林業行政處罰權利告知書應在什麼時間下達我們在適用一般程序和聽證程序實施林業行政處罰前，按照法律規定，對被處罰當事人必須先履行權利告知程序，然後才能依法下達林業行政處罰決定書。那麼，這種權利告知書（包括聽證權利告知書）應在什麼時間下達呢？目前比較激烈的爭論主要有兩種：一種觀點認為林業行政處罰權利告知書應在林業行政處罰意見書之前下達；另一種觀點則認為林業行政處罰權利告知書應在林業行政處罰意見書之後下達。究竟哪一種觀點正確呢？筆者贊同第一種觀點。一、從林業行政處罰權利告知書和林業行政處罰意見書的性質來看，林業行政處罰權利告知書發生時間應在前面。《林業行政處罰案件文書製作管理規定》第十五條規定：「林業行政處罰意見書，是林業行政執法人員在案件調查結束時，對案件提出如何處理的具體意見的文書。」該條第三款規定：「『查處時間』欄目，填寫自立案之日起至提出處罰意見之日止。」第五款規定：「『執法人意見』欄目，應當寫明所依據的法律、法規、規章的條、款、項、目和擬定的處理意見，由本案林業行政執法人員簽名或者加蓋本案主辦機構的印章。」從以上規定可以看出：第一，林業行政處罰意見書是「在案件調查結束時」作出的；第二，至主辦機構或執法人員提出處理意見之日止，其「查處時間」已經結束。第三，林業行政處罰意見書是執法機關內部使用的文書，即主辦機構或執法人員向行政處罰機關提出具體處罰意見的報告書。在治安案件中，公安部規定這一程序的文書是《公安行政處罰審批表》，這類文書是為行政機關作出行政處罰決定服務的。那麼接下來的問題是：在下達林業行政處罰權利告知書時，案件調查是否結束？如果已經結束，則意味著林業行政處罰權利告知不屬於調查內容或調查程序。相應地，林業行政處罰權利告知書應在林業行政處罰意見書之後下達，否則就應該倒而行之。林業行政處罰權利告知是否屬於調查內容或調查程序呢？答案是肯定的。《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規定：「行政機關在作出行政處罰之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利。」該法第三十二條規定：「當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事提出的事實、理由和證據，應當進行複核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當採納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。」該法第四十一條規定：「行政機關及其執法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。」從以上規定可以看出，行政機關在依法進行行政處罰權利告知之後，還有一個聽取意見、進行複核甚至採納的過程，而這個過程本身就是行政處罰調查的過程，是行政處罰的必要程序，而且還是調查取證的中間程序，並非最終程序。如當事人陳述、申辯或者符合條件申請聽證的，行政機關及其執法人員還得依據行政處罰程序繼續進行調查。這充分說明在下達行政處罰權利告知書之時，案件調查並未結束。既然行政處罰權利告知發生在案件調查結束之前，那麼，按照《林業行政處罰案件文書製作管理規定》第十五條規定，林業行政處罰權利告知書理所當然地應當在林業行政處罰意見書之前下達。假如我們反其倒而行之，將林業行政處罰權利告知書放在林業行政處罰意見書之後下達，會出現什麼情況呢？可能無法結束案件調查，從而不能作出行政處罰決定。按照《行政處罰法》第三十一條、第三十二條規定，行政機關在告知當事人權利後，當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行複核。在此情況下，主辦機構或執法人員應繼續調查程序。複核完畢後，又得重新向行政機關負責人報告複核結果，並提出是否維持或更改處罰意見的建議，這種建議如果用文字的形式固定下來，事實上就是另一份處罰意見書。如果行政處罰權利告知書應在行政處罰意見書之後下達，那麼行政機關負責人在批准該意見書後，就又要告知被處罰當事人權利；如果被處罰當事人再進行陳述和申辯，那麼就又要重複上述程序。因此，從理論上來講，案件調查程序就有可能沒完沒了。如此，又如何形成行政處罰決定？二、從林業行政處罰權利告知書和林業行政處罰意見書的製作主體來看，林業行政處罰權利告知書發生在前不會造成執法人員亂用權力。一些人認為，林業行政處罰權利告知書上所告知的內容應該是經行政機關批准的，而林業行政處罰意見書正好是提請行政機關負責人批准的文書，所以林業行政處罰權利告知書應該是根據行政機關負責人在林業行政處罰意見書上籤署的意見製作並下達。這一認識的錯誤在於：第一，張冠李戴，將行政處罰意見書當成了下達行政處罰權利告知書之前的「呈請批准報告書」。事實上，行政處罰意見書是下達行政處罰決定書之前的「呈請批准報告書」，它是為行政機關作出行政處罰決定提供意見的，而不是為行政處罰權利告知提供意見，這從《林業行政處罰案件文書製作管理規定》第十五條對林業行政處罰意見書的定義就可得知。製作林業行政處罰意見書，遵照的是《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條規定，是為反映「調查終結，行政機關負責人應對調查結果進行審查」這一程序而專門製作的，也就是「審查」的物質體現。第二，表實不分，將行政處罰權利告知書內容當成了純粹的主辦機構或執法人員意志。有人認為，在行政處罰意見書之前下達行政處罰權利告知書，未經行政機關負責人批准，主辦機構或執法人員存在擅作主張、亂用權力的可能。從表面上看，行政處罰權利告知書確實是主辦機構或執法人員具體製作的，主辦機構或執法人員具有最初的建議權，但這是不是意味著行政處罰權利告知書上載明的意見就代表主辦機構或執法人員的意見？從法律意義上講，不是的。行政處罰權利告知書作為行政機關的一種對外文書，加蓋有行政機關的印章。從法律層面上來說，行政機關一旦在主辦機構或執法人員製作的行政處罰權利告知書上蓋章，就表明其內容經過了行政機關負責人審查批准，只是在此環節缺失了「行政處罰權利告知意見書」或者「行政處罰權利告知審批表」之類的內部報告審批文書，以反映這種審查批准的具體過程。從法律效力上講，無論行政機關是否真的對行政處罰權利告知書進行了審查批准，而只要其上蓋有自己的印章，那麼行政處罰權利告知書的製作主體就應該認定為行政機關，其體現的就是行政機關意志，而非主辦機構或執法人員的意志。自然，從法理上來講，行政機關就不能認為經過了自身審查批准並以本機關名義送達被處罰當事人的行政處罰權利告知書，其形成存在主辦機構或執法人員擅作主張、亂用權力問題。事實上，無論行政處罰權利告知書在什麼環節下達，其最初意見的提出都存在一個執法人員在法律範圍內自由裁量的問題。如果我們懷疑或質疑在行政處罰意見書之前下達的行政處罰權利告知書的意見合理性，那麼我們同樣可以懷疑或質疑在顛倒程序之後行政處罰意見書的合理性。綜上所述，林業行政處罰權利告知書下達的時間應在林業行政處罰意見書之前，而不是之後。
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