來源：《財經》，記者：賀濤 白兆東 何光偉 尹岳（實習生 王慶凱 金攀）

自今年6月入汛以來，江淮、江南、華南、西南等地區進入不停歇的暴雨、特大暴雨「車輪戰」模式。至7月中旬，華北、東北、黃淮、江漢等地又紛紛告急。

國家防汛抗旱總指揮部辦公室公布的數據稱，截至7月13日，全國有28省（區、市）1508縣遭受洪澇災害，因災死亡237人、失蹤93人，直接經濟損失約1469.80億元。

廣州、深圳、南寧、武漢、南京等南方城市被水淹城，太原、邢台、北京等北方城市的居民也陸續在城區「看海」。洪澇災害，殃及大半個中國。

現階段，城市內澇所面臨的壓力甚至大於抗擊洪水，而2016年最艱難的時期尚未過去，「七下八上」始終是中國的防汛關鍵期，形勢可能更為嚴峻。

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堤壩大考

什麼時候才能回家？這個問題對劉文武等已經在武漢市漢陽四中教室里住了16天的村民們來說，依然是個未知數。

2016年7月5日，武漢市蔡甸區消泗鄉的南邊湖垸，在長時間大雨浸泡和水流下泄衝擊下，多處民堤發現險情，早上8時開始漫潰。下午和夜晚，蔡甸區防汛指揮部調集170台中巴車和200台公交車，將消泗鄉的劉文武和他的鄰居們轉移到安全的地方，共4951戶19138名戶籍人口。

作為挖溝村的村幹部，家中被淹的劉文武憂心忡忡，卻表現得識大體,「為了保武漢嘛。舍小家，保大家」。

武漢市區的居民日子也不好過，7月6日一早，武漢市民發現很多道路變成了「河道」，交通癱瘓，不少城市建築因被水隔離，形似一座座孤島。

1998年那次大洪水來臨之際，為減輕長江大堤的壓力，政府曾啟用杜家台分蓄洪區，主動開閘放水。此後十幾年間，堤壩建設不斷加強，且有宏偉的三峽大壩建成，為何劉文武等村民的家園再次被淹？為何武漢市一夕成澤鄉？這是縈繞在人們心中的問題。

尚未形成流域性大洪水

對於今年入汛的洪澇災害，氣象專家早在2015年底就提出警告，起因是2014年9月以來的超強厄爾尼諾事件。當發生厄爾尼諾事件時，由於熱帶海洋溫度偏高，海洋和大氣相互作用，正常的大氣環流被改變，就會導致全球氣候異常。

中國氣候明顯受之影響。1951年以來，共發生三次超強厄爾尼諾事件，另兩次分別起始於1982年和1997年。相應的，1983年夏季長江中下游發生嚴重洪澇；1998年夏季長江流域和松花江、嫩江流域發生特大洪澇災害。

而起始於2014年的這次厄爾尼諾事件，持續21個月，峰值強度超高，為有完整氣象觀測記錄以來之最。

氣象專家的預警受到國家防總的重視。2016年3月底，國家防汛抗旱總指揮部辦公室（下稱國家防總）就預判，長江流域汛期發生大洪水的可能性很大。一些防汛部門的人士強調，今年的防汛工作要按照防禦1998年大洪水的要求來進行。武漢市水務局污水管理處處長王赤兵告訴《財經》記者，年初，武漢市已經做好打大仗的準備。

「狼終於來了。」王赤兵說。從6月30日20時至7月6日10時，武漢國家氣象站記錄本輪強降雨累計達到560.5毫米，這突破了武漢自有氣象記錄以來周持續性降水量的最大值。比1998年該市的最高值538.5毫米還高。

1998年長江大洪水給國人留下深刻的記憶，那一年全國共有29個省（區、市）遭受不同程度的洪澇災害，因災死亡3004人。今年的洪水災害是否會達到如此程度？

目前尚不能定論。

中國氣象局局長鄭國光表示，今年夏季洪澇災害較常年明顯偏重，但其程度弱於1998年。與1998年相比，中高緯的環流形勢存在明顯不同，冷空氣勢力明顯偏弱。

1998年的洪澇災害是從閩江開始，到珠江水系的西江洪水，然後是長江，到北方的嫩江松花江，系全流域大洪水。

中國水利水電科學研究院副總工程師、國家減災委專家委員會委員程曉陶告訴《財經》記者，目前看，今年尚未形成流域性大洪水。

從降雨特點看，今年和1998年的降雨特點也有不同。1998年是集中在某些流域中，持續時間更長，今年則較為分散。氣象數據顯示，1998年6月12日至27日的一場暴雨天氣過程持續了16天，今年到目前為止最長一場暴雨持續時間為7天。

