《財經》記者 焦建 | 文 蘇琦 | 編輯

　　2018年4月13日，國家主席習近平宣佈黨中央將支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設。以此爲起點至今，海南自貿區(港)進入建設時間已滿一週年。

　　按照當地媒體說法，海南全省上下在這一年中可謂鼓足了“一天當三天用”的幹勁：各類相關學習多種多樣，全省層面的招商活動已進行數次，由中央及地方政府出臺的各類政策亦是頻頻公佈。“我來海南島工作十餘年了，這幾個月是我經歷過的政策發佈最集中的幾個月。”海南某位旅遊業相關人士在2018年底時對《財經》記者形容。

　　但單就經濟發展而言：2018年時，海南經濟增速爲5.8%，既未完成其在年初時爲自身設立的7%的年度增速目標，亦與全國平均水平有所差距。這一方面與其繼續堅持根治自身的“房地產業依賴症”有關；另一方面，海南試圖跨越轉口貿易和加工製造發展基礎直接建設自貿區（港），並以旅遊業、現代服務業、高新技術產業爲主導，此種“變軌”過程缺乏先例，挑戰不小。

　　2019年作爲海南建設自由貿易試驗區、探索建設中國特色自由貿易港的關鍵之年，其一系列政策落地實施的良性效果會否加速顯現，其通過分步走和漸進式推進，將找到哪些突破性改革辦法與政策，其緩解人才短缺及提高人民對於改革獲得感等微觀層面的調整能否見效，將是各方繼續關注海南發展時的焦點。

　　“斷腕”之後

　　在過去30多年海南的發展過程中，設立經濟特區、建立國際旅遊島與建設海南自由貿易區（港），是迎來的三大主要政策機遇。尤其是被稱爲政策“頂格開放”的第三項，使得原本就作爲中國最大經濟特區、擁有多重區位優勢的海南一下子就站在了全面深化改革開放的最前沿。

　　但作爲唯一包括農村和農業建設的自貿試驗區，多年來一直困擾海南的問題也依然存在。包括經濟發展水平不高、優勢產業不強、區域發展不平衡、“三農”問題突出等。

　　“海島經濟”本身的一系列特性，以及海南農業發展受熱帶氣候影響帶來的不穩定性及區位對工業項目的制約，使得海南在過去曾多次在如何調整三產比重與優先性等問題上面臨取捨，而依賴房地產也成爲海南經濟發展中難以根治的頑疾。

　　海南對此進行的政策調整亦是層出不窮：2016年，海南大力實施“兩個暫停”等政策，2017年亦堅持“房住不炒”“絕不做房地產加工廠”等定位，陸續出臺調控措施。但該年度房地產開發投資額仍佔全省固定資產投資額的一半左右。

　　“減少經濟對房地產的依賴，對海南來講，會很痛、會出血，不下大的決心確實不容易做到。”在2018年全國“兩會”上，海南省省長沈曉明表示。也就是在這一年，在自貿區（港）建設的大背景下，被外界普遍形容爲“最嚴厲”的多重調控政策頻頻落地：3月，海南省發佈《關於做好穩定房地產市場工作的通知》，要求全省加強嚴格購房資格審查等；4月，海南省又發佈《關於進一步貫徹落實穩定房地產市場要求的通知》。

　　層層鎖定下，2018年海南房地產開發投資同比下降16.5%；全省房屋銷售面積1432.25萬平方米，比上年下降37.5%；房屋銷售額2083.29億元，下降23.2%。銷售對象已從以島外居民爲主，轉變成以島內居民和引進的人才爲主，房價基本保持穩定。

　　2018年時，房地產開發投資下降也導致一些與房地產捆綁的非房地產投資下降。這使得當年海南的固定資產投資爲3536.3億元，下降12.5%。整體而言，該年海南經濟增長5.8%，未達年初時的預期數字，也沒有達到6.6%的全國GDP平均增速，下行壓力不小。

　　對於目前的調控方向，海南當地的多位相關人士均對《財經》記者表示非常有必要。但力度可能會很難拿捏，“下藥過猛”也確實正在直接導致GDP下滑，需要一系列的政策安排進行“對衝”。

　　短期來看，海南從2018年起取消了全省三分之二市縣的GDP、投資、工業增加值考覈，同時加大生態環境保護和民生事業發展的考覈權重，其目的之一就是有效防止炒房炒地和房價大起大落。

　　“新考覈辦法減少了市縣追求發展速度的壓力，將市縣從‘唯GDP論英雄’的緊箍咒中解放出來。同時又倒逼政府更加清醒、理性、科學地謀劃產業發展路徑，推動經濟高質量發展。”海南省政府研究室某相關負責人對此表示，“不要再爲了通過考覈賣幾塊地完成任務。”

