摘要：兩千多年以降，中華經濟治理的永恆主題只有兩項一曰分權，一曰均富。在中央集權體制之下，所謂分權，主要指的是兩類分權，即中央政府與地方政府的權益分配、政府與民間的權益分配。這兩種分權存在內在的關係，若沒有中央對地方的分權，政府對民間的分權便不可能發生。至於均富，也分為兩類，即政府與民間的均富，以及有產者與無產者的均富，其內在關係是，若沒有政府對民間的均富，有產者與無產者之間的均富也不可能發生。在看得見的未來，中國的經濟和政治改革很可能是一次以自由市場化為取向、以維持"統一文化"為邊界、在民主法治與中央集權體制之間尋找平衡點的非西方式改革。在長期大一統制度之下，中國社會各階層均有自己的毛病，其中最嚴重者，是四大意識的缺乏：地方缺乏自治意識、政府與民間缺乏契約意識、知識分子缺乏獨立意識、企業家階層缺乏階層意識。中國未來能否有大進步，實取決於此四大意識的喚醒。

　　 關鍵詞：中央集權；財政收入；經濟改革；財富分配

　　

　　 引言：國家統一是中國經濟模式的文化前提

　　 1955年，國學家錢穆在他創辦的香港新亞書院專講《中國歷代政治得失》。他的課程共分五講，分別是漢唐宋明清，最後為一"總論"。在"總論"中，錢穆提出"從這兩千年的歷史中，我們可以對以往傳統政治，找出幾條大趨勢"。他共指出四條，其中第一個關鍵詞是"集權"--"中央政府有逐步集權的傾向"，第二條關鍵詞是"抑商"--"中國傳統政治上節制資本的政策，從漢到清，都沿襲著"。[1]在皇權體制下，中央集權與地方分權從來是一對很難均衡的矛盾，甚至可以說是非此即彼、不可調和。……因此，如何均衡集權與放權，做出適當的制度安排，成了統治中國的首要課題，歷代政權往往躑躅於此，興盛或衰落也由此而生。此景，兩千年以降未曾稍改。[2]

　　 在《歷史研究》一書中，英國歷史學家湯因比稱中國為"唯一延續至今的社會"，根據他的統計，人類歷史上出現過21個文明社會，其中，中國社會是文明特徵保留的最為完整的樣本。而這成就正得自於"統一的文化"。[3]與其他國家相比，中國最獨特之處在於，我們是唯一保持了兩千年中央集權制度的國家，也是當今世界上前三十大經濟體中唯一保持這一制度的國家。這種中央集權、大一統的國家模式並非一日建成，它經歷了一個漫長、血腥和充滿探索的過程。對於專制者來說，想要維持集權統治，必須在中央與地方的權力分配模式、全民思想的控制模式、社會精英的控制模式以及與之相配套的宏觀經濟制度模式這四個方面完成制度建設。[4]及至於近當代，中國在全球化浪潮的推動下開始了艱難的現代化轉型，上述四大制度中的很多內容都發生了重大改變，但是，維持大一統、實行威權治理的基本理念無實質性變更，因此，制度創新的目標與手段依然共軌同轍，體現出鮮明的延續特徵。對於面向未來的中國變革，此乃最為嚴峻的命題之一。[5]

　　 在看得見的未來，中國的經濟和政治改革很可能是一次以自由市場化為取向、以維持"統一文化"為邊界、在民主法治與中央集權體制之間尋找平衡點的非西方式改革。[6]在長期大一統制度之下，中國社會各階層均有自己的毛病，其中最嚴重者，是四大意識的缺乏：地方缺乏自治意識、政府與民間缺乏契約意識、知識分子缺乏獨立意識、企業家階層缺乏階層意識。中國未來能否有大進步，實取決於此四大意識的喚醒。[7]

　　

　　 一、桑弘羊難題：如何分配中央與地方權力

　　 自東周之後，隨著周天子權威的旁落，地方的政治和經濟勢力坐大，各諸侯國為了強盛紛紛實施了變革，形成百家爭鳴的局面。其中，管仲在齊國、李悝在魏國、范蠡在越國，都進行了影響深遠的經濟變革。[8]以"管仲變法"為標誌，開始探索國家積極干預產業經濟的試驗，此後多有演進，到公元前221年秦始皇滅六國，逐漸成為一個中央集權制國家。[9]若以治國理念而論，從管仲對中央集權的最初試驗，到商鞅將之演繹到恐怖的極權主義，可以說，影響中國千年歷史的治國模式到此已基本定型。與自信、圓潤的管仲相比，冷酷而堅定的商鞅是另外一種類型的天才，他們赫然如鐘擺的兩端，後來的治國者無非在兩者之間彷徨選擇，竟從來沒有逃出他們設定的邏輯。[10]

　　 （一）漢武帝與桑弘羊的集權化改革

　　 劉邦興漢之後，實行的是分封制，眾多同姓和功臣裂地建國。[11]文景時期，有兩位雄辯的政論家先後對當時的"分權過度"提出了擔憂和對策，他們是賈誼和晁錯。[12]對於地方諸侯的坐大，晁錯比賈誼更為激進，直接提出了"削藩"的主張，即取消王侯封建。[13]