不過，至6月29日，已經造成全國222條河流發生超警洪水，為近五年同期最多，主要江河共出現23次洪水過程，洪水總量較常年偏多34％。

原國務院三峽工程建設委員會副主任委員陸佑楣院士告訴《財經》記者，目前暴雨主要集中在三峽下游，三峽上游還沒有到達1998年的降水水平，與三峽往年平均來水量差不多。

武漢漢口江灘的防波堤堤身有三級親水平台，高程分別為20米、25米和28.8米。在枯水季，江水瘦身後會留出大片灘地，使蘆葦恣意生長。7月15日，放眼望江面，只有二級平台上種植的柳樹和路燈桿，在江面上露出一截「腦袋」。

一位當地的長者告訴《財經》記者，「像這樣水大的年份比較少，大概10年來一次。」

截至目前，今年汛期武漢關的最高水位是28.37米，為武漢關歷史第五高水位。所幸的是，比1998年大洪水中29.43米的最高水位，還差了近1米。

陸佑楣分析，長江流域的主汛期是在7月下旬至8月上旬，到時會有多大降水量，仍無法預判。

未來一個月，中國北方的主汛期也來了，將與長江流域雨情疊加，全國洪水形勢有很大的不確定性。

民堤的潰敗

7月13日，在武漢市的沿江大道上，沿線設有多個防汛值守點。一個值守點上醒目地立有一塊牌子，「人在堤在，誓與大堤共存亡」。如果1998年規模的洪水再來，情況會同樣糟糕嗎？僅以數據解讀，答案是，不會。

在1998年特大洪水以後，中國加大了水利基礎設施的建設投入，1998年至2002年，中央水利基建投資規模達1786億元，比1949年到1999年這50年的投資總和還要高兩三倍，其中防洪工程建設投資佔總投資的比例為70.4％。

對於武漢、南京諸城而言，還有一個重要的保障，就是2003年6月1日長江三峽大壩建成，並開始蓄水。三峽水庫正常蓄水位175米以下，總庫容393億立方米，其中防洪庫容221.5億立方米。其防洪功用非常明確，就是保障把下遊河段「十年一遇」的防洪標準提高到百年；在配合分洪措施的情況下，可以抵禦「千年一遇」的特大洪水。

長江委一位工作人員曾對《財經》記者透露，在長江流域綜合規劃及三峽論證階段即有結論：未建三峽工程時，由於上游洪水的組成與水庫的分布不協調，統一運行調度較困難，上游干支流的水庫對長江洪水削峰作用不大；三峽工程建成後，由於有了一個總的控制樞紐，上游干支流控制性水庫如果與三峽水庫聯合調度，就可能有效發揮攔蓄長江上游洪水的作用。

陸佑楣介紹，「目前水庫的防洪庫容還沒怎麼用到。如果上游來大水，還有200億立方米左右的庫容量。」

截至7月22日，三峽入庫流量最大是5萬立方米每秒，這離三峽大壩抵禦「千年一遇」洪水的防洪設計還有很大餘量——按照洪峰值大小，「千年一遇」洪水系達到9.88萬立方米每秒；「百年一遇」洪水為8.37萬立方米每秒。1998年大洪水中最大的是第六次洪峰，在宜昌的流量為6.36萬立方米每秒，當時如果有三峽大壩發揮調蓄作用，中下游的情勢將不致那麼危急。

劉文武和龔躍躍（化名）等挖溝村的村民，是1998年大洪水的親歷者，他們回憶稱，1998年的情況和現在也差不多。那麼，三峽大壩是否起到了防護作用？

「長江防洪是一個完整的體系，不能僅僅依靠三峽工程。」陸佑楣說，長江防汛體系除三峽大壩外，還包括幹流和支流水庫群和分蓄洪區等。而三峽的主要目標是控制大江大河的超標準流量。