　　項目建設的逐漸加速，其實也在爲海南增添部分底氣：2018年時，海南省重點項目累計完成投資666億元，完成年度投資計劃約107%，超額完成年度投資計劃。“自2018年四季度，海南加快了項目建設的推進速度，投資領域將逐步轉好。”海南統計局一位官員指出。

　　此外，從2018年開始，中央財政每年給海南省安排大約100億元的補助資金。“在擺脫對房地產依賴的關鍵時刻，這筆資金對海南調整產業結構起到了雪中送炭的作用。”3月8日，海南省發改委主任符宣朝在今年全國“兩會”海南省代表團全體會議上發言稱。

　　“轉移支付增加，自貿區上大項目是必然的，這也接近投資拉動。另外，中央2018年支援海南100億元左右的資金，也基本都是以項目專項資金的形式過來，這必然會新上馬很多項目。”海南一位知悉情況的人士對《財經》記者指出。

　　時至2019年，相關調控措施仍在加碼：一方面，海南省相關部門近期指出，海南目前有3.1萬畝存量商品住宅用地不能用於住宅開發，將逐步引導這些存量商品住宅用地轉型或退出；另一方面，海南省政府日前下發的相關文件也明確提出：海南將實行差別化產業項目用地供地模式，提高土地節約集約利用水平，爲海南自貿區（港）建設提供有力的規劃和用地保障。但產業項目不包括商品住宅項目。

　　國家統計局公佈的最新數據證實了這種持續性：海南2019年1月－2月房地產投資增速爲-35.3%，增速爲全國倒數第二。

　　從微觀層面來看，上述一系列調控令房價保持了基本穩定的態勢，也可能會存在一些潛在影響：“價格定在不能超過1.7萬/平方米，但這個價格你在海口根本買不到房子，根本沒有多少樓盤開盤。當地居民工資收入普遍低但物價虛高，真正當地人買房也非常困難。”在電視臺工作的海口居民李聞對《財經》記者表示。

　　其同時也有擔心：一方面，當地相關部門已明確規定民宅不能報建，商品房購房也受資格限制；另一方面，爲吸引人才到海南，全省正在加快放寬落戶。“新海南人”多了，房子賣得肯定就很快。但是沒庫存，房價要捂住會加倍困難。

　　結構平衡之途

　　經國家統計局評估確認：2018年海南全省GDP爲4832.05億元，同比增長5.8%。其中，第一產業增加值1000.11億元，同比增長3.9%；第二產業增加值1095.79億元，同比增長4.8%；第三產業增加值2736.15億元，同比增長6.8%。

　　“GDP數字比較難看，但這是嚴控房地產的必然結果。”從今年初開始，海南的多位官員在不同場合發言時均有類似表態。不僅如此，不少人還往往特意將海南受房地產影響使得GDP下降1.2個百分點的數字提點出來，並稱“剔除房地產業後海南經濟在2018年的增長是7.6%”。

　　事實上，在加速經濟發展模式換軌、加強替代型的支柱產業的“一破一立”之間，第三產業的作用亦在不斷變得更加清晰起來：2018年時，海南全省服務業增加值同比增長6.8%，增速高於整體經濟增速1.0個百分點，對經濟增長的貢獻率爲66.9%，是拉動全省經濟增長的重要力量。

　　受此影響，海南的產業結構也正在進一步優化，其三大產業的結構也由2017年的21.6∶22.3∶56.1調整爲2018年的20.7∶22.7∶56.6，其中第三產業的比重提高0.5個百分點——而按照海南省第七次黨代會提出的五年主要奮鬥目標，其產業結構將逐漸趨近20∶20∶60。

　　“過去拉動海南經濟增長的三駕馬車中主要靠投資，而投資主要靠房地產。房地產投資下降以後，我們的非房地產投資和產業投資有所上升，同時還在進出口和消費上做文章。2018年海南進出口總額增長20.8%，實際利用外資增長112.7%，明顯高於全國平均水平；旅遊總收入增長14.5%，其中免稅品銷售增長26%，這是我們看到的一個可喜的變化。”海南省省長沈曉明近日指出。

　　遊客在海南三亞國際免稅城內選購商品。圖/中新

　　從進出口數據來看：2018年時，海南進出口總額增長20.8%，比全國平均水平快11.1個百分點；2019年1月－2月，海南外貿進出口總值161.8億元，同比增長114.9%。其中，美國、東盟、歐盟爲海南前三位的貿易夥伴；今年1月－2月，海南外貿進出口總值161.8億元，同比增長114.9%，也高於同期全國增速。

　　從旅遊行業來看：通過提質增效，長久以來被多次提及的旅遊產業正在海南被持續挖潛。2018年該省接待遊客總人數7627.4萬人次，增長11.8%；旅遊總收入950.2億元，增長14.5%。

