南方週末--監利教育變法
對教改的不少質疑從理論上似乎都很有邏輯，但是完美的理論並不能成為評判監利教改首要參照。因為許多時候，改革就是對理論的突破，企圖從理論上就對剛剛啟動改革進行詮釋和判決是不現實的。改革是否合理，關鍵是看它的效果。——於平《新京報》
我以為我們現階段發展義務教育的關鍵還不在於推行「教育券」等西方也還在試行的做法，而是要加大政府和社會對教育的經費投入，通過政府手段解決教育經費向高等教育過度傾斜、城鄉及地區教學條件差別懸殊等問題，使教育真正成為培養人才、促進經濟發展的重要保證。——顧一冰《中國青年報》
我這裡不妨進行合理的懷疑：湖北監利教改的動力並非來源於教育制度本身，而更有可能來源於政府急於擺脫財政壓力。因為眾所周知，中國基礎教育面臨的問題主要是政府投入不足，因而改革的方向本來應朝著真正的免費教育方向發展，而監利教改的做法卻背道而馳。——盧周來《新京報》
人們關注監利的教育改革，肯定各有各的原因。筆者關心的理由是，這一教育改革對中國政府公共服務領域的治道變革具有重大價值。
——毛壽龍《南方都市報》
如果有關部門監督不力，這場基礎教育市場化的改革完全有可能製造出一個龐大的、充滿權錢交易的「尋租場」；而最終受損的將是整個監利縣政府的形象，承擔風險的則是整個社會。——毛飛《新京報》
一場轟轟烈烈的教育改革正在湖北監利進行，對比三年前浙江長興的教育券改革，無論是從深度還是廣度上，監利人走得更遠，甚至可以說，它打破了原有的整個基礎教育管理模式。
無論監利教育改革的動機是解決教育制度原有的弊端，還是為了突破不可承載的財政困局；也無論監利改革的最終結果是成功還是失敗，沒有疑問的是，改革將有助於探討基礎教育領域的多年沉痾，也有助於啟發基礎教育問題的破解之道。
孫老闆討債
江漢平原的冬天是陰冷陰冷的。沒有取暖爐，監利縣三洲中學的師生一下了課就直跺腳。
一看見穿著皮衣的「孫老闆」哈著手走進學校，胡校長就心慌。
這債說起來有八九年了。1996年，監利縣三洲中學修建了一幢學生宿舍樓，平整了操場、水泥道，七七八八的花了110萬。當時荊州市的「普九」工作現場會還是在這裡召開的。到工程驗收的時候，包工頭孫老闆只拿到縣政府下撥的十幾萬元。
從此，為了要回幾十萬元的拖欠款，每年春季、秋季入學和年關，孫老闆都要從嶽陽跑到監利。
學校還錢的速度很慢。1999年春季，孫老闆一氣之下開始「動武」，把學生宿舍樓給鎖了。睡不了覺的學生鬧哄哄地跑到鎮政府。當年學校就專門向全校60多名老師集資了20多萬元來還債。到2000年春季學校又拿不出錢的時候，孫老闆又把幾間教室的門從裡面給反鎖了。結果學校停了一天課。
2002年在三洲中學當校長的朱小兵說，反正，孫老闆的身影一出現在校門外，學生就開始用文具盒敲桌子，大聲歡呼：「老闆來了，放假了！」動靜最大的一回是2003年春季。因為2002年下半年開始被砍掉了「統籌費」，學校的還款數目更加少。心煩意亂的孫老闆就用一把大鎖將學生給鎖在了校門外面。學校報了警。派出所來了兩三個穿警服的，三下五除二，就把鎖給砸開了。
「你們拿派出所的來壓我！材料款沒給，人家也要逼我！」說得急了，高高大大的男人胡亂抓起辦公室桌上的茶杯、墨水瓶往牆上砸。
最後，滿心同情的朱小兵和兩個副校長還有一個辦公室主任就都陪著孫老闆到了縣城，住在5元一天的小旅館內，一行人天天往教育局、政府跑，希望縣裡面能幫助解決問題。
「你們墊資修了學校做了貢獻，我們都知道，現在財政緊張，只要有了錢就一定想辦法還你們。」政府和教育局的人翻來覆去也只有這兩句。
到下半年，教育局也開始被接踵而至的債務官司弄得焦頭爛額。有3個數次討債未果的包工頭一怒之下將教育局和下屬學校告上了法庭。兩個月時間裡，教育局局長就收到了3張傳票。更令人哭笑不得的是，這3樁案件的欠款金額分別為5萬、7萬和3萬。