　　 1、以提高國庫收入為目標的改革

　　 自武帝親政之後，國家支出大幅增加，據《漢儀注》和《鹽鐵論》的記載，從10多歲的少年到60多歲的老人都必須服役，已到了無以復加的地步。所以，必須另思新途，既不增加農民負擔，又能提高國家收入能力，於是，通過實行國營化政策以獲取專營收入，成了必然之選擇。[14]總體而言，武帝和桑弘羊從產業、流通、稅收和貨幣四個方面，推行了嚴密的整體配套體制改革，打造出一個高效、嚴酷的國營經濟體系。就產業改革而言，首要之舉，當然是從利益最為豐厚的地方切割下去，於是，三個最重要的製造業鑄錢、煮鹽和冶鐵相繼被國營化。[15]除了控制住最為關鍵的鹽鐵產業之外，桑弘羊還創造性地對另外一個高盈利性產業--流通產業進行了國有化改造，其手段有二，一曰"均輸"，就是統購統銷；一曰"平準"，就是物價管制。[16]從時間角度看，無論是鑄錢權的上收、鹽鐵專營還是算緡、告緡，都發生在漢帝國與匈奴的長期戰爭進入到相持階段的關鍵時刻。上述政策的實施讓近乎空乏的國庫重新充足起來，《漢書·食貨志》記載，"有鹽鐵緡錢之故，用益饒矣"，這一財政上的改善為漢匈戰爭以及其後對朝鮮、南粵等地區的政府提供了強大的經濟保障。[17]

　　 2、漢帝國遭遇的"盛世後遺症"

　　 在桑弘羊去世之後的80餘年裡，漢帝國一直沒有從武帝留下的"盛世後遺症"中擺脫出來。由於國營化運動所造成的社會震蕩太大，各項管制政策相繼鬆弛，"算緡令"再未重啟，均輸和平準二法基本廢止，鹽鐵專營政策幾度反覆。自武帝之後，繼任的幾位皇帝都很軟弱，中央朝綱日漸為外戚和宦官所把持，而在地方上則出現了一股強大的世族勢力，在財經上，它與春秋戰國時的貴族經濟不同，儼然構成前所未見的世族經濟。與貴族相比，世族也是以血緣和繼承來維繫和傳承的，不過它沒有法定的世襲性，其衍續壯大，有賴於一代代子弟的經略努力。同時，世族在價值觀上一切以家族利益為大，國家意識薄弱，對中央政權缺乏忠誠度。[18]世族經濟歸根到底是權貴經濟，由權牟利，是最快捷的致富途徑，因此，在這種社會形態之下，"導致中國歷史上前所罕見的官商勾結與官僚資本"。[19]世族模式和莊園經濟，從西漢中後期以降的數百年間，困擾歷代統治者，幾乎鮮有改造成功者，王莽改制，十年而亡，劉秀"度田"，不了了之，東漢政權的羸弱以及魏晉南北朝的紛亂，無不與此有關。一直到科舉制的出現，才切斷了世族繁衍的制度性根源。[20]

　　 胡寄窗在《中國經濟思想史》中評論說，桑弘羊幾乎是擺脫了倫理的局限而考察財富問題，他的重商理念，百代以降，少有認可。《桑弘羊評傳》的作者晉文也認為，"桑弘羊經濟思想的最大貢獻就是強調工商富國"。他所提出及執行的所有經濟政策的主旨並不在於壓抑工商業，相反，他最早透徹地看到了工商業所存在的巨大利潤，他的目標在於將工商的私人利潤轉化為國家的利潤。也就是說，他主張以發展國營工商業為主體的命令型計劃經濟，在這一方面，桑弘羊繼承了管仲的鹽鐵專營思想，並進一步擴大化和制度化。[21]歷代每到財政爭論，"桑弘羊"這個名字必然會浮現出來，對他的褒揚、認同或貶斥成為不同政策理念的一個分野標杆。一個特別值得關注的現象是，所有認同桑弘羊的人幾乎都是財經事務的實際執行者，而反對派則往往是在野的知識分子。[22]

　　 （二）劉晏與王安石的探索舉措

　　 唐代的工商貿易中出現了兩類前所未見的新人物，一是"行頭"，二是"牙人"。長安東市有220個行，每行都有一個行會，其主持人稱為"行頭"，負責本行的祭祀、協調及與政府周旋交涉等事宜。[23]公元755年，牙人出身、鎮守北方的安祿山、史思明在毫無預兆的情況下發動叛亂，史稱"安史之亂"。[24]從制度層面來分析，此亂的發生正是中央集權旁落的結果。從貞觀到開元的100多年時間，天下長治久安，治國者變得異常自信，竟忘了地方割據的隱患。唐太宗時，雖然充分下放財權和兵權，但他用邊將有"三不原則"，即"不久任、不遙領、不兼統"，唐玄宗即位之後，十餘年不換將官，而且各路節度使盡用胡人。他最寵信的安祿山兼統三道節度使，擁有天下三分之一的兵權，致使其胸懷異志。更可怕的是，節度使除領兵之外，還兼理民政與財政，儼然一方獨立的諸侯。從經濟上看，100多年以來人口增長迅猛，土地兼并景象重現，中央政權的輕賦簡政造就民間繁榮，卻也暴露出大一統體制的另一面隱患--因管制乏力而導致"干弱枝強"。這一景象又是"文景之治"晚期的翻版。[25]

