行政複議法
[複習提要]
行政複議是一種重要的法定行政救濟方式。公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益時，可依法向行政複議機關提出複議申請，由複議機關受理審查並做出決定。行政複議機關通常是爭議行為作出機關的上級機關，因此，行政複議究其本質是一種「行政系統內部的自我糾錯機制」。正因為行政複議的這一實質，決定了行政複議活動相比行政訴訟具有了如下特點：（1）監督的全面性：因為複議機關是被申請機關的上級機關，因此，複議機關有權對被申請機關的行為進行全面監督，而不是像法院在行政訴訟中一樣，只能在《行政訴訟法》授權範圍內對被訴行政機關進行監督，這是複議相比訴訟的優越性；（2）監督的有限性：儘管可以對被申請機關進行全面監督，但行政複議本質上仍舊是「行政系統內部的自我糾錯機制」，複議制度的這種先天不足因其有悖「自己不能為自己法官」的法治原理，所以不能成為法治社會解決行政爭議的最終途徑，也正因如此，《行政複議法》和《行政訴訟法》均規定，複議決定除法律明確規定外，都不是終局的，當事人不服複議決定原則上都可以再提起行政訴訟。
本章的內容包括：行政複議的範圍；複議參加人和複議機關；複議與訴訟的一般關係；複議的審理、決定和執行。其中行政複議的範圍，尤其是抽象行政行為的複議審查；複議機關的確認；複議與訴訟的一般關係原則是行政複議法永恆的重點。
第一節行政複議範圍
一、可申請複議的事項
重點法條
《行政複議法》
第六條 有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政複議：
（一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、
暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；
（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施不服的；
（三）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；
（四）對行政機關作出的關於確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、海域等自然資源的所有館或者使用權的決定不服的；
（五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；
（六）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的；
（七）認為行政機關違法集資、徵收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；
（八）認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；
（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；
（十）申請行政機關依法發放撫卹金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；
（十一）認為行政機關的其它具體行政行為侵犯其合法權益的。
要點提示
1、《行政複議法》第6條所規定的可以申請行政複議的案件，事實上只有正面列舉和正面示範的作用，並沒有窮盡所有能夠申請行政複議的行政爭議。考生在複習時，完全沒有必要記憶第6條，只要記住第8條中明確排除在複議範圍之外的案件即可。在判斷時，謹記勿從正面進行判斷是否屬於行政複議的複議範圍，只要從反面判斷是否屬於複議排除事項，只要不屬於複議排除事項，無論行政行為的具體樣態和法律屬性是什麼，原則上都是可以申請行政複議的，而不論其是否已經被列舉在第6條中。
2、複議法關於複議範圍的規定儘管與《行政訴訟法》的語詞表述有所不同，且確定標準也變成：具體行政行為、違法不當、侵犯合法權益，但複議範圍的掌握仍然可參照行政訴訟的範圍，尤其是最高法院關於行政訴訟法的司法解釋中關於排除事項的規定，原則上也都適用於行政複議。考生請勿糾結於具體的語詞表述差異。
二、複議排除事項
重點法條
《行政複議法》
不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政
法規規定提出申訴。不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
要點提示
據上述規定，行政複議法明確排除在複議範圍之外的事項包括兩類：
1.行政處分及其他人事處理決定；