一個教育局，連區區15萬的錢都拿不出來？
勒著褲帶喫的財政飯
教育局的官司最後都輸了。法院查封了好幾個賬戶，最後才清欠了欠款。
監利是個農業大縣，也是一個窮縣，每年只有2.6億元的可用財政收入，其中1.2億元則確保教師剛性工資和基本運轉。在2002年農村稅費制度改革以前，監利每年的教育支出是1.9億，其中農村教育附加、教育集資、教育統籌三項共8000萬元左右，基本支撐了農村教育。這三項收費被取消後，國家轉移支付的教育撥款只有3000萬，也就是說，還有4000多萬的缺口無法彌補。「監利本來就是個討飯財政，村裡頂不住，縣裡陷下去了，也補不上教育的缺口，」監利縣教育局辦公室主任張道義比喻說，「政府的3碗飯，我們是喫了2碗，但是，我們一直都是勒著褲帶喫。」教育局在2003年5月寫的一份名為《基礎教育情況彙報》的材料中稱，監利全縣「幾乎沒有不欠債的學校」，而負債額超過100萬的24所學校差不離都是鄉村中小學。詳盡的數據是，儘管用於基礎教育的財政撥款就達到了1.1254億元，但全縣中小學共負債10615萬元，其中，鄉鎮公辦中小學負債6281.8萬元，村辦小學負債453.2萬元，一大半都是農村基礎教育的事情。
這一億元的債務中，有5526.1萬元實際上是為「普九」加強基礎設施建設欠下的歷史債務。一個見慣不驚的事情是，每到學校開學收取學雜費的時候，就會有債主上門討債。到2002年的時候，全縣有17所學校被堵門，等到了2003年春季入學的時候，監利縣就有40所學校被延遲一週開學。
老債未減，因為只有雜費一項來源，中小學辦公經費更是嚴重不足。按照公辦小學每人每年85元，村辦小學55元，初中生180元的雜費收取標準，全縣每年只能收取2300萬元雜費。為了保持基本運轉，學校往往就借債經營。債務雪球越滾越大，現在全縣教育系統公用經費總計負債4168.31萬元。
一個實驗小學的困境
監利縣的老牌學校實驗小學的校長們一直在悄悄涉險「運作」。
2002年7月離任的一任校長在離任審計中被查出了幾筆違規收費。審計報告說，「任期內，學校在正常收入無法滿足經費支出的情況下，通過違規收費、截留應退的課本費，組織職工集資等途徑組織資金從而在經濟上確保了教學工作的運轉。」老校長正常退休，但繼任者、一個「全國骨幹校長」卻因為收了6萬餘元的「捐資款」被撤職了。
在教育局裡面，有人悄悄指了他的身影給我們看——一個普通的工作人員，做著一些收報紙的雜活，神情落寞。「我們是揮淚斬馬謖。
「說起這個，張道義的語調有點沉重，」監利縣的亂收費都是名校的校長。因為運轉艱難，就都在冒這個風險。「監利縣教育連續三年在荊州市排列第一，但是同時，卻有2個校長被撤職，5個被免職，黨紀政紀處分25人。
實驗小學當時的一份材料說，「本學期實際收費235295元，其中書本費181660元，上機費償還微機室裝備款36175元，學校可用資金只有17460元。開學伊始，學校就處於負債運行狀態，舉步維艱，連水電費都無法繳納，撥款無望，要保證學校正常運轉，必須自找辦法」。
有了前車之鑒，現任校長唐盛民什麼都不敢多收。「昨天，學校放假，我們悄悄的，連一個會都沒開，過年了，一分錢都沒有給老師發的。」窄窄的校長辦公室，密密麻麻地擺著4張半新的辦公桌。「以前都是那種木頭的，就這個學期才換了，人家一個單位捐的。」唐校長說話的時候身體往前傾，塑料藤椅上就露出了一個個破洞。
佔地面積只有10畝的實驗小學的佈局很緊，中間是操場，而四周的教學樓和辦公樓一幢挨一幢地擠著，如同一個勒得緊緊的木桶。
困在裡面的33個教學班共2687名學生，彷彿快要溢出去的水。