　　 1、劉晏充實國庫收入的舉措

　　 戰亂期間，顏真卿據守河北抗擊叛軍，軍費困竭，為了籌措軍餉，他在河北首創了榷鹽法，對食鹽實行"官收官賣"。公元758年（唐肅宗乾元元年），朝廷重新設立了鹽鐵鑄錢使這一職務，對全國鹽業進行專營管制--"盡榷天下鹽"，出任此職的第五琦仿行顏真卿的辦法，在產鹽區設置鹽院，規定民間的產鹽戶（"亭戶"）所產食鹽一律賣予鹽院，否則以盜賣罪論。[26]第五琦之後，劉晏（公元716-780年）主管全國財政，他是唐代最著名的理財大師。[27]在財經思想上，劉晏並無特別的創見，基本上是"桑弘羊再世"。[28]

　　 若比較劉晏的鹽法與之前眾人--從桑弘羊到第五琦--的不同可以發現，他的"民產--官收--商銷"是一個效率更高、更注重利益分配的官商合營模式。這些措施果然立竿見影，食鹽專賣收入逐年增加，10多年增長了15倍，以至於佔到全國財政收入的一半。這也是財政史上，鹽稅占國庫收入最大比例的時期之一。[29]自德宗之後，有政府靠山的大鹽商控制了食鹽的產銷，鹽價年年上漲，官民矛盾空前突出，民間出現了武裝販鹽的鹽梟集團。[30]公元873年，關東大旱，千里焦裂，河南、河北先後爆發大規模的農民暴動，其領頭者，正是販賣私鹽出身的"非法商人"王仙芝和黃巢。[31]

　　 2、王安石增加財政收入的舉措

　　 宋英宗駕崩，長子趙項登上皇位，是為宋神宗，他年方二十，血氣方剛。此時的宋王朝已開國110餘年，農耕社會的"太平病"又發作了起來--土地兼并大量增加，權貴及豪強商人佔有了全國一半以上的土地，他們還控制了重要的產業經濟，貧富差距顯著拉大，國內社會矛盾突出。更糟糕的是，中央財政雖然比立國之初增加了4倍，但還是入不敷出，發生重大危機。宋神宗立志於"富國強兵"，他對宰相文彥博說："天下的弊端實在太多，不改革不行。現在最首要的事情是增加收入。"[32]

　　 均輸法是"王安石變法"的第一招，它的"政策版本"源於桑弘羊，不過，與前輩不同的是，王安石在政策初衷和操作方式上更有遞進。桑弘羊推行均輸法的初衷是"徙貴就賤，用近易遠"，也就是以促進商品的均衡流通為目標。而王安石明確提出自己之所以要"均輸"，根本目的是由政府掌握重要商品的流通權--"輕重斂散之權"，防止富商大賈進行投機活動，國家作為一個經濟組織"與商爭利"的特徵昭然若揭。其次，王安石專設發運使衙門，還從國庫中專項撥備出500萬貫、300萬石大米，作為均輸的本錢，這也是桑弘羊及劉晏所沒有嘗試過的，表明王安石的均輸更加具有商業經營的性質。[33]在推行均輸法的兩年零八個月後，王安石推出了市易法，由政府全面壟斷城市的商品零售，在各地設立市易司，負責平價購買"滯銷商品"，到市場缺貨時出售，商品價格由市易司劃定。各大城市的貿易商人必須到市易司獲得核准的身份資格，否則不得擅自經營。市易法推出後，均輸業務併入其中，在流通領域構成一個集採購、運輸和定價銷售為一體的國營壟斷體系。[34]青苗法的提出比均輸法晚了兩個月，這是王安石的獨創之舉，也是他最為得意的手筆，據他自己說，這一思想源於《周禮·泉府》--儘管他曾說過"祖宗不足法"，不過在後來，他不斷地到《周禮》中去尋找變法的理論依據，這一點跟王莽很類似。[35]

　　 種種新政的實施，讓寬鬆的經濟環境不復存在，自由工商業者遭到毀滅性的打擊，民國學者王孝通在《中國商業史》中一言以蔽之曰，自"王安石變法"之後"商業早入於衰頹之境矣"。[36]"王安石變法"前後執行了17年，神宗從即位開始，絕大多數時間裡都是變法的堅定支持者。1085年4月，神宗駕崩，哲宗即位，司馬光執政，盡廢新法。[37]在司馬光執政的一年後，1086年5月，王安石鬱鬱而終。4個月後，司馬光隨他而去。反對派的"無能"以及財政狀況的現實需求，使得王安石的變法之道並沒有隨著他的去世和眾多朝臣的反對而徹底中止，它竟餘波盪漾，一直衍續到北宋的滅亡。哲宗執政9年後，突然又宣布重新恢復所有新法，他啟用的變革大臣正是王安石的女婿蔡卞及其狀元哥哥蔡京。[38]從王安石開始變法的1069年，到蔡京被罷官的1126年（靖康元年），極端的國有專營制度的實施前後長達57年，而這又是北宋帝國由半衰走向滅亡的57年。1127年，北方的金軍攻破汴京，擄走徽、欽二宗，史稱"靖康之難"。[39]