挖溝村所處的杜家台分蓄洪區，是長江與漢江之間的一片低洼地帶，歷史上是長江的天然洪泛區。20世紀50年代以來，長江中下游地區共規划出44處分蓄洪區。

所謂分蓄洪區，一般指沿江湖泊、窪地。在不調蓄洪水的時候，較高土地用於墾殖，蓄洪年份則要犧牲一季農作物。

杜家台分蓄洪區由杜家台分洪閘和黃陵磯閘控制運用，自1956年建成以來共分洪21次，為確保漢江下游和武漢市的防洪安全發揮了巨大作用。因為屢屢被淹，不僅挖溝村村民，整個消泗鄉的農民說起洪水都神情平淡。

挖溝村村民印象最深的，是1983年、1991年和1998年三次大洪水。劉文武回憶，1983年他20多歲，為保武漢，炸堤分洪，全村的房子都被淹了，村民們在大壩上搭棚子住，「很困難，沒水喝沒飯吃」，政府發的救濟糧不夠吃，偶爾發一次包子或油條。

杜家台分蓄洪區總面積614平方公里，由大小民垸21處、自然窪地和分洪道組成。沿江、濱湖低地的四周居民多修堤攔水，圍湖造田,此類區域統稱為「圩垸」。實際上，一旦大洪水來臨，最大的生死威脅就發生在圩垸區域。潰壩決堤的險情常在圩垸一帶，這往往是抗洪的薄弱環節。

龔躍躍說，南邊湖這個地名是本地圍垸的統稱，裡面既有湖泊濕地，還有挖溝村、九溝村等村落的農田和堤壩。每一條堤壩就是一條路，農民的房屋大多都建在堤壩上的路邊。

一位水利業內人士告訴《財經》記者，圩垸的堤防都不是國家出錢，多數靠當地居民自建，一般是鄉鎮政府甚至村委會管理。「這個管理體系做得不太好，以前村裡的人還會出一下義務工之類的，現在農村青壯年勞動力都出去打工了，沒人去做這個事，民堤年久失修。」

據了解，長江干堤的建設資金，大部分由中央政府財政承擔，建成後，日常的維護管理由地方負責，資金由所涉市縣單獨安排預算，因而水利系統對干堤的安全性相對篤定。

還湖於未來

近年，由於一些蓄滯洪區長期不使用，地方政府對這些地塊蠢蠢欲動，設法啟用，因而出現退垸還湖的行動。

「有些地區認為這些蓄滯洪區已經10年或者20年沒用過，就想轉變為建設用地，這是極為危險的。」中國城市規劃設計研究院資源能源所所長王家卓說，歷史上劃定的蓄滯洪區要嚴格管理，不能輕易調整。城市河湖水系、濕地等更要嚴格管理，不得隨意侵佔。雨水是不可壓縮的，不給雨水提供足夠的存儲空間和排放通道，雨水只能留在街道甚至小區，這就會導致城市內澇。

圩垸過度發展，就會導致湖區面積縮小，湖泊對洪水的調節作用下降，水道被逐步堵塞。中國歷史上，多個朝代均多次禁築並廢毀不合理的圩垸，但圩垸仍有增無減。

據中國水利部官網顯示，明代洞庭湖區有圩垸一二百處，民國時期增加到1000多處。相應的，自1894年至1949年，洞庭湖水面從5400平方公里縮小至4300平方公里。除自然淤積外，人為促淤圍墾建設圩垸是重要原因。

國務院2015年批複的《長江防禦洪水方案》提出，要逐步利用洲灘民垸行洪、運用蓄滯洪區分蓄超額洪量。對影響行洪的洲灘民垸，則採用既退人又退耕的「雙退」方式，對其他民垸採用退人不退耕的「單退」方式，即平時處於空垸待蓄狀態，一般洪水年份仍可進行農業生產，較大洪水年份，則滯蓄洪水。

依據以上方案，7月14日，國家防總、水利部督促地方抓好中小河流和洲灘圩垸等低標準堤段的巡查，提前進行轉移準備，避免潰口、漫堤造成人員傷亡。當日，湖北省第二大湖泊梁子湖的牛山湖破垸分洪，堤壩被炸開，以擴大湖泊面積，降低水位，共涉及武漢市、鄂州市1500多人。梁子湖面積就此將增加100餘平方公里（1萬餘公頃），達到370平方公里。