「我們一二年級的學生一般只做室內操，小操場擠不下了，做伸展運動都要碰到手。」校長比劃著說。「33個教學班的學生要是一窩蜂地跑，樓梯都要震垮」，學校方面因此想出「三道鈴」的辦法。下課的時候打第一道鈴，三樓的學生下樓，第二道鈴纔是二樓的學生，最後一道鈴纔是最下面的學生。上課也一樣打三道鈴，依次上樓。
老學校的人最羨慕的是公辦民助性質的玉沙小學。玉沙小學的學雜費是700多元。2000年實驗小學曾舉辦3個實驗班，開展多媒體教學。每個學期收費多出300元，家長反映效果不錯。後來2002年9月份在一片「減負」聲中停辦後就一直沒有重開。「縣財政撥款不夠，如果家長願意多掏錢要求更好的教學服務，我們為什麼不能提供呢？」唐校長問道。
小手術和大手術
財政困境中的監利教育曾經有過兩次裁減手術：2000年並校減員和2002年人事制度改革。
2000年的並校減員要解決的是村辦小學虛空的問題。計劃生育政策的效果使得一些小行政村的學校師生人數不足百人，因此監利縣開展了中小學佈局調整工作，將村小學由1999年的709所減少到現在的446所。
這次並校同時精簡了1500餘名民辦和代課老師。
2002年的監利縣教育局則在全縣率先進行人事制度改革，精簡分流了2007名公辦和民辦老師。
而正在進行的此番綜合改革還要動及最後的2117名民辦和代課老師。除了遴選158名老師民轉公以外，其餘老師全部辭退。
除了這些硬性的手術，監利縣教育系統內也還有著一些管理效能的改革。此次綜合改革中關於教師待遇崗位化的思路就直接借鑒了一個鎮級中學赤衛中學「層層聘任制」的改革成果。
因為臨近的王塘職業中學辦得紅火，赤衛中學1999年的生源驟然從1800多名減少到1182名。
1999年秋季，赤衛中學召開職代會，選舉產生校務委員會。然後委員會聘任了3個年級主任，年級主任又聘班主任，最後班主任又再聘任專課老師。所有的聘任程序則是按照由高到低的順序進行，初三級挑了初二級挑，初二級挑了再初一級挑。沒有被聘任上的老師就到後勤輪崗。
「原來的老師都是一個班從初一帶到初三，小循環，好壞都是一個樣，」校長何海平在桌子上做了一個切東西的動作，「我們搞的是優崗優資，工資拉開檔次。」財政下撥的檔案工資到學校被一切為二，一半作為基本生活費，一半作為課時費和獎金下發。最高的，幾個老師每月拿到了將近1200元，最低的，只有400多元。同一年級的教師待遇差距在400元左右。而校務委員會和年級主任的管理工資則維持在1100元左右。
就在2000年夏天，這個鄉鎮中學就爆出了冷門：27人考取重點中學監利一中。而此前的數字從來都沒有超過「一抱人」（10人）。這個數字在第二年就跳到了30人以上，更好的消息是，當年還有3人考取地區重點中學荊州一中。「如果下一步縣裡面按學生來撥錢，我們肯定要好過得多」，何海平算了一筆賬，赤衛中學現有2357名學生，102名教師，「就算每張學生的教育卡面值500元，那就有110多萬，而現在財政撥付的教師工資只有60多萬元。」「再不改，赤衛中學都轉不動了，到處都是債主。」何海平一臉苦笑。
1996年「普九」的時候赤衛中學就有120萬元的工程款未結，1999年又修建了一幢學生宿舍樓，除掉政府下撥的20來萬元，學校總共欠下了197萬元工程和材料款。
學校的債主大大小小有120多個。每到開學的時候，何海平的背後天天都寸步不離地跟著一二十個債主。教了27年書的何海平長得瘦瘦巴巴的，說話溫言細語，一看就是好脾氣。債主們也不急不躁，因為幾乎已成慣例，除了必須趕緊交的書本費，赤衛中學總是會把剩餘的錢像撒芝麻一樣地一人還一些。等送走債主，校領導又四處籌集辦公經費。
靠著拆東牆補西牆的辦法，赤衛中學就這樣捱了過去，從未發生過堵門的事情。