　　 宋代的中央集權制度在漢唐的基礎上進一步得到強化，經濟層面上的國有專營程度有過之而無不及，同時，宋代的官商經濟達到巔峰，社會財富向政府和官商集團猛烈地聚集。[40]當國有專營的"圍牆"被高高地築壘起來之後，接下來的問題就是：如何經營這些被壟斷起來的資源？宋代的辦法是兩個，一是公開允許官員經商；二是對民間商人進行授權經營。在歷代開國皇帝中，唯一公開放縱乃至鼓勵官員經商的，就是宋太祖趙匡胤。[41]宋代的經濟制度創新是前朝所未見的，它在宏觀經濟、產業經濟乃至企業制度方面都出現了重大演進，大一統中央集權制度下的工商制度建設，在此時基本定型。宋代的官商經濟模式已經實現了"標本化"，其後1000年，無非是這一"標本"的極端化和惡劣化。[42]

　　

　　 二、依附在集權制度下的官商經濟模式

　　 "從北宋之後的1000年里，統治者面臨的最主要挑戰，並非創立一個與其他政治對手競爭的全新國家，而是重建和改造一個農業帝國。因此，維持與重建國內秩序，既是國家的主要考慮，又是其行政力量投付最多的方面。"在這樣的治理模式之下，任何變革都只可能向更加集權的方向發展，其他的、有可能挑戰中央威權、引發社會秩序變化的嘗試都會被嚴厲地扼殺在搖籃之中。[43]胡寄窗認為，到北宋中期之後，多次的、中央集權下的經濟制度改革已經一再證明，無論怎樣的變法都無法避免社會矛盾的激化，當體制內創新沒有出路的時候，以暴易暴的"革命"就成了唯一的選擇，"從宋代到鴉片戰爭的900年中無數次農民起義，剝奪富人財富以濟貧窮的革命行動乃是司空見慣的"。與之相對應的是，治國者也放棄了制度創新，開始用更加嚴酷的管制方式來維持統治，其格局也越來越小，經濟策略越來越謹小慎微、趨向保守，最終走進了閉關鎖國的死胡同。這種停滯同樣體現在科學技術和企業制度的進步上，自宋之後的1000年里，再無重大的、革命性的創新。[44]

　　 （一）閉關鎖國的明代經濟模式

　　 中國的經濟形態，由先秦到漢初是貴族經濟，演進到東漢至魏晉南北朝，成了世族經濟，進入隋唐之後，日漸呈現出"士商合流"的趨勢，到宋代，終於定型為士紳經濟，歷1000年左右的演進至此，其後再無進步。這三種經濟形態從本質上來說，都是官商經濟。[45]元代的眾多經濟政策延續宋代舊制，比如專營、撲買制度毫無更改，鹽稅仍然是最重要的國庫收入來源，佔到整個收入的一半左右。[46]與元代積極鼓勵海外貿易截然相反，明朝從創建之初就推行對外封閉的政策，具體而言，就是"北修長城，南禁海貿"，把帝國自閉為一個鐵桶。[47]閉關鎖國讓中國與世界隔絕，重新成為一個"孤立的天下"。在對內政策上，明代統治者嚮往和追求的境界則是--男耕女織。[48]自宋代的"王安石變法"之後，帝國的治理者已經找不到經濟體制變革的新出路，於是，通過推廣"男耕女織"的民生方式，將整個社會平鋪化、碎片化已成為必然之選擇。社會組織一旦被"平鋪"，就失去了凝聚的力量，從而對中央集權的反抗變得微弱無力。[49]

　　 1、明朝權力階層攫取財富的方式

　　 歷代治吏以明朝最為嚴酷--《明律》明確規定四品以上的官員禁止經商，貪污60兩白銀就要被扒皮示眾，可是，歷代官員經商之盛、家財之富，又以明代為最。弘治年間，皇室宗族、功勛之家已紛紛插手經商，到了嘉靖之後，此風終不可遏。[50]嘉靖、萬曆年間的多位首輔大臣，如嚴嵩、徐階、張居正、張四維等人都因經商而成一時之富。[51]明代官員經商之風，不但歷代罕見，而更獨特的一個事實是，其中最貪婪和最賣力的那個人，居然是皇帝自己。[52]在明朝的歷代皇帝中，最喜歡賺錢的是正德，不過論到經商能力之強的，則是他的孫子萬曆皇帝、明神宗朱翊鈞。[53]在萬曆當政的將近半個世紀里，皇權專制惡性膨脹，皇帝與大臣"冷戰"，朝廷與民間對立，制度完全失控，權力階層對國民財富的貪婪日益不可抑制，除了極少數的權貴階層，絕大多數民眾生活在均貧的狀態之下，正如之前的所有王朝一樣，貧富差距的拉大成為暴力革命的導火線。[54]在人類歷史上，17世紀被稱為"小冰期"，這一時期，整個世界的農耕區受到寒冷氣候的困擾。在17世紀的最初幾十年里，中國的北方異乎尋常地寒冷和乾旱，其後突變使得農作物生長季節縮短兩周，糧荒日益頻繁，饑民造反此起彼伏，終於釀成席捲全國的李自成、張獻忠農民起義。[55]