湖北省政府稱，此舉是「還湖於民、還湖於史、還湖於未來」。

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城市還賬歷史

2016年7月5日夜，整個武漢水務局辦公樓燈火通明。該局污水管理處處長王赤兵整宿沒睡，樓內的防汛指揮部里擠滿了市委、防委的指揮人員。

剛開始，從當天的氣象雷達圖看，大家覺得問題不大。然而，午夜一過，雨水紛至，幾乎一個小時來一陣大暴雨，氣象圖上霎時變成一片警示強對流天氣的紅色。

凌晨2點，指揮部里已經沒有人坐著，人們緊張地盯著顯示水務局信息綜合管理平台的大屏幕，不斷調看市內各地的攝像頭，先盯著容易積水的地方，一看有積水了；然後再看不易積水的地方，一看也有積水了，王赤兵心裡暗叫，「完了」。

到凌晨4點鐘，武漢全市幾乎都淹水了。路面交通已不能保，只好調動所有部門想盡一切辦法保地鐵。

一個現代大城市，就這樣「淪陷」了。

規劃落後於城市發展

距武漢500公里外，7月13日，南京城上空逐漸暗了下來，烏雲伴隨著電閃雷鳴，瞬間席捲整個城市，可視度不足百米。南京南火車站的旅客們快速奔走，沒等進站就被淋得透濕，車站巨大的頂棚完全失去了作用。數分鐘後，道路已無，但見滾滾流水。之前，南京才剛經歷過一次嚴重內澇。

南京內澇最嚴重的區域，在秦淮河以西，其中建鄴區多個居民小區被淹，街道最高水深達1米以上，鳳台路沿街店鋪的門口樹榦上，都綁著一兩個汽油桶。鳳台路的一位店主告訴《財經》記者，這是備用的逃生神器。

地處長江三角洲的古都南京，是長江流域的四大中心城市之一。這座城市1992年公布《南京市城市總體規劃（1991－2010）》，將河西地區（秦淮河以西地區，也稱江東地區）定位為南京的副中心。這意味著城市總體規劃將向地勢低洼處發展。

河西地區原為長江河岸的緩衝地帶，每逢大水之年都與長江混為一體，起到汛期蓄水的作用，其地勢低於汛期的秦淮河和長江水位。南京以低山、丘陵為骨架，是一個低山丘陵、崗地和平原、洲地交錯分布的地貌綜合體。在這種地貌背景下，南京境內地勢起伏不平，相對高差最高可達440米左右。城內地勢中部海拔大部分在100米至200米之間，向南北兩側漸減，到秦淮河河谷和金川河河谷平原海拔不到10米。

一位李姓居民告訴《財經》記者，以前河西地區屬於城鄉接合部，有大片農田和湖泊，未開發之前低洼處是蘆葦盪，每逢大雨內澇並不嚴重。

2002年南京奧林匹克體育中心項目實施，河西新城也進入快速發展期，尤其是中央商務區（CBD），入駐各類金融機構300餘家，金融法人總部和外資機構數量佔到全市三分之二。如今，河西地區高樓林立，發展成以商務、商貿、文體三大功能為主的南京副中心。

新城房價一路飆升，均價在4萬元/平方米左右，為南京房價最前列，這也使房地產項目不斷向沿河岸地帶推進。

然而，由於河西地勢低洼，每當秦淮河上漲，城內雨水無法自排，常常要通過管道收集後，由水泵抽排出去。

暴雨來時，水流向秦淮河河谷和金川河河谷彙集，兩河谷平原海拔均低於長江下關汛期水位，這使雨水不能自流排江，需靠關閘開泵機排，當降雨強度超過機排能力時，自然發生內澇災害。

南京大學地理與海洋科學學院副教授張興奇說，南京在城市總體規劃時，市區向地勢低洼處發展，使得排澇規劃被動適應總體規劃所產生的城市空間形態。

南京的規劃建設存在的問題，在其他城市中都或多或少存在，也是中國城市內澇問題的源頭——在城市規劃中，忽視了雨洪。

中國原有的城市規劃設計理論中，沒有包含城市內澇災害防治的內容。1998年出台的《防洪法》，立法目的指向防洪，但適用的重點領域是江河湖海。對於城市而言，國家規範體系中只承認城市防洪和城市排水，缺乏城市排澇的規範和標準。直到2014年1月1日，《城鎮排水與污水處理條例》正式施行，城鎮排水與污水處理及其內澇防治才有法可依。