去年下半年被債主圍得鬧麻麻的時候，何海平趕緊把「債轉股」的消息漏出來。結果，包工頭王天相很感興趣。他是最大的債主，學校的幾幢樓房都是他修的，「他覺得這個事情可以幹，反正老是拖著結不完賬，還不如入股。」
一個教育服務市場化的思路
外界的理解是，如果不是窮到極至，監利不會貿然觸及義務教育這根敏感的神經。
2002年底，監利縣開始將教育的困境寫成報告，向省、市反映。
去年8月，國務院出臺《關於進一步加強農村基礎教育改革的決定》，同意各省、自治區、直轄市可以選擇一兩個試點進行基礎教育改革的試驗。
「省裡面趕緊跟我們說，可以做試點，給了8個字：自願改革，自費改革」。縣教育局辦公室主任張道義說，監利的基礎教育綜合改革由此展開。教育局8易其稿，縣委常委會討論了5次，最後在2003年10月形成「監發17號文件」《關於基礎教育綜合改革的實施意見》。
這個文件的核心觀念是「教育服務的市場化」。而義務教育卡制度則是撬動市場的關鍵。這個改革的廣度和深度都遠甚於用於扶貧、扶民和扶技的浙江長興「教育券」改革。
監利義務教育卡的發放對象是所有九年義務教育的學生。17號文件稱：「從2004年起全面實行"義務教育卡"制度，即政府把投入義務教育的經費均攤到每個學生，並以"教育卡"的形式發放到學生個人，讓學生自主擇校消費。」「公民辦學校均可憑所收取的"義務教育卡"到縣財政領撥相應的辦學經費。」同時，「政府設立義務教育經費專項賬戶，將上級轉移支付用於教育的資金和縣級財政對義務教育的投入全額進入專戶，不得截留或者挪作他用。」同時，在政府為之辦理養老保險和醫療保險以後，公辦教師的「鐵飯碗」將被打破，在教育行業中形成教職工自主擇校、擇崗和身份能公（辦）能民（辦）、職務能升能降的用人機制。學校按照教職工的崗位和業績付酬。
而原先是事業單位的學校則將演變成為一個提供教育服務的市場主體。學校事務的決策權從教育局移交到新組建的學校民主管理委員會手上。「監發17號文件」稱：學校真正成為獨立的法人和名副其實的辦學主體，將政府過去對學校的高度計劃管理改為學校自主管理。
改革之後的縣教育局則將變成一個「行業主管部門」。同時，縣人事局、編製辦、財政局和物價局、勞動和社會保障局等部門對教育系統的管理職能也隨之「變微觀管理為宏觀管理」。
到目前為止，監利縣所有中小學都已建立學校民主管委會，並完成校長的聘任和教職工的全員聘用。在今年的計劃中，政府還將建立學校教育教學質量評估、國有教育資產管理委員會、教師交流服務中心、教育信息發布中心、學生個人信息管理網路系統等一整套對教育的監控和服務體系。
「政府不是想甩包袱。監利改革後不會減少教育經費支出。」縣教育局陽後繼副局長說，「文件裡面已經這樣寫了，這就是政府的承諾，要確保改革後基礎教育投入不低於改革前的水平，確保今後義務教育撥款與財政收入同步增長。」「在傳統的體制下，學校的組織、人事、教學活動以及各種各樣的財務行為，都由政府直接掌握。這使得我們在財力非常有限的條件下，在很短的時間裡，迅速普及了基礎教育，取得了舉世矚目的成就。但也出現了很多問題，如基礎教育投入不足，質量難以提高，素質教育總是提不上日程。」中國人民大學教授毛壽龍對此評析說，「這說明，基礎教育需要改革，政府完全沒有必要大包大攬。」他說，「湖北監利的改革，可以說推動了政府在基礎教育領域的治道變革進程，政府從無限政府走向有限政府了。」這是目前理論界給予監利改革最高的評價。
教育卡的「魅力」
「看過《張先生討學錢》沒有？我們荊楚這邊有一出地方戲，講的是私塾先生過年討學費的事情。」縣教育局辦公室主任張道義說，「這個學錢討了多少隻有張先生曉得，現在，這個錢從暗的變為明的，政府給出了承諾，每年財政的教育支出究竟多少，一算教育卡的面值，都可以清清楚楚。」借鑒「教育券」觀念設計出來的義務教育卡制度是攪動「教育服務市場化」的木棒。一個可以追蹤的線索是，監利綜合改革的政策制定者是在2000年的一次教育培訓會上接觸到弗裏德曼「教育券」理論的。