　　 2、朝貢型的區域政治、經濟體系

　　 由濱下武志的研究可見，在15世紀前後的西太平洋地區出現了一個以中國為中心、以白銀為統一貨幣、無關稅壁壘的政治經濟聯盟，這也是當時世界上覆蓋面最大、人口最多和結構最穩定的區域性國際體系。它同時表明，中國與周邊各國不存在武力征服的關係，而是形成了一個具有"中心--邊緣"結構的共榮體系。若沒有歐洲人的強行進入，這又是一個超穩定的國際秩序。[56]在區域經濟史上，鄭和的遠航行動表明中國在當時的東亞和南亞地區建立了一種以"朝貢"為特徵的區域性政治、經濟合作體系。[57]朝貢制度的主要目的在於政治和文化方面，但它協助提供了一個"國際性"的貨幣制度。在這種制度的影響下，不同地區的人形成了相同的奢侈品品味，各國商品的品質標準也趨於一致。這些商品網與國家密切相關，但它們也有自己的獨立生命。[58]"鄭和下西洋"留給後人的，與其說是讚美和驚嘆，倒不如說是一聲悠長而沒有著落的嘆息。許倬雲在《歷史大脈絡》一書中評價說："鄭和出航是元代海運暢通後的最後一次大舉。其航線所及，都是元代各國商舶常到的地方……這一次海上大舉，空前盛大，但並非鑿空的探險，因此在歷史上並不具有哥倫布、麥哲倫、達·伽馬等人開拓新航線的意義。"[59]

　　 在全球海洋貿易即將興起的前夜，擁有地球上最強大海軍的帝國卻選擇了自毀戰艦和內向封閉。在產業經濟上，"家紡戶織"的鄉村工業阻礙了工業化的進程，使得工業革命的火星無法從棉紡織業中迸發出來。市鎮經濟的發達讓城市化步伐全面停滯。相對照，歐洲的自由城市如雨後春筍，其規模越來越大，終而成為工業革命的搖籃。在政治制度上，西方的公民社會胚胎初成、憲政思想漸成共識，而在東方，君權卻更加地強悍和專斷。總而言之，在貿易全球化、工業化、城市化和王權制度瓦解這四個方面，明代中國與同時期的歐洲恰成鮮明對照，歷史的拐點因此出現。我們幾乎可以確定地說，中國與世界潮流的分道揚鑣，的確是在14到15世紀期間發生的。[60]

　　 （二）清代超穩定社會的結局

　　 在余英時看來，"就朝代興替而言，1644年滿族征服中國固然是一個重要的事件，但是若因此而說其完全改變了中國的發展進程也是太過誇張"，據他觀察，自晚明到清代，中國社會的基本衍變軌跡是緩慢、持續，並且一以貫之的，只是"活在這兩個世紀的大多數中國人都未察覺到自身已經歷了中國歷史上最重要的社會與文化變遷時期之一"。[61]在社會進步的意義上，"康乾盛世"其實是大一統中央集權制度下的周期性復甦，中國社會仍然在超穩定的狀態下平鋪式地演進，在經濟制度、政治制度和科學技術上沒有任何本質性突破。民國學者傅斯年曾對此有深入研究，根據他的觀察，中國只要有70年穩定期，必定重獲繁榮，從秦末大亂到文景之治，從隋文帝統一到唐太宗的貞觀之治，從宋太祖結束五代十國到范仲淹一代的中興，期間均不過兩三代人，"康乾盛世"無非是這一周期的再次重演。[62]

　　 1、外辱、內亂下的清朝統治危機

　　 鴉片戰爭之後的中國，先是陷入了一場內亂，1851年，洪秀全在廣西發動太平天國運動，不久佔領南京，慘烈的戰火席捲十六省，一直到1864年才被殘酷鎮壓下去。為了打贏這一仗，朝廷支出的軍費高達8.5億兩白銀，中央財政已實質性破產。這期間，1856年，英法發動了第二次鴉片戰爭，4年後，英法聯軍攻入北京，劫掠並焚毀了西方工程師參與建造的圓明園，清廷被迫簽下《天津條約》、《北京條約》等條約，俄羅斯人則乘亂蠶食了超過100萬平方公里的北方領土。[63]內亂和外辱讓中央權威遭到了空前的挑戰。在對太平軍作戰的時期，由滿蒙八旗和綠營組成的中央軍屢戰屢敗，朝廷不得不允許下層漢族官員組織地方武裝力量抵抗，曾國藩、左宗棠、李鴻章等人乘機崛起。這些地方軍閥為了籌集軍餉，在各商業市鎮"設局勸捐"徵收"厘金"，這一制度的推行實際是地方自治力量的強大之始，可怕的"藩鎮現象"重新出現。大一統的中央集權模式在帝國覆滅的前夜仍然沒有找到與之相配套的、有持續效率的經濟治理制度。[64]

　　 洋務運動的主角是洋務派大臣以及附庸於他們的官商，其工業化的特點是對軍事工業的關注，優先發展重工業，以國營資本為主力，創辦大型企業為主軸，到後期則把重點放在鐵路、礦務和鋼鐵等資源性領域。洋務運動因而奠定了中國近代重工業的基礎。[65]在整個工業化過程中，朝廷的收入仍然依賴於農業稅、鹽稅和關稅，在最高執政集團看來，他們既要承擔改革的成本風險、制度風險，又要承擔道德風險，卻看不到政權因此而鞏固的跡象，甚至到後期，改革訴求已儼然危及政權本身。所以自始至終，朝廷一直對改革抱持敵意和戒心，成為最被動的一個集團。相對的，那些啟動或參與改革的人倒成了最大的獲利階層，盛宣懷、李鴻章家族都因此富甲一時，成了權貴貪腐的典型。[66]