　　2018年時開始調整的離島免稅政策——額度從每人每年1.6萬元增至3萬元，自然年度內不限購物次數；將乘輪船離島旅客納入政策實施範圍，實現離島免稅購物政策“空、海、鐵”三種離島方式的全覆蓋等——也在一定程度上進一步提升了海南旅遊對國內遊客的吸引力，政策利好將在一段時期內持續發酵。

　　與國際上知名的自由貿易港——起步階段無一例外以轉口貿易和加工製造爲主——相比，中央層面對海南自由貿易區（港）的建設提出了全新要求，即其起步階段就要以發展旅遊業、現代服務業、高新技術產業爲重點。這些均是海南正在着力發展的重點行業：

　　2018年時，海南新增高新技術企業112家，產業規模突破1000億元，其中互聯網產業全年收入突破600億元，增長40%。而且，由於海南在互聯網產業及旅遊業的較快發展，正在拉動其他服務業和交通運輸郵政倉儲業的加速發展，兩大行業對非房地產業貢獻率達59.9%，拉動GDP增長4.6個百分點，是主導非房地產業增長的主要力量。

　　在海南的不同地區，上述佔比亦有所差異。以海口市爲例：其旅遊、互聯網等重點產業增加值佔全市GDP比重超過八成。“因爲京東和阿里的投資不斷增加，最直接的感受就是速度比之前有了很大的提高。以前東西從廣東發貨，往往要三天左右才能到海口，現在兩天甚至一天就能到了。”李聞稱。

　　就未來一段時期內的經濟發展重點模式來看，“海南將圍繞旅遊業、現代服務業、高新技術產業三大重點領域，推動12個重點產業加快‘成形成勢’，加快建設現代化經濟體系。”

　　所謂12個重點行業，包括種業、醫療、教育、互聯網、文化、維修、金融、航運等。《財經》記者獲悉：早在2015年時，海南省就專門對這些可以發揮海南優勢的行業進行專門梳理和研討，旨在使海南省的產業結構在“十三五”期間能夠真正優化。在中央對海南建設自貿區（港）的規劃中，同樣將它們確定爲先導性的重點發展行業。

　　就效果來看：上述這12個重點產業的增加值佔全省經濟的比重爲63.5%，對經濟增長的貢獻率爲66.9%。其中，互聯網產業、醫藥產業、會展業等均保持高速增長。

　　在2018年10月由國務院印發的《中國（海南）自由貿易試驗區總體方案》中，還特地對農業開放的重視，如取消蔬菜新品種選育和種子生產外資股比限制等，使得海南成爲中國第一個着力進行農業開放方面試驗的自貿區。“從現在看，《總體方案》實施是順利的，像海南的種業、金融領域已對外開放。”商務部部長鐘山在今年全國“兩會”期間回答中外記者提問時稱。

　　與旅遊醫療等相關的健康服務產業，也正在成爲海南未來一段時期內被寄予重點關注的領域之一。今年1月，海南省衛生健康委員會正式發佈《海南省健康產業發展規劃（2019-2025年）》，提出海南將構建“一核兩極三區”的健康產業發展格局——即以博鰲樂城國際醫療旅遊先行區爲核心，以海澄文一體化綜合經濟圈和大三亞旅遊經濟圈爲兩大增長極，有序帶動全省東部、中部、西部三區協同發展——到2025年，海南力爭實現健康產業增加值佔GDP10%的目標。

　　“從突破性的一點來說，海南的一系列做法體現出了政府徹底放棄了房地產思維，開始關注服務貿易發展。”海南大學經管學院副院長李世傑對《財經》記者稱。但他也指出：除賽馬產業外，海南短期內能找到的替代房地產業的見效快的新增長點並不多，“換軌”在短期內難言成功。

　　從第二產業來看，今年1月－2月，海南規模以上工業增加值同比增長13.9%，呈現加快增長態勢，增速位居全國第一位。其中，石化、電力行業較快增長：石油加工、煉焦和核燃料加工業同比增長60.3%，拉動全省規模以上工業增長13.6個百分點；化學原料和化學製品製造業同比增長17.6%，拉動全省規模以上工業增長1.7個百分點。

　　與時間表賽跑

　　從海南自貿區（港）建設啓動至今，“時間緊、任務重，海南需要超常規發展才能實現目標”，是關心海南發展的各界人士的基本共識。

　　2019年，海南確定的自身經濟增速目標爲7%-7.5%，固定資產投資增速目標爲10%，地方一般公共預算收入增長8%，固定資產投資、社會消費品零售總額均增長10%，貨物、服務進出口總額均增長20%，皆是比較高的目標。