根據2003年財政對教育投入的1.2億元的撥款額度來覈算，教育卡的面值的設計初步確定為小學320元，初中540元。為了保證改革的「軟著陸」，前3年，縣財政將按照教師人數、工資基數權重佔50％和學生人數、生平應享受財政經費權重佔50％的標準發工資。而2003年元月的撥款業已通過這一方式運作。
在張道義看來，義務教育卡的出現還能促使學校更好地履行「義務」，並帶來平等教育觀唸的變革。
「學校的教學水平如何，每個學生都在用腳投票，如果老師體罰學生，造成學生流失，你說，學校是不是要找老師來問個清楚？我們對義務教育原來都有一些指標管理，但是，現實的情況是，因為沒有利益關連，學校不會花精力，這樣一改，學校就會想方設法地保證這個入學率，降低輟學率，自覺自願地做到"一個都不能少"！」「我們理解，教育辦學行為本身也是一種服務，」張道義說，「按照湖北省中小學辦學水平評估標準，監利的學校可以分成8類。就像酒店一樣，你是幾星級的標準就按照幾星級的標準收費。」專家們擔憂的是，教育服務市場化後，學生們「持幣購買」教育，獲準較高收費的優質學校會因此而快速發展，並擴充，而運轉原本艱難的普通學校則容易被「收編」。如此一來，是否會造成教育資源的嚴重不平衡，並使得教育收費整體抬高，社會支付更高的受教育成本？
監利方面給出的解釋是，為了防止高收費和價格壟斷，可以調節收費標準的優質學校的比例不超過30％。即便是就讀優質學校，原來學校「服務片區」內的學生照樣按照政府規定的價格繳費，適當調高的收費標準只適用於擇校生。對於貧困生，監利還將出臺「義務救助卡」來保障其完成教育。
對於農村中小學，決策者們也曾經做過仔細測算，結論是生源流動性較弱的農村中小學將獲得更多的財力支持，老師工資將提高，學校的經營狀況也會改善。
被誤解的「賣學校」
對監利教改最為敏感的產權問題，也就是「賣學校」的問題，代縣長丁凡璋曾經發表意見說：「我更傾向於進行徹底的產權改革，只有這樣，出資人才能完全按照自己的意志辦事。」但政府一些人對記者說，這個說法並不準確，不夠嚴謹。
說到「賣學校」，所有的被採訪對象都持相似的說法——「這是誤解，監利沒有賣過學校，要賣也是賣閑置的教育資產。」據說，因為「賣學校」，監利方面前前後後已經接待了國家教育部、省教育廳和荊州市教育局的5批人。這個「傳言」讓監利方面頭痛不已。
記者在監利縣多方打聽，也沒有任何學校進入租售程序的消息。
車灣鎮周門寺小學的租售廣告掛在縣政府網站上：「佔地7200平方米，有校舍8棟，固定資產10萬元，現對外出售或出租。」「這個學校能賣還要賣。空了3年的房子，擺在那裡風吹雨淋，還不如騰出來養豬養羊，」縣委書記杜在新說，「這個錢回收回來還可以充實我們的教育辦公經費。」這個引起各方爭議的文件條款內容是，「鼓勵社會組織和個人收購或租賃現有國有教育資產舉辦民辦教育。鼓勵社會資金通過債轉股、新增投資參股等多種形式投資教育，在學校確有利潤的前提下，按股分紅。鼓勵社會力量承辦學校後勤服務，承辦學校新增的現代教育技術等單個項目的服務。」「基礎教育和義務教育是兩個概念，基礎教育除了義務教育，還包括高中教育和幼兒教育，我們要租賃的是後面這一塊，」張道義向記者澄清說，「要出售的是2000年並校減員閑置下來的教育資產。」「債轉股」的概念則主要針對過去教育系統的大量債務，「這些債轉股和新增投資參股都只是吸納社會資金來參與辦學，不會影響到公辦學校的性質」，據張道義介紹，基礎教育綜合改革領導小組即將出臺一個子文件，「鼓勵薄弱學校依託名校辦民校，鼓勵新建學校和閑置學校辦民校。」儘管質疑批評的聲音不斷，但監利的領導層推動改革的態度卻異常堅決。