　　 2、在政治孤立的狀態下告別帝制

　　 1900年，北方爆發反對帝國主義列強的義和團運動，慈禧試圖借勢驅洋，貿然對列國開戰，八國聯軍攻入北京，慈禧攜光緒西逃，是為"庚子國變"。為了防止戰火南延，李鴻章、張之洞、劉坤一及袁世凱等南方四大總督對列國提出"自保疆土，長江及蘇杭內地的外國人生命財產，由各督撫承諾保護，上海租界的中外商民生命財產，則由各國共同保護"的"東南互保"方案，張謇、盛宣懷、湯壽潛和沈曾植等人以民間身份斡旋於四大督撫和八國公使之間，最終達成妥協。在近現代史上，這是新興的企業家階層第一次公開參政，在政治上展現了自己的智慧和能力。同時，也意味著中央政權至高無上的權威已經瓦解，皇權隕落，只是一個時間和方式問題。[67]

　　 清政府儘管在經濟改革上表現出超乎尋常的激進和開放，但是在政治改革上則猶豫搖擺和缺乏遠見，它相繼失去了洋務派、維新派、知識分子以及工商階層--幾乎所有群體的信任，顛覆式革命已成必然之勢。[68]"路權回收令"頒布後，各省商民群起反抗，其中以湖南和四川最為激烈，長沙群眾舉行萬人集會，並號召商人罷市、學生罷課、拒交租稅以示抗議。四川組織保路同志會，宣誓"拚死破約保路"。四川總督槍殺數百請願群眾，民變驟生。清朝廷緊急抽調湖北新軍馳援四川，導致武漢空虛。10月10日，在同盟會的策動下，數百新軍發動起義，星火頓時燎原。這就是推翻了千年帝王統治的辛亥革命。[69]

　　 早在明代，學者王士性就曾總結說："縉紳家非奕葉科第，富貴難於長守。"也就是說，當一個商人獲得財富的原始積累之後，必投入大量資金於其子弟，促使他們走向科舉，成為體制內的權勢者，唯有如此才能"保衛"既得的榮華富貴。[70]進入17世紀之後，中國的工商業已深深地陷入到了官商模式之中而不能自拔。這是一種在運作設計上十分精緻，在倫理上實現了"自我論證"的中國工商模式。[71]山西票號是中國工商業進入19世紀之後的最後一次重大創新。票號的出現以及富有新意的企業管理制度的實施，讓晉商成了名副其實的天下第一商幫。[72]票號的最初功能，是為旅外的晉商解決銀兩搬運的難題，屬於民間金融服務，而它最終能夠控制全國金融業，卻是因為獲得了中央政府的種種特權，而這些特權又成了晉商最終衰落的原因。[73]1911年辛亥革命爆發，廟堂崩解、王公星散，以公款業務為支柱的票號生意頓時斷流，不可一世的山西票商成了帝國的殉葬品。[74]

　　

　　 三、以建設集權強國為目標的現代化運動

　　 在考察近170年中國走向現代化的歷程時，……其一，維持國家統一和中央集權的大一統原則；其二，抵禦外敵、強盛國家的強國原則；其三，發展國營事業、節制民間資本的國有經濟優先原則。這三個原則自洋務運動開始便已確立，不過從未被放棄。所以，中國現代化是一場終極目標從未更改過，經歷了多輪技術性試驗的長期運動。[75]

　　 （一）加強中央集權的國民黨政府

　　 民國時期長38年，只比隋朝多一年。這38年中，其實有兩個民國：1911年到1927年的北洋民國，1927年到1949年的國民黨民國。這兩個民國在經濟上進行了兩次截然不同的試驗：第一次是大自由、大混亂的試驗，第二次是重歸中央集權的試驗。國民黨把它的宏觀經濟治理模式稱為"統制經濟"，即有計劃的商品經濟，或者說是國家資本主義。[76]

　　 1、發展國營經濟的集權政府

　　 與北洋政府相比，國民黨政府最大的區別是有主義、有信仰，對國家治理有系統性的思考和道統上的自信。就經濟主張而言，國民黨從誕生之日起便是國家主義的信奉者，發展國營經濟，節制民間資本，乃其一貫的基本經濟主張。在經濟增長模式上，國民政府推行的是堅定的、優先發展國營企業的戰略。[77]南京國民政府成立後，對外宣示經濟主權，對內強調中央政府的干預職能，表現出一個集權型政府的基本特徵。1928年7月，美國與國民政府達成協議，同意中國關稅自立。隨後，英、法、日等國相繼宣布承認中國的海關自主權。1931年，國民政府廢除了流弊深重的厘金制度。這兩大舉措，為建立一個統一的國民經濟體系創造了至關重要的條件。[78]

　　 南京國民政府成立之後，對自由商人群體的政策性擠壓和剝奪便已開始，儘管這些商人是北伐最大的"金主"，但他們的存在無疑是國營化政策最大的障礙。打擊是從多個方面分步驟地展開的：一是徹底瓦解企業家的組織體系，二是用看上去無比優惠的國債政策將之完全"綁架"，三是控制生產資料市場，四是利用經濟危機擴大國營事業，"收官之作"則是銀行國有化。[79]