此前已經高度發展的很多城市，難逃為當初城市規劃欠賬買單的宿命，頻繁「看海」，而要補上這一課，將付出更大的代價。

江湖關係難以割捨

對於武漢來說，它的尷尬在於，水無處可去。整個武漢現有能蓄水的湖泊、蓄水池都滿了。

家住武漢市江岸區黃家墩社區的汪琳琳（化名），在7月6日清早5點多回到一樓家中時，「一開門，屋裡漂的全都是髒東西」，水不僅從臨街的門湧進屋內，後面的下水道也返上來了。直到中午12點多，屋裡的水才被路邊的抽水泵抽退下去，而外面的路面上仍是一片汪洋。

從武漢水務局辦公樓上就能望到的長江，水位已經突破28米。武漢市地處江漢平原，漢口地勢平坦，武昌、漢陽地勢起伏，一般地面標高在20米至24米，也就是說，此時長江已成懸河，無法接納武漢市內排出的水。

「當時再來雷雨，我們一點辦法都沒有，能力都已經用光了。」王赤兵說。武漢所有的泵站都在滿負荷運轉，將雨水抽送到長江里去。中心城區泵站加上四處輔助排水泵站，總抽水能力達到每秒1000多立方米，可以在兩秒鐘內抽干一個標準游泳池的水。但在巨量雨水面前，仍無法阻止大水的攻勢。

武漢的這場內澇，是中國城市內澇問題的一個突出樣本。目前，中國有641座建制城市面臨洪澇災害威脅，每年有百餘座城市不同程度發生暴雨洪澇災害。

曾有「百湖之城」美譽的武漢，在城市建設過程中，將湖泊、坑塘、濕地等填埋、硬化成城市建設用地。武漢城區湖泊現有40個，建國初期，這一數字是127個，60年來三分之二的湖泊被「消失」了。

華中科技大學建築與城市規劃學院教授萬艷華對《財經》記者說，武漢一些湖泊在城外，水系連通工程讓武漢城內的湖泊與城外湖泊相連，就能充分發揮湖泊的調蓄能力。

上世紀五六十年代，老百姓吃飽肚子是首要問題，全國範圍都有圍墾造田的運動。武漢東西湖附近原來有很多小湖泊，在這場運動中基本消失，變成了農場。王赤兵說：「絕大多數湖泊都是在那時圍墾造田沒有的。」

上世紀90年代，武漢的房地產開發熱潮開始侵蝕城內湖泊。只有1996年發生一個變化，武漢湖泊總面積大幅回升達到755.34平方千米，原因是當年大澇。

武漢水務局方面的說法是，房地產開發對湖泊的侵蝕「是個位數量級的，並且是很小的湖泊」，且自2001年11月《武漢市湖泊保護條例》（下稱《條例》）頒布後，沒有一個湖泊減少。

不過，當時的《條例》規定並不細緻，比如湖泊會有小枝杈、邊邊角角的地方，並沒有明確定義，所以有道路、橋樑等市政基礎設施以及圍著湖邊造房子的情況發生。「這些在當時並不違反規定」，王赤兵估計，「這塊造成的湖泊面積萎縮不到1％。」

依據《條例》，武漢所有湖泊全部列入保護名錄，嚴禁圍湖建設、填湖開發等行為。但《條例》也規定，「除國家重點工程建設項目外，禁止佔用（城市湖泊）」，「因特殊原因確需佔用湖泊的，應當由建設單位報市水行政主管部門審核並報市人民政府同意後，按規定的審批許可權報批」。

武漢民間環保組織「綠色江城」負責人柯志強告訴《財經》記者，雖然有重點項目或特殊原因需要佔用湖泊，但根據規定佔多少補多少，所以武漢市近幾年填湖的情況相比《條例》未出台前確實好了很多。

湖泊和河流等水系消失，帶來的副產品之一就是地面硬化，大量被使用的水泥、柏油、混凝土等材料並不透水，這也是國內大部分城市的通病。當這些被硬化地塊，還是農田、濕地、水體時，雨降下來，可以滲入其中，不會很快形成地表徑流；而硬化後，地表不透水，降雨後很快形成徑流。