2.對民事糾紛的調解或處理。前者指行政機關做出的涉及該行政機關公務員權利義務的所有決定，公務員對這些所謂的「內部行政行為」同樣不能提起行政訴訟，只能根據《公務員法》的規定進行複核與申訴。而行政機關對民事糾紛所作的調解與處理，因並不具有任何拘束力，所以當事人不服，不能將行政機關作為被申請人申請行政複議，或是將行政機關作為被告提起行政訴訟，相對人應當就原來的民事糾紛提起民事訴訟。
《行政複議法》儘管只排除了上述兩類案件，事實上，《行政訴訟法》及《若干解釋》中關於受案範圍的很多排除事項同樣適用於行政複議，其中包括：國家行為、刑事偵查行為、行政指導行為、重複處理的行為、對當事人的權利義務沒有產生是指影響的行為。至於《行政訴訟法》明確排除在受案範圍以外的抽象行政行為，《行政複議法》規定了特別的處理方式，下文專門論述。
真題練習
1、（2002-2-76）下列選項中可以提起行政複議的有？（A C D）
A. 某市交通管理局發布了排氣量1升以下的汽車不予上牌照的規定，並據此對吳某汽
車不予上牌照的行為進行了處罰
B. 某鄉政府發布通告勸導農民種植高產農作物的行為
C. 城建部門將某施工企業的資質由一級變更為二級的行為
D. 民政部門對王某成立社團的申請不予批准的行為
2、（2005-2-85）金某因舉報單位負責人貪污問題遭到毆打，於案發當日向某區公安分局某派出所報案，但派出所久拖不理。金某向區公安分局申請複議，區公安分局以未成立複議機構為由拒絕受理，並告知金某向上級機關申請複議。下列說法正確的是：
（ABCD）
A.金某可以向某區人民政府申請複議
B.金某可以以某派出所為被告向法院提起行政訴訟
C.金某可以以某區公安分局為被告向法院提起行政訴訟
D.應當對某區公安分局相關負責人給予行政處分
3、(2013-2-８３)當事人對下列哪些事項既可以申請行政複議也可以提起行政訴訟？
（ＣＤ）
A．行政機關對民事糾紛的調解
B．出入境邊防檢查機關對外國人採取的遣送出境措施
C．是否徵收反傾銷稅的決定
D．稅務機關作出的處罰決定
三、抽象行政行為的審查
（一）審查範圍
重點法條
《行政複議法》
第七條 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政複議時，可以一併向行政複議機關提出對該規定的審查申請：
（一）國務院部門的規定； （二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定； （三）鄉、鎮人民政府的規定。 前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。要點提示
抽象行政行為的審查是《行政複議法》的重要考點。與行政訴訟不同，在行政複議中，抽象行政行為被部分地納入複議範圍。所謂部分，是指除法規、規章以外的其他規範性文件纔可以申請複議，而對於行政法規和規章，當事人不能申請行政複議。
這裡需要注意的是，有權制定行政法規的國務院，有權制定地方性法規的省級人大及其常委會、省會所在地的市的人大及其常委會和較大的市的人大及其常委會，有權制定部門規章的國務院各部門、有權制定地方政府規章的省級人民政府、省會所在地市的人民政府和較大的市的人民政府所制定的規定性文件並非都是法規和規章，也有可能是決定或是命令，如果這些規範性文件並不屬於法規和規章的級別屬性，相對人仍可申請行政複議。
（二）審查方式
重點法條
《行政複議法》
第七條 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不
合法，在對具體行政行為申請行政複議時，可以一併向行政複議機關提出對該規定的審查申請：
（一）國務院部門的規定； （二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定； （三）鄉、鎮人民政府的規定。 前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。《行政複議法實施條例》
第二十六條 依照行政複議法第七條的規定，申請人認為具體行政行為所依據的規定不合法的，可以在對具體行政行為申請行政複議的同時一併提出對該規定的審查申請；申請人在對具體行政行為提出行政複議申請時尚不知道該具體行政行為所依據的規定的，可以在行政複議機關作出行政複議決定前向行政複議機關提出對該規定的審查申請。
第二十七條 行政複議機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時，認為其依據不合法，本機關有權處理的，應當在三十日內依法處理；無權處理的，應當在七日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。
要點提示