　　 2、國家機會主義導致的敗局

　　 "二戰"後，在各淪陷區等待接收的日偽產業約為四萬億元，這幾乎是當時中國的九成家產。在中央政府內部，對敵產的接收模式產生了重大分歧。[80]到1947年，從日偽產業接收過來的2411個工業企業，只有852個實際上恢復了生產。[81]楊小凱在他的《百年中國經濟史筆記》里評論道："不幸的是，抗戰勝利後，這些日本私人資本大多被轉化為中國的官僚資本，不但在接收過程中因貪污和不同單位爭奪資產而受損，而且以後成為官商不分、制度化國家機會主義的工具……這個國營化也是中國後來制度化國家機會主義的基礎，它成為經濟發展的主要制度障礙之一。"[82]相比產業經濟上的國營化運動，中央政府在貨幣政策上的失誤更加嚴重。[83]

　　 戰後短短五年間，國民黨政府在敵產國營化中失去了私營企業家的支持，在貨幣改革中失去了城市居民的支持，而在土地改革中失去了農民的支持。1948年3月，國民黨召開"行憲國大"，宣布"還政於民"，打出了最後一張王牌--"民主牌"，而務實的的人民在"民主牌"與"土地牌"的選擇中，毫不猶豫地抓住了後者。[84]

　　 （二）1978年以來的中國經濟模式

　　 從1978年到之後的15年間，中國最重要的經濟事件幾乎都不發生在城市，而是在"城牆"外的廣袤農村。這是本輪經濟改革中最不可思議也是最迷人的地方。數以百萬計的沒有受過任何工業化教育的農民崛起於草莽之間，成為了計劃經濟的"掘墓人"。[85]

　　 1、在發展與穩定之間保持平衡

　　 國民經濟的恢復是"中央充分放權、地方大膽主導、民間積极參与"的過程，中央政府和地方政府分別扮演了促進者和主導者的角色。就中央政府而言，其策略可分為三個方面：一是放權讓利；二是非均衡發展；三是"一手軟，一手硬"。放權讓利的對象是國營企業和地方政府，其目標則是刺激經濟要素的復甦和減少中央財政的支出。[86]如果說，對企業和地方政府的權力下放，既為中央財政卸了包袱，又為經濟的復甦提供了可能性，起到了一石二鳥的效應，那麼非均衡發展戰略則是一次主動的政策安排，也是本輪改革中最有創見性的一著。[87]在整個20世紀80年代，非均衡成為一種基本的改革思路，特區、開發區模式是資源配置上的一次非均衡，"東南優先"是區域經濟發展的一次"非均衡"，"讓一部分人先富起來"是財富分配的一次非均衡，給予外資以土地徵用和稅收上的"超國民待遇"是企業經營上的非均衡，企業試點是政策配置上的非均衡，價格雙軌制則是對國營企業實施價格保護的非均衡。厲以寧曾經指出，計劃經濟存在重大的"均衡性缺陷"，因此，對舊體制的突破本質上是一次打破均衡的混亂過程。[88]

　　 經濟權力的次第下放以及非均衡戰略的實施，意味著自由貿易精神的回歸，它在對計劃經濟體系構成衝擊的同時，一定會對大一統的思想體系也形成挑戰，在這一方面，決策層表現出強硬的一面。"穩定壓倒一切"這句名言出自陳雲之口，卻為鄧小平所多次引用，這兩位領導人儘管在經濟思想上有不少的分歧，但在共產黨執政地位的維護和思想的控制上，兩人的立場和態度基本一致。[89]

　　 2、重返經濟集權主義的探索

　　 20世紀80年代，中央政府做對了很多事，尤其是包產到戶的土地政策以及減輕財政支出的財稅大包干政策，激活了民間和地方政府的積極性，而其在貨幣政策上的冒進則導致了1988年的大失利，這再度印證了土地、財政及貨幣在中國宏觀經濟治理中的核心意義。在放權讓利的過程中，歷史上一再出現過的景象也毫無懸念地重現，那就是權威旁落，中央財政長期處於窘迫的赤字狀態，到1992年，全國財政收入3500億元，其中，中央收入約1000億元，只佔總收入的28%，地方收入約2500億元，中央財政支出約2000億元，赤字1000億元，因此被譏笑為"討飯財政"。[90]1989年的政治風波之後，意識形態趨於保守，儘管鄧小平在1992年重新推動經濟的市場化運動，但是，自由化所可能造成的對大一統制度的威脅為最高當局所警惕，尤其是1990年蘇聯的解體以及東歐各社會主義國家的"集體變色"，更是讓中國共產黨感到了空前的執政危機。正是在這樣的背景下，"弱中央、強地方"、"弱政府、強民間"的模式遭到質疑，經濟集權主義成為必然性的選擇。[91]