隨著城市「攤大餅」式的發展，原有透水、蓄水區域不斷減少，暴雨徑流量大幅提高，洪澇災害的威脅就不斷累積。

武漢水務局排水管理處處長項久華在接受央視採訪時表示，目前武漢容易漬水的區域，很多大項目在建設期，新的排水設施系統還沒有完善，老的低水平的設施在施工過程中也受到了損壞。

在城區內退地還湖不太可能。美國不少地區的解決方式是，要求小區開發前後水文特性不能產生明顯變化，上世紀美國推廣BMPs（最佳管理實踐）的時候，修建小區雨水調蓄池是最常見的方式之一。

中國城市規劃設計研究院資源能源所所長王家卓就建議，要逐步建立區域雨水排放管理制度。也就是在給定的降雨下，如「20年一遇」的24小時降雨，一個小區允許的峰值排水流量是多少，應該進行科學管理。

下水道是一個城市的良心

中國的城鎮化擴張有個突出特點，就是「先地上、後地下」，本應先行的城市防洪排澇基礎設施建設舉步維艱，可以說是一邊發展，一邊在給自己挖坑兒，所以，想改變「逢雨必澇」的尷尬，還得回頭去把坑兒填上。

7月19日起，北方地區迎來強降雨，有的城市暴雨持續數個小時，太原、北京等城多個路段積水。一位姓馬的太原市民告訴《財經》記者，在太原東環路建設橋下積水漫過了車頂，很多位於低洼地帶小區居民被困，結果是消防官兵啟動了皮艇進行救援。

據《山西晚報》報道，2014年太原北中環橋竣工投入使用後，東匝道橋下路段成為太原城北最嚴重的內澇積水點，積水最深時可達50厘米。原因是此路段周圍的雨水井蓋比積水路面還要高，污水井自身泄水能力不足，甚至存在雨水倒灌的問題。每次暴雨出現，市政人員都要帶著臨時水泵上陣，將積水先排向花池，以解燃眉之急。

號稱國際大都市的北京，也有同一幕上演，下水井蓋高於路面處處可見。在北京朝陽區東大橋一處地下通道，一位環衛工人指著一處滲水井告訴《財經》記者，井的邊緣高出地面約1厘米，水哪裡流得進去？補救措施就是天晴後，環衛工人用大掃帚把積水不斷推進下水井。

四年前北京「7·21」暴雨，導致交通大規模癱瘓，經過四年治理，在今年7月20日的暴雨中，北京再次失陷。

工程建設的最大特點是它所涉及的技術除了綜合性，還有很強的個性——與地域、環境有非常密切的聯繫。

一位土工工程師給《財經》記者講述上海首次修地鐵時，一期工程由德國工程師設計，在人民廣場站出入口處設計比地面高5厘米左右，旅客進出稍微有點絆腳。在二期設計中，國內將入口台階與地面做平。投入使用後發現，一到梅雨季節，大量雨水就會順著台階往地鐵里灌，而一期工程的地鐵高出地面的台階則有效地阻擋了雨水。

像北京、南京、太原這樣的省會城市，其早期建設的地下排水系統都存在標準較低、排設不合理的情況，多數是管網、箱涵等排水系統的口徑偏小。

歷史上，中國城市的排水系統多為明渠和暗溝。新中國剛成立時，這套排水系統大多年久失修。於是，缺乏經驗的城市管理者們全盤照搬了前蘇聯的「地下管網式」排水設施，採用小口徑排水管。另外，受經濟條件所限，當時全國很多城市甚至還按半年一遇的雨量標準設計，允許適當積水。

近些年，城市化速度很快。按照2014年之前的城鎮排水設施建設標準要求，城市一般地區排水設施的設計暴雨重現期為0.5年－3年，即可抵禦0.5年－3年一遇的暴雨；重要地區是3年－5年。到2014年該標準修訂為最小為2年。

到2011年，全國城市排水及污水管道總長度為57.4萬公里。這些管道在城區主幹道基本可防一年一遇的雨情，一些舊城區還不到一年。而歐美、日本等國城市排水設施通常為五年或十年。

不僅標準較低，而且大量舊城區管道連低標準也不達標。在實施過程中，大部分城市普遍採取的是標準規範的下限。

2013年3月水利部防洪抗旱減災研究中心發布的《城市防洪工作現狀、問題及其對策》報告顯示，即使以歷史形成的較低標準衡量，目前全國城市的53％、340座城市都沒有達到防洪標準。34座特大城市中，僅有7座達到防洪標準。