1.當事人一併對抽象行政行為申請行政複議：《行政複議法》對於抽象行政行為的審查不僅是部分的，還是「有限的」。所謂有限，是指相對人不能直接地、單獨地對抽象行政行為申請複議，只能在對具體行政行為不服申請複議的同時，一併要求對其進行審查。「一併審查」的含義在於相對人不能單獨對抽象行政行為申請行政複議，只能是對具體行政行為不服申請複議的同時，對該具體行政行為所依據的抽象行政行為一併要求進行審查。
2.複議機關對具體行政行為依據的抽象行政行為一併審查：除當事人在對具體行政行為申請複議時，一併提出對抽象行政行為的複議審查外，即使當事人並未提出上述要求，行政複議機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時，如認為其依據不合法，也可以主動對抽象行政行為進行審查，並作出相應處理。
（三）複議機關對違法抽象行政行為的處理
重點法條
《行政複議法》
第二十六條 申請人在申請行政複議時，一併提出對本法第七條所列有關規定的審查申請的，行政複議機關對該規定有權處理的，應當在三十日內依法處理；無權處理的，應當在七日內按照法定程序轉送有權處理的行政機關依法處理，有權處理的行政機關應當在六十日內依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。
第二十七條 行政複議機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時，認為其依據不合法，本機關有權處理的，應當在三十日內依法處理；無權處理的，應當在七日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。知識講解
1.《行政複議法》第26條與第27條分別規定了在兩種不同情形下複議機關對違法抽象行政行為的處理。第26條是申請人對抽象行政行為一併提出複議審查申請，而第27條是申請人並未提出對抽象行政行為的複議審查申請，但複議機關在審查具體行政行為時，認為具體行政行為所依據的抽象行政行為違法而進行的處理。
2.對於違法抽象行政行為，複議機關的處理方式是：（1）有權處理的：三十日內處理；（2）無權處理的：7日內依法定程序轉送有權處理機關依法處理。
3.複議機關是否有權對抽象行政行為進行處理，要看複議機關是否是該抽象行政行為的制定機關或是上級機關，複議機關只有是該規範性文件的制定機關或是上級機關時，纔有權對該規範性文件進行處理，否則就應當移送。具體而言，有權處理包括：行政機關對自己發布的規範性文件有權處理；上級人民政府對下級人民政府發布的規定有權處理；各級人民政府對本級工作部門中不受上級機關直接領導的行政機關發布的規定有權處理等。
要點提示
對抽象行政行為的處理常常與複議機關的確認的考察相結合，考生在碰到此類習題時，首先應確定案件中的複議機關，再看複議機關是否是該抽象行政行為的制定機關本身或是上級機關，再判斷複議機關能否對違法的抽象行政行為進行處理，還是需要依法轉送有權機關。
綜上，複議機關對抽象行政行為的審查可總結為下表：
複議機關對抽象行政行為的審查
審查範圍
除法規、規章以外的其他規範性文件
審查方式
1.當事人在對具體行政行為不服申請複議的同時，可一併要求複議機關對抽象行政行為進行審查；
2. 行政複議機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時，如認為其依據不合法，也可以主動對抽象行政行為進行審查
處理方式
1.有權處理的：三十日內處理；
2.無權處理的：7日內依法定程序轉送有權處理機關依法處理;
3. 複議機關是否有權對抽象行政行為進行處理，要看複議機關是否是該抽象行政行為的制定機關或是上級機關
真題練習
1、（2002-2-72）劉某對市轄區土地局根據省國土資源廳的規定作出的一項處理決定不服提起行政複議，同時要求審查該規定的合法性，在此情況下，下列說法正確的是？
（BCD）
A. 市政府作為複議機關無權對省國土資源廳的規定進行處理
B. 區政府作為複議機關應當將國土資源廳的規定轉送市政府處理
C. 省政府有權對該規定進行處理
D. 市土地局作為複議機關應當將審查省國土資源廳規定的請求轉送省國土資源廳處理
2、（2008-2-84）為嚴格本地生豬屠宰市場管理，某縣政府以文件形式規定，凡本縣所有豬類屠宰單位和個人，須在規定期限內到生豬管理辦公室申請辦理生豬屠宰證，違者予以警告或罰款。個體戶張某未按文件規定申請辦理生豬屠宰證，生豬管理辦公室予以罰款200元。下列哪些說法是錯誤的？（ABC）
A.若張某在對罰款不服申請複議時一併對縣政府文件提出審查申請，複議機關應當轉送有權機關依法處理
B.某縣政府的文件屬違法設定許可和處罰，有權機關應依據《行政處罰法》和《行政許可法》對相關責任人給予行政處分
C.生豬管理辦公室若以自己名義作出罰款決定，張某申請複議應以其為被申請人
D.若張某直接向法院起訴，應以某縣政府為被告
推薦閱讀：