　　 在20世紀90年代之後，中國的經濟政策發生了微妙的目標性轉移：前十餘年的目標的復甦經濟，解決生產能力不足的問題，因此放縱民間，舉凡有利於生產力提升的俱得到鼓勵，即便突破了法律底線，亦受到容忍；自此之後，改革目標已轉移為加強執政集團的領導能力，增強控制力以及在發展中獲得更多的利益，於是，中央向地方收權，政府與民間爭利，集權主義再度歸來。[92]1993年7月23日，朱鎔基在全國財政會議上首次正式提出分稅制的想法，一個多月後，分稅制改革的第一個方案出台，中央將稅源穩定、稅基廣、易徵收的稅種大部分上劃，消費稅、關稅劃為中央固定收入，企業所得稅按納稅人隸屬關係分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75：25的比例分成。為了說服各省，朱鎔基在隨後的兩個多月里，奔波全國，一一說服，其間頗多拉鋸、妥協。那段時間，朱鎔基壓力非常之大，到處都是反對之聲。他首站去的就是在財政大包干制度下得益最大的廣東省，自謂"不入虎穴，焉得虎子"。朱鎔基成功地說服了廣東省，作為"代價"，他同意將土地出讓收入部分歸於地方政府，這為日後的"土地財政"埋下伏筆。[93]在制度原理上，分稅制是一項聯邦財稅制度，世界上大多數市場經濟國家均採用不同形式的分稅制，然而這一制度在中國卻發生"變異"，成了中央實現經濟集權的手段。作為分稅制的首倡者之一，吳敬璉在晚年對這一制度的實行現狀非常不滿，在他看來，推行分稅制的前提是必須清晰地劃分中央與地方的事權和支出分配，然而這兩項都被刻意地"迴避"了。[94]

　　 1994年之後的重新集權是一整套精心設計的關於國家能力建設的制度改革，中央政府重新獲得了經濟的主導權，並通過靈活的貨幣、信貸和產業政策，將之牢牢握於手中。[95]朱鎔基離任前的最後一項重要布局是設立了國有資產監督管理委員會，將壟斷能力最強、資產規模最大的189家超大型國有企業定義為"中央企業"，其資產總額7.13萬億元，所有者權益2.59萬億元，基本聚集於石油、鋼鐵、金融、通信等傳統壟斷性產業，這些"中央隊"成為國有經濟的"基本盤"。[96]任何制度如同胚胎，一旦形成便會慣性生長，具有自我實現的能力，若沒有良好的制衡性機制，其最終的形態甚至會超出設計者的初衷和預期。20世紀90年代之後的中國正陷入這樣的制度慣性之中，缺乏地方政府和民間勢力制衡的中央集權日漸對經濟發展造成了負面影響，與自由資本構成競爭和壓抑後者的格局，尤為獨特的是，這是一個不自覺的過程。[97]

　　

　　 結語：在中央集權體制下分權與均富

　　 兩千多年以降，中華經濟治理的永恆主題只有兩項一曰分權，一曰均富。[98]在中央集權體制之下，所謂分權，主要指的是兩類分權，即中央政府與地方政府的權益分配、政府與民間的權益分配。……這兩種分權存在內在的關係，若沒有中央對地方的分權，政府對民間的分權便不可能發生。[99]至於均富，也分為兩類，即政府與民間的均富，以及有產者與無產者的均富，其內在關係是，若沒有政府對民間的均富，有產者與無產者之間的均富也不可能發生。[100]

　　 全世界的稅收都以促進公平為目的進行轉移支付的，中央政府應該利用財權保證全國老百姓得到基本一致的公共服務，縮小不同地區間的貧富差距，縮小地區內部老百姓之間的貧富差距。[101]截至目前，我們沒有出台關於中央轉移支付的法律。我們每年有幾萬億元的轉移支付資金，但是我們只有財政部門制定的《過渡期財政轉移支付辦法》，這只是對轉移支付的原則性規定，具體操作的漏洞和空間都很大。[102]轉移支付要透明，讓地方停止"跑部錢進"。要做到透明，首先要對各級政府的支出責任及相應的稅權進行劃分，都用法律明確規定下來；同時，政府間轉移支付的目標、原則、規模、標準以及具體的技術性操作程序和方法等，都要通過立法的形式加以確認。只有標準透明了，才能把該給老百姓花的錢花出去，使各地的老百姓享受相同的公共服務，使大家普遍得到較好的教育、醫療保障。[103]

　　 國企這個概念起源於英國，凱恩斯的學生、諾貝爾經濟學獎的獲得者--米德，在這方面有非常深刻的論述。他就認為，國企成立之初的宗旨就是為了構建和諧的福利社會。[104]我們急需構建一個"國企分紅，民企輕稅"的合理的企業稅負體系。[105]國企現在的種種弊病是因為我們的產業政策和國企治理出現了系統性偏差，這種偏差讓國企看起來虛胖。對於我們來說，正確的做法是限制國企享受補貼和免費資源，這樣才能逼著國企靠改進技術、降低成本、提升管理來賺錢。換句話說，我們希望國企賺錢、賺大錢，但是有兩個前提：第一，國企賺的錢不是靠濫用壟斷地位搜刮老百姓；第二，國企賺的錢不能自己留著，必須上繳財政，然後返還給老百姓。[106]未來國有企業改革的主題不可能是"如何消滅"，而是如何管理及分享其利益所得，改革的任務可以被分解為三個方面：第一，"政、黨、企三分開"，改變現有的國資委與黨的組織部雙重直接管理的模式，政府以出資人的身份行使職權，將企業決策、經營權還給董事會和管理層；第二，"全民企業全民分享"，將大部分國有企業的資本注入社保基金池，以轉移支付的方式使之成為全社會的福利；第三，改變一百多家中央企業的權益分配模式，地方政府通過稅收留成和利潤分享的方式參與利益分配，同時將這部分所得定向投入於社會保障和公共設施的建設及維持。[107]

　　 參考文獻略。

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