據中國水利水電科學研究院副總工程師程曉陶調查，至今70％以上的城市排水系統排水能力不足「一年一遇」，90％老城區的排澇能力甚至比規範規定的下限還要低。武漢堪稱典型，其中心城區相當一部分區域管線系統排水標準僅為0.33年－0.5年一遇。

舊管線改造在北京也是牽一髮動全身，城區尚存明清時期的舊溝174公里。老城區衚衕里的管網鋪不進去，管網上蓋起新的建築群又無法拆遷，只能「老舊管網打補丁，發現一處補一處」。北京雨水管網的面積率僅為50％，屬較低水平。

首都、省會城市尚如此，其他眾多二三線城市的情況更不樂觀。

比鄰日本，在城市化最為迅猛的階段，也經歷過「先地上、後地下」的發展模式，至洪澇襲來，幾乎想盡了一切辦法，大阪、東京仍然難以解決其內澇問題，在雨洪分滯、蓄留、滲透等招數用盡之後，還得補上排水干管建設這一課。

此外，全國大多數城市的排水系統，仍在採用或部分採用雨污合流制，即雨水、污水共用一套排水管網，混合排向江、湖。污水不僅佔用管道資源，還容易造成管道淤積、堵塞，使得暴雨來臨時雨水排放不暢，導致內澇。

補課並不容易

對於城市排水系統標準低的問題，國務院辦公廳在2013年4月曾專門下發通知，用十年左右時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系，力爭五年時間完成排水管網的雨污分流改造。

據此，武漢2013年宣布啟動《武漢市中心城區排水設施建設三年攻堅行動計劃》，擬投資129.85億元改造、完善市內排水系統。這個三年攻堅計劃的目標是到2015年，武漢要達到日降雨200毫米（即「十年一遇」）以內，小時降雨量50毫米以內，中心城區城市功能基本不受漬水影響的目標。

此次武漢大水淹城事件發生後，質疑「三年攻堅計劃」的聲音四起。負責該計劃執行工作的武漢市水務局回應稱，因為建設過程中情況複雜，還有一大部分項目滯後。今明兩年是建設的高峰期，到後年70％以上的項目建成，可發揮作用。

武漢市水務局副局長張斐在今年6月接受央視採訪時表示，在「三年攻堅計劃」211個項目中，有171個項目完工，達到81％，但是投資總量只完成了40多億元，只有34％。

對於計劃執行拖延的情況，武漢市水務局排水管理處處長項久華解釋稱，每一個項目都涉及到征地拆遷，要做很多細緻的工作。另外，從立項、科研到施工圖設計等整個前期工作需要很長時間，影響進度。他承認，「原來目標設定過於樂觀。」

由於城市地下空間已經高度開發利用，日本大阪直徑10米的排水管道要建在地下27米以下，東京的甚至要建到地下50米－60米，以避開多層開發的地鐵系統。國內城市在改造排水系統時，也會遇到同樣的問題。

以武漢為例，目前武漢市中心城區地下管線種類繁多，包括給水、排水、燃氣、熱力、工業、電力、通訊等共計七大類17種，分屬不同的機構和單位，並且管線不斷增多延伸，地下管網權屬的複雜性大大增加了下水道的改造難度，幾乎每一項改造都涉及多個職能部門。

一位接近武漢水務局的人士說，真正動起來，要涉及到自來水、電力、燃氣等多部門，方方面面的協調比較麻煩。

如今，武漢也在效仿日本經驗，建設地下深隧。2015年底，《大東湖核心區污水傳輸系統工程環境影響報告書》（下稱《報告書》）獲批。這一工程實質上就是深隧工程，主要包括直徑3米－3.4米，總長約17.6公里的污水主隧工程，兩根直徑1.5米、長度約1.7公里的支隧工程。

一般城市在地下8米以內是管網層，包括自來水管網、交通網、信息網等，8米－40米是地鐵的通道，而武漢準備在45米以下建設深隧，對超標溢流的河流污水以及澇水進行儲存，錯過內澇的高峰期、洪峰期後，再排出來。