「義務教育的責任首先在政府，這個義不容辭，沒有哪一個地方政府敢甩這個手，」指著《義務教育法實施細則》的條款，縣委書記杜在新說，「但是過去政府一直一手包辦，結果整個基礎教育的運行機制和投入體制都比較僵化，我們還可不可以想一些更有效的辦法呢？」杜在新接連發出一串疑問，「如果地方政府財政困難，甚至發不出工資，民間資本要進來，有什麼不可以？」「民間資本投的是硬體，學生學的還是國家教材啊，資本性質不影響黨的教育路線，又有什麼不可以呢？」「財政沒有足夠的力量，學雜費一點點，社會資金不熱心，學校的債務是在越滾越大，這是實情，拖下去，學校不會垮，但是幾年以後，我們監利還能像現在這樣一年考出去5000個大學生嗎？」杜在新說，「沒有哪一個改革方案是現成擺在那裡的，我們只能是邊走邊改。」
民主管委會的制度缺陷
在2003年11月19日的玉沙小學民主管理委員會家長委員大會上，劉忠海和另外兩個家長被等額選為玉沙小學民主管委會的家長委員。
玉沙小學管委會由縣政府和教育局任命委派的國有教育資產代表、校長、4名教師委員和3名家長委員組成。在臨放假前一個月，管委會選聘了校長，並通過了學校教學和後勤管理制度方案。
「我們委員內部有分工，在學生收費、財政開支和學生報名這三個方面主要看我們家長的意見。」劉忠海說，「這個是說好了的，如果我們3個人不能達成一致意見，就是其他人都同意了也不行。」但是，《玉沙小學民主管理委員會章程》草案中的一項委員權利不知為什麼在最後被刪掉了。那是一個表決權：「在重大事項的醞釀中，管委會委員有投票權。」如果以已經實踐多年的農村基層民主選舉的程序和組織結構來作為參照系，不難發現，整個監利縣在對學校民主管委會的設計上尚存在著一定的制度缺陷。
這個由資產代表、教職工代表和家長代表組成的學校管委會實行的是主任委員負責制。《監利縣中小學學校民主管理委員會實施方案》規定，「縣直公辦學校的管委會主任委員由縣教育局黨委指派代表出任，鄉鎮公辦中小學管委會主任委員由鄉鎮黨委指派鄉鎮分管教育工作的負責人或教育助理、幹事出任，村辦小學的主任委員則由村黨支部指派一名村委會副主任出任。」校長的「入局」顯然還會造成監督的缺損。毛壽龍教授就提出，民主管理委員會最需要改進的是，「校長不應該是民主管理委員會的成員，因為校長是執行者，民主管理委員會是決策機構和監督機構。校長與決策、監督機構一體化，容易導致學校行政首長主導決策和監督機構的不正常的局面。」事實上，校長的產生方式同樣有著明顯的「指派」痕跡。《監利縣中小學校校長聘任實施方案》是這樣規定的，「校長由主任委員在教職工委員中提出候選人，管委會實行差額推薦，經全體教職工代表大會投票產生。」更值得注意的是這個民主管委會的人員結構。《方案》說，學校管委會一般為7人，除了資產代表，縣直公辦學校和鄉鎮公辦中小學的管委會委員由4－5名教職工代表和2－3名家長代表出任，村小學則是4名教師代表和2名家長代表出任。
一個可以假定的事實是，一旦學校利益和學生利益出現衝突，很顯然，家長代表將處於弱勢。
「因為過於敏感，監利的改革方案始終是封閉運作的，有些方面難免還有著行政幹預痕跡。」一個自始至終關注著整個改革過程的監利人這樣說。
元月17日，在三洲中學等待了一週時間的孫老闆終於從鎮政府拿到了2萬元，離開監利回嶽陽了。
賬還沒有結清。春季開學的時候，他還要來。那時候，監利的基礎教育綜合改革會是什麼樣呢？（編輯 張穎）
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