話》，見中國新聞網：http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2007/06-25/964972.shtml　　注　釋：　　i陳立丹、閻伊默：《論我國輿論監督的制度困境》，《第六屆新世紀新聞輿論監督研討會文集》，中國青年政治學院新聞與傳播系、河北大學新聞傳播學院、中國人民大學輿論研究所編印，2006，P29。　　ii鄭保衛：《我國新聞輿論監督的現狀、問題及對策》，《中國輿論監督年度報告》，展江、白貴主編；北京：社會科學文獻出版社，2005，P528。　　iii喬雲霞：關於《輿論監督研究的結論》，《第六屆新世紀新聞輿論監督研討會文集》，中國青年政治學院新聞與傳播系、河北大學新聞傳播學院、中國人民大學輿論研究所編印，2006，P3。　　iv闞敬俠：《論我國輿論監督的法律制度》，《新聞記者》2000年第4期。　　v陳立丹、閻伊默：《論我國輿論監督的制度困境》，《第六屆新世紀新聞輿論監督研討會文集》，中國青年政治學院新聞與傳播系、河北大學新聞傳播學院、中國人民大學輿論研究所編印，2006，P31。　　vi《民主與科學》編者：《五四運動：紀唸的紀念》，《民主與科學》，2007年第2期；龍源期刊網：http://cn.qikan.com/gbqikan/view_article.asp?titleid=mzkx20070213　　vii譚人瑋：《記者被打死拷問官煤勾結》。《南方都市報》2007年2月3日；王甘霖獨立調查網：http://www.wglcn.com/Article_Show.asp?ArticleID=589。　　viii《人民代表大會制度》，中央政府門戶網站　www.gov.cn。　　ix《鄧小平文選》第一卷,第270頁。　　x張書林：《近年來人民代表大會制度研究綜述》，《人大研究》2006年第10期第18頁。　　（載《成都大學學報》2008年第5期） (來源：人民網-傳媒頻道)
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