　　有相關研究人士擔心，爲實現上述目標：一方面，當前海南在利用外資方面存在着實際使用外資規模較小、引資質量不高、外資來源地單一、投資結構佈局不優等問題，這與海南全國最大經濟特區的地位，與高標準高質量建設自貿區、自貿港的要求尚有差距；另一方面，海南目前爲保證經濟增速所採用的集中在海口和三亞等地投入的“大項目”式建設方式，會在一定程度上令海南在換軌過程中形成新的“依賴症”及發展不均衡，值得關注。

　　“海南瓊海和儋州東西兩個發展區域本來就弱於海口及三亞兩極（海口GDP佔全省三分之一左右），這是客觀條件所限。另外，中部地區本來也是海南規劃的限制發展的生態保護區域。所以，海南短期內肯定無法實現均衡發展，而是應通過兩極的‘擴散效應’和‘涓滴效應’帶動其他區域發展。”李世傑指出。

　　李世傑更擔心的是海南發展的軟環境問題。他坦言，“從政府工作效率角度來說，海南省有了較大提升。但短板其實也不少，比如營商環境優化喊了半年多，在證照審批等環節雖有流程改善，但具體到部分領域和環節上，仍然有很多不盡如人意的地方，部分廳局仍固守‘管’的思維，不願‘放’，更無心‘服’。有些政策一刀切，喜歡‘運動式’變革，這不符合自貿港應該有的‘小政府’‘強市場’的管理思維。”

　　李聞也認爲：雖在過去一年間各項政策利好疊加，還有聲勢浩大的人才引進政策，但看得到的人才聚集效果並不明顯，海南當地人對自貿區建設的直觀感受還是物價和房價上漲。“另外就是項目建設速度快，但基本的公共交通設施還沒跟上。”

　　針對上述擔心，2018年底，海南推出了《海南省優化營商環境行動計劃（2018-2019年）》，主要是參照世界銀行對各個國家和地區營商環境的評價標準和評價體系制定總體框架，比如企業的設立、施工許可的獲得等等，提出40條舉措。對營商環境的重要性，今年海南省的政府工作報告中也表述爲——“營商環境應該和生態環境一起成爲海南的‘兩大本錢’和核心競爭力。”

　　爲建設海南特色的國際貿易“單一窗口”管理制度，海南也將在“單一窗口”全國統一標準版運行的基礎上，對標國際貿易“單一窗口”3.0版的功能建設規劃和運營管理模式，預計於今年4月初步建成。

　　在已初步形成“1＋N”政策體系及首批制度創新成果之外，海南省委書記劉賜貴在今年全國“兩會”時指出：下一步在探索建設自由貿易港方面，海南將主要圍繞如何體現中國特色、最開放的形態，以及分步驟、分階段推進時每個時間節點要達到的目標這幾個方面。

　　在今年海南的政府工作報告中，還提出了以下幾個改革方向：創新金融開放制度，在海南自由貿易賬戶體繫上線運行的基礎上創新業務，提高企業跨境存、貸、匯、兌的便利化水平；支持外資金融機構深度參與自貿試驗區建設；積極推進設立符合海南產業發展方向的交易場所，籌建中國（海南）國際知識產權交易所。

　　備受各方期待的新政策動向，是在十三屆全國人大二次會議期間，海南代表團提出的關於啓動海南自貿港法立法工作的議案被大會採納，開展海南自貿港法立法調研起草工作被寫入全國人大常委會工作報告，列入今年全國人大常委會工作計劃。

　　今年3月底時，海南專門就此召開了專題會議，正式啓動海南自由貿易港法立法調研前期工作。

　　在近期進行的一次相關研討會上，中國經濟體制改革研究會會長彭森就對此指出：要解決好中央和地方關係的問題。例如賦予海南稅種設立、稅率制定的權力；爭取全國人大給予海南特殊授權，即按照一個目標給予海南全面的授權，然後由海南通過各種立法形式將相關政策、體制規範化；此外，海南要真正解放思想，才能取得改革大突破。關鍵在頭兩年，如果頂層設計沒做好，中央和地方的關係沒有突破，法律問題沒有邁出實質性步伐，後面五年很難做。

　　就稅收方面的改革方向，《財經》記者近日獲悉：隨着自貿港建設推進，未來海南進口的物品和原料有望實現零關稅，從而實現日常消費全島免稅。目前，海南的相關部門正在配合省委省政府規劃，推動自貿港財稅制度的設計和論證。

　　亦有相關人士對《財經》記者指出：列入人大立法議程到自貿港立法，中間有很長的路要走，所以不要過於樂觀。“即便最後完成自貿港法的立法，其立法權限會有多大，也要打個問號。海南一直都有全國人大授權的特區立法權，但實際運用的次數有限，而且在實操過程中，還經常遇到上位法的天花板。”

　　（本文首刊於2019年4月15日出版的《財經》雜誌）