上述接近武漢水務局的人士告訴《財經》記者，工程技術本身的難度都不大，難度有兩塊，一是征地拆遷，二是資金。

依照1989年國務院發布的《關於加強城市防洪工作意見的通知》，城市防洪工程建設、維修和管理所需經費，主要應由地方自籌解決，中央適當補助。

1998年以前，中央每年固定用於全國重點防洪城市防洪工程建設的資金為3000萬元，這一數字在1998年洪災後，上升為16億元。但1998年的《防洪法》改變了規則，規定城市防洪投資，由城市人民政府承擔。中央不再對城市防洪進行專門投入。

防澇工程改造涉及的資金龐大。《財經》記者了解到，北京城區僅立交橋改造一項，84座橋改造就需投入84億元，全部來自市財政投入。多數城市難以效仿。

國務院與住建部提出，各地可提高城市建設維護資金、土地出讓收益、城市防洪經費等用於城市防澇改造、建設和維護資金的比例，以及「多渠道籌措資金」。

即便財力雄厚的北京市，也寄望於地產商能在新建建築時就考慮到相關設施。2006年、2008年，北京市增加了一些強制性要求，如新建工程必須按照1萬平方米硬化面積配建不小於500立方米的調蓄池，綠地中至少要有50％為可滯水的下凹式綠地，路面應高於綠地5厘米－10厘米；公共停車場、人行道、步行街、自行車道和外部庭院，透水鋪裝率不得小於70％等。

然而，開發商和使用方都不願意支付這筆費用。

一位跟蹤調研此類工程的專家說，「小區規劃報批時這些設施都存在，等到建設時就變樣了，蓄水池最後往往成了地下車庫。」

除了行政和立法手段以外，其他國家在推行類似政策時，還通過補貼促進實施。比如，日本對於修建調蓄池的費用補貼一半；美國芝加哥對「屋頂綠化」比例高於一半的建築開發商，提供「密度獎金」，對安裝綠色屋頂的商用、民用建築，按每戶5000美元額度提供政府補貼。

北京也嘗試對建設雨洪利用設施的單位減免防洪費，以及按收集雨水容量給予獎勵補貼，但額度較低，對開發商缺乏吸引力。

武漢擬投的129.85億元改造資金籌措也有難處，上述接近武漢水務局的人士分析，資金現在都是銀行貸款，銀行貸款的前提是要有抵押，或者政府授信。但這種沒有收益的項目，只能靠政府給資源、給土地，現在土地財政本身又有問題，形成連鎖反應。

一位排水專家提醒，城市排水系統的建設標準要因地制宜，每個城市要結合自己的財力、客觀屬性、水文特點、地質特點等綜合考慮。標準提高一點，建設費用就會增加幾倍，在高標準下建成的排水設施，實際上一年的大部分時間是閑置的。城市設防洪澇的標準並不是越高越好，而是綜合考慮適用和成本問題。

目前，國內城市最迫切的問題是排水防澇系統的升級，這遠比在空地上新建排水系統複雜得多，建設成本也高得多。王家卓告訴《財經》記者，現在很多城市由於排水防澇水平還不夠，有些城市可能在面對2年一遇的降雨時，就要依靠應急管理。今後的目標是逐步補上這些歷史欠賬，要靠一些綜合措施把排水防澇水平提上來，把啟動應急管理的頻率降下來。

地面的過度硬化、排水管網和泵站標準不高、調蓄設施缺乏、受納和調蓄水體不足，排水通道不夠，水體的水位控制管理和城市排水之間缺乏科學銜接，還有平時重視不夠、投入不足等問題集中在一起，最終導致內澇憂患集中爆發。

王家卓說，城市排水防澇設施的建設，需要持久投入，還清歷史欠賬，「但是這不會立竿見影，不要指望一兩年就把問題解決了」。

在目前洪澇災害所造成的經濟損失中，中國城市內澇比重已佔大頭。據城市防洪問題與對策調研組統計，2013年中國洪澇災害直接經濟損失為3168億元，其中城區直接經濟損失、工業交通運輸業損失、水毀基礎設施損失等達到58％。

未雨綢繆是必須的，但短期內根治城市洪澇，更接近幻想。政府與公眾都得適應、克服，避免「過高的承諾」和「過高的期望」。

另一個讓人不愉快的消息是，受全球氣候變暖的影響，國內暴雨等極端天氣將趨於增加。

（本文將刊發於2016年7月25日出版的《財經》雜誌）

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